Beschreibung/ Link Entscheid Radio SRF, Sendung 'Echo der Zeit' vom 17. November 2014, Beitrag zu den Auswirkungen der Agrarpolitik 2014 - 2017

1. Die Eingabe wurde zusammen mit dem Ombudsbericht fristgerecht eingereicht (Art. 95 Abs. 1 RTVG) und ist hinreichend begründet (Art. 95 Abs. 3 RTVG).

2. Art. 94 RTVG umschreibt die Beschwerdebefugnis. Zur Beschwerde ist u.a. legitimiert, wer im Beanstandungsverfahren vor der Ombudsstelle beteiligt war, mindestens 18 Jahre alt ist, über das Schweizerbürgerrecht oder als Ausländer über eine Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung verfügt und eine Beschwerde einreicht, die von mindestens 20 weiteren Personen unterzeichnet ist, die ebenfalls zur Beschwerdeführung legitimiert wären, wenn sie selber an die Ombudsstelle gelangt wären (Art. 94 Abs. 2 und 3 RTVG; Popularbeschwerde). Die Eingabe des Beschwerdeführers erfüllt diese Voraussetzungen.

3. Die Beanstandung definiert das Anfechtungsobjekt und begrenzt insofern die Prüfungsbefugnis der UBI. Diese ist bei der Prüfung des anwendbaren Rechts frei und nicht an die Vorbringen der Parteien gebunden (Denis Barrelet/Stéphane Werly, Droit de la Communication, Bern 2011, 2. Auflage, Rz. 880, S. 262).

3.1 Art. 17 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) verankert die Medien- bzw. Rundfunkfreiheit. Art. 93 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) und Art. 6 Abs. 2 RTVG gewährleisten die Programmautonomie des Veranstalters. Diese beinhaltet namentlich die Freiheit in der Wahl eines Themas einer Sendung und die Freiheit in der inhaltlichen Bearbeitung. Ausstrahlungen haben jedoch den in Art. 4 und 5 RTVG sowie im einschlägigen internationalen Recht festgelegten inhaltlichen Grundsätzen Rechnung zu tragen. Im Rahmen der Beurteilung der vorliegenden Beschwerdesache steht dabei das Sachgerechtigkeitsgebot im Zentrum.

3.2 Die UBI prüft im Zusammenhang mit dem Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 2 RTVG, ob dem Publikum aufgrund der in der Sendung oder im Beitrag angeführten Fakten und Ansichten ein möglichst zuverlässiges Bild über einen Sachverhalt oder ein Thema vermittelt wird, so dass dieses sich darüber frei eine eigene Meinung bilden kann (BGE 137 1 340 E. 3.1 S. 344f. [„FDP und die Pharmalobby“]; BGE 131 II 253 E. 2.1ff. S. 256ff. [„Rentenmissbrauch“]). Umstrittene Aussagen sollen als solche erkennbar sein. Fehler in Nebenpunkten und redaktionelle Unvollkommenheiten, welche nicht geeignet sind, den Gesamteindruck der Ausstrahlung wesentlich zu beeinflussen, sind programmrechtlich nicht relevant. Die Gewährleistung der freien Meinungsbildung des Publikums erfordert die Einhaltung von zentralen journalistischen Sorgfaltspflichten (vgl. Denis Barrelet/Stéphane Werly, Droit de la communication, deuxième édition, Berne 2011, S. 267ff; Peter Studer/Rudolf Mayr von Baldegg, Medienrecht für die Praxis, Zürich 2011, 4. Auflage, S. 216ff.; Denis Masmejan, in: Denis Masmejan/Bertil Cottier/Nicolas Capt [Hrsg.], Loi sur la radio-télévision, Commentaire, Bern 2014, S. 96ff., Rz. 43 ff. zu Art. 4 RTVG). Der Umfang der gebotenen Sorgfalt hängt von den konkreten Umständen, dem Charakter des Sendegefässes sowie vom Vorwissen des Publikums ab (BGE 131 II 253 E. 2.1ff. S. 257 [„Rentenmissbrauch“).

