Entre guerre et paix. Notre droit fédéral permet-il d'agir face aux menaces hybrides avant que la guerre ne soit déclarée ?

Texte déposé

Une partie du droit fédéral fait dépendre d’importants effets juridiques de l’état de guerre, du danger de guerre imminent ou du service actif. L’art. 6 du code pénal militaire (RS 321.0) l’illustre : le régime du temps de guerre s’applique en cas de guerre, mais aussi lorsque le Conseil fédéral le met en vigueur lors d’un danger imminent. Ces deux cas relèvent du même axe, celui d’un conflit attendu, identifiable et attribuable, et ne saisissent qu’imparfaitement les menaces hybrides.

Cyber, informationnelles, économiques ou par procuration, ces agressions sont continues, diffuses et difficilement attribuables. Elles peuvent atteindre la sécurité du pays, sa population, ses infrastructures critiques ou sa capacité de décision sans prendre la forme d’une guerre déclarée. Certaines mesures utiles resteraient-elles difficiles à déclencher faute d’un seuil franchi, ou le cadre actuel suffit-il ?

Le Conseil fédéral a reconnu cette évolution lors de la révision de la loi sur l’armée : la réquisition a été adaptée aux conflits hybrides pour garantir le fonctionnement de l’armée en toute situation, et non plus seulement en service actif ou d’appui. Des bases pensées pour des situations classiques doivent parfois être ajustées aux menaces actuelles.

Confirmer que le cadre suffit offrirait une sécurité juridique précieuse ; identifier des lacunes permettrait d’agir avant que la crise n’en révèle les angles morts. La stratégie de politique de sécurité 2026 en reconnaît l’importance croissante.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1.Le Conseil fédéral a-t-il recensé les dispositions liées à la guerre, à son imminence ou au service actif, et lesquelles seraient utiles face à une menace hybride mais difficiles à activer faute de seuil franchi ? Sinon, un recensement s’impose-t-il ?

2. Le droit actuel permet-il des mesures graduées et proportionnées face à une menace hybride durable et difficilement attribuable, sans constater un état de guerre ni recourir au droit de nécessité ?

3.L’adaptation de la réquisition aux conflits hybrides est-elle isolée ou le signe qu’un examen plus large du droit fédéral s’impose ?

4. La stratégie de politique de sécurité 2026 appelle-t-elle une adaptation du cadre légal pour les menaces situées entre la paix formelle et la guerre déclarée, ou demeure-t-elle une doctrine sans ancrage législatif ?

Avis du Conseil fédéral

1. : Le Conseil fédéral examine régulièrement si le cadre juridique reste adapté à l’évolution de la situation en matière de sécurité. Il ne constate aucun besoin fondamental d'adaptation de la législation. Les bases légales existantes, notamment la loi sur l’armée et l’administration militaire et la loi sur la protection de la population, sont en principe conçues de manière à permettre le recours aux moyens et mesures nécessaires pour repousser et gérer des attaques hybrides.

Il appartient aux autorités politiques de déterminer si une attaque armée – hybride ou conventionnelle – contre la Suisse est survenue. À cet effet, on se réfère également aux critères et éléments d'appréciation du droit international, tels qu’ils sont énoncés dans le projet de consultation de la stratégie de politique de sécurité. Il est toutefois inhérent à la nature même de la conduite de conflits hybrides de contourner le seuil de la guerre ouverte et d’empêcher une légitime défense reconnue par le droit international. Pour qu’une attaque relevant de la conduite de conflits hybrides constitue une attaque armée au sens du droit international public, elle doit en principe être comparable, en ampleur et en intensité, à une attaque armée conventionnelle.

2. Oui. Le droit en vigueur permet déjà de prendre un ensemble de mesures graduées et proportionnées pour faire face aux menaces hybrides, et ce, quelle que soit la manière dont une attaque est appréciée au regard du droit international.

3. et 4. : L’adaptation des dispositions relatives à la réquisition ne constitue pas un cas isolé. La mise en œuvre de la Stratégie de politique de sécurité 2026 comprend également l’examen des bases légales pertinentes pour la réalisation des objectifs, notamment en ce qui concerne la conduite des conflits hybrides. Le projet de consultation de la Stratégie de politique de sécurité énumère les projets législatifs en cours ainsi que les éventuels besoins d'adaptation de la législation.