52 I 154

23. Urteil vom 19. März 1926

Sachverhalt

I. i. S. Barkhard-Abegg und Mitbetelligte gegen Regierungerat Zürich, Beschluss des Bundesrates, womit er einer Bestiimmung eines kantonalen Gesetzes zum Teil die Genehmigung versagt (Art. 102 Ziff. 13 BV). Verbindlichkeit der Annahme, dass die Bestimmung in diesem Teile bundesrechtswidrig sei, für das Bundesgericht. Wirkung des Beschlusses auf den nicht beanstandeten Teil der Bestimmung. Die Rüge, dass eine kantonale Verfügung dem eidgen. Jagdgesetz widerspreche, ist durch Beschwerde an den Bundesrat geltend zu machen. Verhältnis von Art. 7 Abs. 1 und 2 des eidgen. Jagdgesetzes von 1904.

A. — Am 10. August 1912 fasste der Regierungsrat des Kantons Zürich folgenden Beschluss :

« Im Tössstockgebiete wird gemäss dem Vorschlage der kantonalen Jagdkommission zur Erhaltung des dortigen Wildstandes ein Schonrevier errichtet. In diesem Schonrevier ist die Ausübung jeglicher Art von Jagd bis auf weiteres verboten. » Auf eine gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde von 227 Einwohnern der Gemeinden Fischenthal und Wald ist der Kantonsrat von Zürich am 13. Januar 1914 nicht eingetreten. Ebenso — wegen Nichteinhaltung der gesetzlichen Rekursfrist — das Bundesgericht, durch Urteil vom 7. Mai 1914, auf einen im Anschluss an die Stellungnahme des Kantonsrats von drei jener Beschwerdeführer, J. Reiser und Genossen erhobenen staatsrechtlichen Rekurs, der die Aufhebung des regierungsrätlichen Beschlusses vom 10. August 1912 anstrebte (BGE 40 I 283 ff.). In einer subsidiären Erwägung wurde riellen Prüfung nicht standhalten würde. Die Kompetenz des Regierungsrates, ein zeitlich beschränktes Jagdverbot auch nur für einen Teil des Kantonsgebietes zu erlassen, ergebe sich aus § 28 des kantonalen J agdgesetzes vom 15. Mai 1908 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des einschlägigen Bundesgesetzes von 29. Juni 1904. Wiedas Bundesgericht schon im Falle Jurnitschek gegen Graubünden (BGE 31 I S. 488) an Hand der Entstehungsgeschichte des Gesetzes festgestellt habe, wolle die letztere Bestimmung, wonach dem Bundesrate das Recht zustehe, durch besondere Schlussnahme einzelne Gebietsteile oder Wildarten auf kürzere oder längere Zeit mit Jagdbann zu belegen, die nämlichen Befugnisse auch den dem Bundesrate entsprechenden kantonalen Behörden geben, also insbesondere den Kantonsregierungen als Jagdaufsichtsbehörden. Der § 28 des Zzürcherischen Jagdgesetzes habe daher die regierungsrätliche Kompetenz nicht enger fassen können und dies wohl auch nicht tun wollen. Die von den Rekurrenten - angerufenen Art. 7 Abs. 2 und 28 des Bundesgesetzes bezögen sich einzig auf dauernde Anordnungen dieser Art, würden also erst für eine definitive Schaffung der streitigen Wildreservation in Betracht kommen.

Seither ist das im Regierungsratsbeschluss vom 10. August 1912 enthaltene Jagdverbot, wie schon in den Jahren 1912 und 1913, jeweilen in den auf den Beginn der Jagdzeit erlassenen jährlichen Jagdvorschriften wieder aufgenommen und im kantonalen Amtsblatt bekannt gemacht worden. Auf ein Gesuch des Gemeinderates Fischenthal hat der Regierungsrat durch Beschluss vom 7. September 1923 den Umfang des Schongebietes durch Abtrennung einer bisher darin inbegriffenen, näher bezeichneten Fläche von etwa 7 km? vermindert, die der allgemeinen Jagd wieder zugänglich gemacht wurde.