4. Am 17. November 2014 veröffentlichte das Bundesamt für Landwirtschaft den Agrarbericht 2014. Darin wird umfassend über die ökonomische, soziale und ökologische Situation der Landwirtschaft orientiert, wie sie sich 2013 in der Schweiz präsentierte. Die Veröffentlichung des Berichts stellte für den Direktor des Bundesamts, Bernhard Lehmann, auch die Gelegenheit für eine Standortanalyse dar. Er äusserte sich bei der Medienkonferenz zum Agrarbericht 2014 zusätzlich auch zu den ersten Erfahrungen hinsichtlich der Umsetzung der AP 14-17. Kernelement der AP 14-17 ist ein weiterentwickeltes System der Direktzahlungen.

4.1 Im beanstandeten Beitrag der Sendung „Echo der Zeit“ wurden die Auswirkungen der AP 14-17, die seit anfangs 2014 in Kraft ist, thematisiert. Dies geht bereits aus der Anmoderation hervor: „Riesige Milchseen und Butterberge: solche Bilder sollen der Vergangenheit angehören. Die Agrarreform 2014-2017 will eine ökologischere, tiergerechtere Landwirtschaftspolitik, und die Bauern sollen zunehmend auch vom Verkauf ihrer Produkte leben können. Seit Anfang Jahr ist die Reform in Kraft. Mit welchem Resultat?“

4.2 Im ersten Teil des Beitrags fasst die Redaktorin die positive Sicht des zuständigen Bundesamts für Landwirtschaft bzw. dessen Direktors zusammen. So hätten sich mehr Betriebe als erwartet an den Programmen zur Agrarreform beteiligt, welche der Artenvielfalt und einer graslandbasierten Milch- und Fleischproduktion dienten. Zu den Verlierern gehörten die Landwirte, welche „viele Tiere pro Hektar“ halten würden. Bauern in Berg- und Sömmerungsgebieten zählten dagegen zu den Gewinnern. Der Amtsdirektor nimmt im Beitrag Stellung zur Kritik, wonach die Übergangsbeiträge, welche der Bund zur Abfederung des Systemwechsels ausrichte, kleiner ausfielen als erhofft, und verweist diesbezüglich auf die sehr rege Teilnahme an den Programmen in allen Kantonen. Gegen Ende des ersten Teils des Beitrags kommt die Zunahme des administrativen Aufwands durch die Agrarreform zur Sprache, welche für die Landwirte eine grosse Last darstelle. Die Bauern fänden aber diesbezüglich Gehör beim Bund. Eine gemeinsame Arbeitsgruppe wolle die Papierflut reduzieren.

4.3 Mit der Bemerkung, das traditionelle Bauernbild sei ins Wanken geraten und viele Landwirte sähen sich in die Rolle eines Landschaftsgärtners gedrängt, folgt die Überleitung zum zweiten Teil des Beitrags. Ein Redaktor befragt einen Landwirt, der einen Betrieb im Berner Mittelland führt. Der Bauer spricht darüber, dass der Beruf für ihn immer eine „Herzensangelegenheit“ gewesen und die Umgebung für die Familie „paradiesisch“ sei. Die AP 14-17 hätte „einen Schatten auf das Idyll“ geworfen. Der Bauer beklagt, die Reform habe für den Betrieb einen Einkommensrückgang von 15 bis 20 Prozent zur Folge. Die Nahrungsmittelproduktion sei für die Bevölkerung nicht mehr so wichtig. Auf den Hinweis des Redaktors, dass neue spezifische Leistungen entschädigt würden, bemerkt er, dass er nicht ein Entgelt vom Bund für die Pflege der Landschaft erhalten wolle, das widerspreche seinem Berufsstolz. Seine Frau, welche die Buchhaltung besorge, bestätigt, dass Bauern zukünftig nur noch Landschaftsgärtner sein würden. Das Landwirtepaar weist schliesslich noch darauf hin, dass es seine Tätigkeit „minutiös“ belegen müsse, was sehr aufwändig sei. Schon Verspätungen hätten aber Sanktionen zur Folge. Die abschliessenden Aussagen des Bauern sind gleichwohl einigermassen versöhnlich. Er werde sich mit den Vorschriften arrangieren, weil er den Beruf immer noch gerne ausübe.

