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Mise en oeuvre de la LAT 1 et de la fiche R6 au Tessin. Proportionnalité et protection des régions périphériques et de montagne
Texte déposé
Le 3 mars 2013, le peuple suisse a accepté la révision de la LAT (LAT 1), qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014. Au Tessin, cette mise en œuvre s'effectue également par le biais de la fiche du plan directeur R6 dont la version actualisée du 19 octobre 2022 a été approuvée par le Conseil fédéral et qui impose des vérifications du dimensionnement des zones à bâtir et, en cas de surdimensionnement, des mesures de protection et de réduction des possibilités de construction. La LAT prévoit un horizon de 15 ans ; la fiche R6 prévoit, entre autres, un seuil de 20 % et des délais d'adaptation des plans d'affectation de 3, 5 ou 8 ans.
Dans les régions périphériques et de montagne tessinoises, où l'économie repose sur les petites entreprises, sur le secteur du bâtiment, sur le tourisme et sur la relève générationnelle, une application rigide et précipitée risque de freiner les investissements, de réduire les valeurs patrimoniales et les recettes communales, et d'aggraver le dépeuplement. Des clarifications s'imposent quant au cadre d'application, à la proportionnalité et à la cohérence avec la politique de cohésion territoriale.
Le Conseil fédéral est chargé de répondre aux questions suivantes :
Quelle marge d'interprétation voit-il pour tenir compte des spécificités des régions périphériques et de montagne dans l'application de la LAT, notamment en ce qui concerne l'horizon de 15 ans, le calcul des réserves et les scénarios démographiques ?
Dans quelle mesure les principes, les seuils et les mécanismes d'application de la fiche R6 sont-ils imposés par le droit fédéral ou découlent-ils de choix cantonaux, notamment en ce qui concerne le seuil de 20 %, les délais de 3, 5 et 8 ans et la réduction des possibilités de construction ?
Le Conseil fédéral est-il disposé à publier, par l'intermédiaire de l'ARE, des lignes directrices ou des clarifications pratiques visant d’une part à éviter des réductions indifférenciées ou purement arithmétiques et d’autre part à privilégier des mesures ciblées, progressives et moins préjudiciables ?
Quelles analyses d'impact socio-économique, notamment sur les investissements, les recettes communales, le marché immobilier, les valeurs patrimoniales, la construction locale, le tourisme et le dépeuplement, ont été réalisées par la Confédération, demandées aux cantons ou prises en compte pour les régions de montagne ?
Le Conseil fédéral peut-il publier la liste des communications, directives ou prises de position transmises au Tessin par l'ARE ou d'autres offices fédéraux concernant la mise en œuvre de la LAT 1/R6, et indiquer s’il estime compatible avec le droit fédéral une phase transitoire proportionnée et limitée dans le temps, qui évite des mesures permanentes ou irréversibles tant qu'il n'existe pas de pratique claire et proportionnée ?
Avis du Conseil fédéral
En matière d’aménagement du territoire, la Constitution fédérale limite le rôle de la Confédération à la définition de principes. Ces principes, tels ceux portant sur la délimitation des zones à bâtir, sont fixés dans la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (RS 700 ; LAT) et s’appliquent de manière uniforme à l’ensemble du territoire suisse. Il appartient en premier lieu au canton de veiller à mettre en place une pratique claire et proportionnée, qui tienne compte des besoins des régions périphériques et alpines. Le Conseil fédéral est toutefois pleinement conscient des défis particuliers auxquels sont confrontées les régions de montagne et les régions périphériques. Les directives techniques relatives aux zones à bâtir (DZB), publiées conjointement par la Confédération et les cantons en 2014, tiennent compte des différences régionales évoquées. C’est au canton qu’il appartient ensuite de définir une méthode et une procédure appropriées pour la délimitation des zones à bâtir dans les différentes communes. Il dispose dans ce cadre d’une grande marge de manœuvre, pour autant qu’il reste dans le cadre des prescriptions légales. Les modifications du texte du plan directeur tessinois auxquelles a procédé le Conseil fédéral lors de sa décision d’approbation du 19 octobre 2022 visaient à s’en assurer.
Réponses aux questions
Les DZB permettent de tenir compte de la situation particulière des régions de montagne et des zones périphériques. Elles se fondent en effet sur des besoins en surface de zone à bâtir par habitant/emploi qui varient selon le type de commune. Pour les zones d’habitation, cette surface est de 55 m2 pour les grands centres et de 151 m2 pour les petits centres, contre 419 m2 pour les communes touristiques et même 617 m2 pour celles en forte régression démographique. Ces valeurs offrent au canton pris dans son ensemble un volume nettement plus important de zones à bâtir, qu’il lui revient de prendre en compte lorsqu’il établit sa stratégie de développement territorial et les règles de dimensionnement à l’attention des communes dans son plan directeur. En vérifiant lors de l’examen du plan directeur si les choix effectués par le canton étaient conformes à la LAT, la Confédération a de son côté utilisé autant que possible sa marge de manœuvre juridique en faveur du canton.
L’approche, les seuils et les mécanismes d’application de la fiche R6 découlent de choix cantonaux définis dans les annexes de cette fiche. C’est également le cas des délais relatifs aux révisions des planifications locales. Concernant la réduction des réserves, le Conseil fédéral, conformément à l’article 15, alinéa 2, LAT, a par contre dû introduire dans la fiche R6 des indications supplémentaires et des précisions.
Vu la grande marge de manœuvre en matière de délimitation des zones à bâtir laissée aux cantons par le droit fédéral, le Conseil fédéral ne voit aucune raison d’intervenir, d’autant que l’ARE reste à disposition du canton pour l’appuyer dans la mise en oeuvre de son plan directeur.
Dans le cadre de l'élaboration de la révision partielle de la LAT du 15 juin 2012, la Confédération a fait réaliser une évaluation de la durabilité et une analyse d'impact réglementaire, qui ont été publiées et dont les résultats ont été intégrés dans le message. Les répercussions sur l'économie et la société constituent des thèmes centraux, tout comme la question ville-campagne.
Rien, hormis les bases pour l’élaboration des plans directeurs cantonaux (Complément au guide de planification directrice 2014 et DZB) et la décision d’approbation du plan directeur tessinois du Conseil fédéral accompagnée du rapport d’examen correspondant de l’ARE précités en 2022. L’ARE a cependant pu s’enquérir de l’état d’avancement de cette mise en œuvre dans le cadre d’échanges annuels. Le Conseil fédéral n’estime ni nécessaire ni compatible avec le droit fédéral d’envisager une phase transitoire supplémentaire aux importants délais prévus par le droit existant et par le plan directeur tessinois. Une telle phase transitoire prolongerait en outre l’insécurité juridique pour les propriétaires et les communes.