In der Volksabstimmung vom 9. September 1921 haben die Stimmberechtigten des Kantons Zürich ein

neues Gesetz über Jagd- und Vogelschutz angenommen. Es wiederholt in § 26 in etwas abgekürzter Fassung die Bestimmung des § 28 des frühern Gesetzes von 1908 (« Tritt eine ausserordentliche Abnahme des Wüdbestandes ein, so0 kann der Regierungsrat die Jagd einstellen, abkürzen oder auf einzelne Wildgattungen beschränken »). Daneben findet sich in § 33 folgende Vorschrift : « Der Regierungsrat kann mit Zustimmung der Gemeinden in einzelnen Teilen des Kantons Schongebiete bezeichnen, in denen nicht gejagt werden darf. Der Staat vergütet den Wildschaden in Schongebicten aus dem Ertrag der Patentgebühren. » Der Bundesrat hat durch Beschluss vom 15. September 1921 diesem neuen Gesetze unter Vorbehalt der Streichung der Worte « mit Zustimmung der Gemeinden » 1n § 33 die Genehmigung erteilt, worauf es in der kantonalen Gesetzessammlung mit dieser Streichung und unter Erwähnung des dahin gehenden Bundesratsbeschlusses bekannt gemacht worden ist.

Das Kantonale Amtsblatt vom 28. August 1925 enthielt die vom Regierungsrat tags zuvor erlassenen Jagdvorschriften für die Jagdzeit 1925. Das durch den Beschluss vom 10. August 1912 aufgestellte Jagdverbot für das Tössstockgebiet findet sich darin, mit der im Jahre 1923 verfügten räumlichen Einschränkung, wieder.

B. — Am 26. Oktober 1925 haben darauf drei sftimmberechtigte zürcherische Kantonseinwohner, von denen der zweite zudem Inhaber cincs Jagdpatentes ist, D. Burkhard-Abegg, J. Peter und J. Maurer den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen mit dem AÁntrage, es sei Ziff. TI 18 des Regierungsratsbeschlusses vom 27. August 1925, welche im Schongebiet des Tössstockes die Jagd auf Haar- und Federwild, das Tragen von Jagdwaffen und das Jagenlassen von Hunden verbietet, aufzuheben. Es wird ausgeführt : Die Regelung der Jagd gehöre, s9weit damit in den Rechts- und bindliche Gebote und Verbote aufgestellt werden, zu den Gegenständen der Gesetzgebung. Jagdverbote für bestimmte Gebietsteile könnten deshalb nur durch Gesetz oder auf Grund gesetzlicher Ermächtigung aufgestellt werden. Eine solche Ermächtigung fehle hier. Art. 7 Abs. 1 des eidgenössischen Jagdgesetzes beziehe sich, wie das Bundesgericht im Urteil Reiser ausgesprochen habe, nur auf vorübergehende Massnahmen dieser Art. Ein Verbot, das während 13 Jahren aufrechtgehalten werde, Könne aber nicht mehr als vorübergehendes bezeichnet werden. Die Kompetenz des Regierungsrates zum FErlass lasse sich deshalb nicht mehr, wie es im Jahre 1914, bei Ausfällung des bundesgerichtlichen Urteils noch habe angenommen werden dürfen, auf jene Vorschrift des Bundesgesetzes stützen. In Betracht könnte einzig § 33 des neuen Kantonalen Jagdgesetzes von 1921 fallen. Wenn der Bundesrat dieser Vorschrift nur unter Vorbehalt der Streichung der Worte « mit Zustimmung der Gemeinden » die Genehmigung erteilt habe, s0 habe er sích offenbar von der Auffassang leiten lassen, dass es Sich auch hier bloss um zeitlich beschränkte, Vvorübergehende Verbote handeln solle. Nur unter dieser Voraussetzung könne von einem Widerspruch der beanstandeten Stelle zum Bundesrecht, nämlich zu Ärt. 7 Abs. 1 des eidgenössischen Jagdgesetzes die Rede sein. Doch möge zugegeben werden, dass die Bestimmung auch anders, dahin ausgelegt werden könne, dass dabei an die dauernde Errichtung solcher Schongebiete gedacht sei. Fasse man sìe s0 auf, so sei aber die Beanstandung der ihr beigefügten Bedingung zu Unrecht erfolgt. Der Beschluss des Bundesrates könne deshalb nicht angerufen werden, um daraus die Möglichkeit der Errichtung von Schonrevieren mit dauerndem Charakter

ohne Zustimmung der beteiligten Gemeinden herzuleiten. Wie die Genehmigung eines kantonalen Erlasses diesen nicht unanfechtbar mache und eine nachfolgende Nachprüfung der Bestimmungen desselben auf ihre

Bundesrechtsmässigkeit durch das Bundesgericht im einzelnen Anwendungsfalle nicht ausschliesse, s0 hebe die Verweigerung der Genehmigung den Erlass nicht auf, Er bestehe deshaltb gleichwohl weiter und es sel Sache des durch seine Anwendung Betroffenen, die Bundesrechtswidrigkeit der angewendeten Bestimmung durch staatsrechtlichen Rekurs gegen die Anwendungsverfügung geltend zu machen. Das Bundesgericht werde deshalb auch hier zu untersuchen haben, ob der angenommene Widerspruch zu Bundesrecht wirklich bestehe. Wollte man diese Auffassung ablehnen und dem Beschlusse des Bundesrates eine für das Bundesgericht verbindliche Kkassatorische Wirkung beimessen, s0 könnte sich diese Wirkung nicht auf die gestrichenen vier Worte beschränken, Vielmehr müsste die Bestimmung damit überhaupt als dahingefallen angesehen werden. Die Zustimmung der Gemeinden sei eine der Voraussetzungen, unter denen der kantonale Gesetzgeber die Errichtung von Schonrevieren habe zulassen wollen. Falle diese Modalität dahin, so entziehe dies der Ermächtigung überhaupt den Boden. Das Vorgehen des Regierungsrates enthalte demnach in beiden Fällen einen Übergriff in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt. Wenn man den Beschluss des Bundesrates als unrichtig und den § 33 des Jagdgesetzes von 1921 in seinem ganzen Inhalt als giltig betrachte, weil die mit der Ermächtigung an den Regierungsrat vom Gesetz verbundene Bedingung nicht eingehalten worden sei. Und wenn man die Bestimmung insoweit als durch den Bundesrat verbindlich aufgehoben ansehe, weil dann eine Norm überhaupt nicht mehr bestehe, welche den Regierungsrat zu einer solchen Anordnung berechtigen würde. Neben dem Grundsatz der Gewaltentrennung sei auch derjenuge der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 Überg.- Best. z. BV) verletzt. Art. 7 Abs. 2 des eidg. Jagdgesetzes fordere für die hier vorbehaltenen weitergehenden Bestimmungen zum Schutze des Wildes den Weg des Gesetzes oder der Verordnung, wohl weil die kantonalen Jagdgesetze und -Verordnungen nach Art. 28 der Genehmigung des Bundesrats bedürfen. Er schliesse damit den Erlass durch blossen ÁAdministrativbeschluss (Einzelverfügung), wie er hier getroffen worden sei, aus.

C. — Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat die Abweisung des Rekurses beantragt.

Erwägungen

1. Soweit der Rekurs die Form, in der die Errichtung des Schongebietes am Tössstock verfügt worden Iist, wegen Widerspruchs zum eidgenössischen Jagdgesetz anficht, kann darauf nicht eingetreten werden. Nach Art. 189 Abs. 2 OG síind Beschwerden wegen Verletzung von Bundesgesetzen administrativen und polizeilichen Inhalts, zu denen das Bundesgesetz vom 24. Juni 1904 über Jagd und Vogelschutz gehört, an den Bundesrat zu richten. Er hat infolgedessen auch die Rüge der Missachtung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts zu beurteilen, wenn sie sich auf den Widerspruch kantonaler Erlasse und Verfügungen zu diesem Gesetze stützt (BGE 29 I S. 484, 31 I S. 485, 46 I S. 471 mit Zitaten).

2. Für den anderen Beschwerdegrund des Verstosses gegen den Kkantonalrechtlichen Grundsatz der Gewaltentrennung ist das Bundesgericht zuständig. Den Rekurrenten kann das Beschwerderecht in dieser Beziehung auch nicht etwa deshalb abgesprochen werden, weil der angefochtene Teil der Jagdvorschriften für 1925 sich nur als Vollziehung einer früheren Verfügung, nämlich des Regierungsratsbeschlusses vom 10. August 1912 darstelle, der gegenüber die Rekursfrist des Art. 178 Ziff. 3 OG abgelaufen ist. Der Beschluss vom 10. August 1912 ist ursprünglich als provisorische Massnahme (« bis auf weiteres »). getroffen worden. Als solche hat ihn der Regierungsrat selbst in der Antwort vom 16. April 1914 auf den staatsrechtlichen Rekurs von Reiser und Ge- 160 Siaatsrecht.

nossen gewürdigt wissen wollen. So hat ihn der Kantonsrat aufgefasst, als er in Verbindung mit dem Beschluss, womit er auf die Beschwerde von Reiser und Genossen nicht eintrat, den Regierungsrat einlud (im Hinblick auf eine eventuelle dauernde Errichtung der Reservation) ein neues Jagdgesetz auszuarbeiten. Von dieser Voraussetzung ausgehend ist das Bundesgericht dazu gekommen, im Urteil Reiser die Kompetenz des Regierungsrates zu der angefochtenen Anordnung schon auf Grund von Art. 7 Abs. 1 des eidgenössischen Jagdgesetzes ohne weitere kantonalgesetzliche Ermächtigung zu bejahen, während es betonte, dass für die dauernde Errichtung der Reservation diese Bestimmung nicht mehr angerufen werden Könnte. Heute, nachdem das Jagdverbot in dem Gebiete während mehr als 13 Jahren durchgeführt worden ist und für eine Absicht des Reclerungsrates es wieder aufzuheben, nichts vorliegt, kann ihm ein solcher vorübergehender Charakter nicht mehr zugebilligt werden. Damit entfällt auch die Möglichkeit, es auf Art. 7 Abs. 1 des eidgenössischen Jagdgesetzes zu stützen. Den Beteiligten darf deshalb der Weg des staatsrechtlichen Rekurses nicht verschlossen werden, um im Anschluss an die Erneuerung des Verbots in den jährlichen Jagdvorschriften die Frage seiner Verfassungsmässigkeit auf dieser neuen, veränderten Grundlage entscheiden zu lasgsen.

3. Die zürcherische Kantonsverfassung spricht im Gegensatz zu manchen anderen, den Grundsatz der Gewaltentrennung nicht ausdrücklich aus. Er muss indessen auch ohne solche besondere Vorschrift dadurch als anerkannt und gewährleistet gelten, dass die Verfassungsurkunde (Art. 28, 37, 40) die verschiedenen Funktionen der Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege verschiedenen Organen zuweist (BGE 15 S. 177 Erw. 3, 46 I S. 260 Erw. 3). Materiell ist die Beschwerde wegen Verletzung dieser Garantie schon deshalb unbegründet, weil sích die streitige Anordnung, auch als dauernde betrachtet, heute auf eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung, nämlich den § 33 des kantonalen Jagdgesetzes von 1921 zu sfützen vermag.

Freilich ist die im ursprünglichen Texte dieser Vorschrift vorgesehene « Zustimmung der Gemeinden » zur Errichtung des Schonreviers nicht eingeholt worden. Es war dies aber auch nicht nötig, nachdem der Bundesrat dem enftsprechenden Teile des § 33 wegen Bundesrechtswidrigkeit die Genehmigung versagt hat. Die Rekurrenten glauben zu Unrecht, die Frage, ob der vom Bundesrat angenommene Widerspruch zu Bundesrecht wirklich besteche, der Beurteilung des Bundesgerichts unterstellen zu können. Die Verfügung des Bundesrats ist ergangen auf Grund von Art. 102 Ziff. 13 BV, wonach hm die Prüfung derjenigen kantonalen Gesetze und Verordnungen obliegt, welche der Genehmigung des Bundes bedürfen. Verlangt die Bundesgesetzgebung dergestalt für kantonale Gesetze und Verordnungen über einen - bestimmten Gegenstand die Genehmigung einer Bundesbehörde, wie es in Art. 28 des eidgenössischen Jagdgesetzes geschehen ist, s80 muss aber auch der Verweigerung der Genehmigung zum mindesten Kkassatorische Wirkung in dem Sinne beigemessen werden, dass die davon betroffene Norm Keinen Rechtsbestand inehr haben kann, wenn man nicht s0o weit gehen will, die der Genehmigung bedürftigen Bestimmungen bis zur Erteilung der Genehmigung überhaupt nicht als perfekt, verbindlich zu betrachten. Wenn das Bundesgericht für sìch die Befugnis beansprucht hat, kantonale Gesetzesvorschriften trotz der Genehmigung durch den Bundesrat als ungiltig zu behandeln, falls sich bei der praktischen Anwendung ihre Bundesrechtswidrigkeit herausstellt, s0 beruht dies auf der Erwägung, dass das Institut der Genehmigung nicht die Bedeutung eines endgiltigen Entscheides über die Bundesrechtsmässigkeit aller und jeder in einem Kantonalen Gesetze enthaltenen VorSchriften hat, sondern lediglich diejenigen Verletzungen

des Bundesrechts von vorneherein beseitigen soll, die sich bei einer ersten, allgemeinen und vorläufigen Prüfung des Gesetzesinhalts ohne weiteres aufdrängen. Es ist Klar, dass aus dieser Betrachtung nicht umgekehrt auch die Befugnis des Gerichts zur Nachprüfung einer Bestimmung auf ihre Bundesrechtsmässigkeit hergeleitet werden kann, der der Bundesrat die Genehmigung versagt hat. Die Nachprüfung würde hier auf die Abänderung einer bundesrätlichen Verfügung hinauslaufen, die dem Bundesgericht im staatsrechtlichen Rekursverfahren nicht zustehen kann : nach Art. 178 OG können Gegenstand der Anfechtung in diesem ausschliesslich kantonale Verfügungen und Erlasse bilden. Im vorliegenden Falle wäre eine solche Ausdehnung der Kognition überdies schon deshalb ausgeschlossen, weil sich die Verweigerung der Genehmigung auf den Widerspruch der nicht genehmigten Bestimmung zu einem eidgenössischen Gesetze stützt, dessen Anwendung und Auslegung wegen seines administrativen und polizeilichen Inhalts ausschliesslich Sache des Bundesrates ist und sich der Entscheidungsbefugnis des Bundesgerichts grundsätzlich entzieht.

Fraglich bleibt demnach nur, welchen Einfluss der Umstand, dass ein Teil der in Betracht kommenden kantonalen Gesetzesbestimmung nicht genehmigt worden und infolgedessen dahingefallen ist, auf den Rest der Bestimmung ausübt. Die Normen, welche der Genehmigung des Bundesrates nach Art. 102 Ziff. 13 BV zu unterbreiten sind, bleiben deshalb nicht weniger Willensakte des kantonalen Gesetzgebers. Sie verlieren diesen Charakter auch dann nicht, wenn man die Genehmigung als eine Voraussetzung für die Giltigkeit, das Inkrafttreten der Norm überhaupt ansieht. Es liesse sich deshalb die Auffassung vertreten, dass bei Verweigerung der Genehmigung nur für gewisse Teile einer Bestimmung auch die Wirkung des dahingehenden Beschlusses nie über diese Teile hinausgehen könne : die Folge wäre, dass im übrigen die Bestimmung, wenn sie danach über-

haupt noch der Ausführung fähig ist, bestehen bliebe, solange sìe nicht durch einen darauf gerichteten entgegengesetzten Akt des kantonalen Gesetzgebers förmlich aufgehoben worden ist. Doch braucht hiezu nicht Stellung genommen zu werden. Denn auch wenn man diese Auffassung ablehnt, so0 Kann jedenfalls noch weniger davon die Rede sein, infolge einer solchen partiellen Nichtgenehmigung die Bestimmung stets und ohne Rücksicht auf die Bedeutung des gestrichenen Teils überhaupt als dahingefallen zu betrachten. Es wird vielmehr auf das Verhältnis dieses Teiles zur ganzen Anordnung, seine Wichtigkeit abgestellt und untersucht werden müssen, ob er als s0 wesentlich angesehen wurde, dass ohne ihn die Bestimmung nicht erlassen worden wäre. Nur wenn dies zutrifft, könnte allenfalls an die teilweise Verweigerung der Genehmigung jene weitergehende Folge geknüpft werden. Im vorliegenden Falle behaupten aber die Rekurrenten selbst nicht etwa, dass die Übertragung der in § 33 des Jagdgesetzes von 1921 vorgesehenen Befugnis an den Regierungsrat ohne Mitwirkung der Gemeinden . gegen allgemeine Grundsätze des zürcherischen Staatsrechts oder die sonstige Ordnung des Jagdrechts in diesem Gesetze selbst verstossen würde. Man hat es demnach mit einer blossen Modalität für die Ausübung der delegierten Kompetenz durch den Regierungsrat zu tun, die durch das Gesetz eingeführt worden ist, aber ebensogut hätte weggelassen werden können, ohne dass dadurch ein solcher Einbruch in allgemeine Grundsätze des kantonalen Rechts entstanden wäre. Andererseits haben die Rekurrenten auch keine Vorgänge aus dem Werdegang des Gesetzes angeführt, welche den Schluss zulassen würden, dass ohne die Hinzufügung dieser Bedingung die Bestimmung nicht beschlossen und angenommen worden wäre. Die Tatsache ihrer Nichtgenehmigung durch den Bundesrat vermag deshalb noch nicht die ganze Bestimmung dahinfallen zu machen. Sachlich aber bezieht sich die darin dem Regierungs-

rat erteilte Ermächtigung zweifellos nicht bloss auf die Aufstellung vorübergehender Jagdverbote für bestimmte Gebietsteile, sondern auch auf die Errichtung dauernder Schonreviere. Die Rekurrenten geben denn auch zu, dass das Gesetz richtigerweise s0 zu vVerstehen sein werde. Sie erwähnen die entgegengesetzte Auslegung nur, weil sie offenbar diejenige sei, von der sich der Bundesratl (irrtümlich) bei seinem Beschlusse habe leiten lassen, da er andernfalls nicht zur Annahme der Bundesrechtswidrigkeit des nicht genehmigten Teils hätte kommen können.

Dass die Jagdvorschriften vom 27. /28. Augus 1925 sich formell nicht auf diese Vorschrift des kantonalen Jagdgesetzes, sondern auf den früheren Regierungsratsbeschluss vom 10. August 1912 als Grundlage berufen, ist unerheblich, sobald materiell ein Übergriff des Regierungsrates in die gesetzgebende Gewalt infolge jener gesetzlichen Ermächtigung nicht vorliegt. Es braucht deshalb nicht untersucht zu werden, ob die Anfechtung der streitigen Anordnung aus diesem rechtlichen Gesìchtspunkte nicht auch sonsk, aus den übrigen in der Rekursantwort angeführten Gründen hätte abgewiesen werden müÜüssenll.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht :

Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden Kann.

Y XI. INTERKANTONALE AUSLIEFERUNG EXTRADITION ENTRE CANTONS