4.4 Aufgrund des unbestrittenen Informationsgehalts ist das Sachgerechtigkeitsgebot auf den beanstandeten Beitrag anwendbar. Die UBI hat sich bei ihrer Prüfung auf eine strikte Rechtskontrolle zu beschränken und darf keine Fachaufsicht ausüben (BGE 131 II 253 E. 3.4 S. 253 [„Rentenmissbrauch“]). Namentlich hat sie nicht die Qualität von Sendungen zu prüfen. Bei ihrer Beurteilung hat sie neben dem zweiteiligen Beitrag auch die Anmoderation und die Schlagzeilen der Sendung zu berücksichtigen.

4.5 Die Programmautonomie von Art. 6 Abs. 2 RTVG beinhaltet nicht nur die Freiheit bei der Auswahl des Themas eines Beitrags, sondern auch bei der Art der Gestaltung eines Beitrags. Das betrifft namentlich den Blickwinkel, mit welchem ein Thema behandelt wird. Das Sachgerechtigkeitsgebot erfordert jedoch, dass der von der Redaktion gewählte Blickwinkel für das Publikum erkennbar ist. Der beanstandete Beitrag beleuchtete die Auswirkungen der AP 14-17 einerseits aus der Sicht des federführenden Bundesamts, anderseits aus der Perspektive eines der Landwirte, die laut Schlagzeile der Sendung „frustriert“ sind.

4.6 Der Beschwerdeführer macht geltend, den Zuhörenden seien keine Informationen zum Inhalt und zu den Gründen AP 14-17 vermittelt worden. Namentlich sei nicht zum Ausdruck gekommen, dass die Agrarreform die Förderung von umweltverträglicheren Produktionsweisen anstrebe. Die AP 14-17 diene der Biodiversität, zu welcher sich die Schweiz auch international in einer Konvention verpflichtet habe. Der beanstandete Beitrag vermittle dagegen den falschen Eindruck, dass die Bauern zu blossen Landschaftsgärtnern degradiert würden und die Nahrungsmittelproduktion nicht mehr wichtig sei.

4.7 Ein beträchtliches Vorwissen der Zuhörerschaft von „Echo der Zeit“ zur AP 14-17 konnte die Redaktion nicht voraussetzen. Sie verzichtete zwar darauf, den Inhalt der Agrarreform und die Gründe dafür einleitend näher vorzustellen. Der Beitrag insgesamt vermittelte den Zuhörenden aber dazu etliche sachdienliche Informationen. In den Schlagzeilen der Sendung („Die neue Agrarpolitik: Besser für die Umwelt und die Tiere, doch manche Landwirte sind frustriert.“) und in der Anmoderation wurde darauf hingewiesen, dass die AP 14-17 eine ökologischere und tiergerechtere Landwirtschaft bezwecke. Im ersten Teil des Beitrags bemerkte die Redaktorin, dass die Programme der Agrarreform eine Förderung der Artenvielfalt und eine graslandbasierte Milch- und Fleischproduktion beinhalteten. Im Gegensatz zum früheren System würden die Bauern nicht mehr je Tier abgegolten. Im zweiten Teil des Beitrags erwähnte der Redaktor das neue Direktzahlungssystem der AP 14-17. Er bemerkte überdies, dass Tierbeiträge zwar ausblieben und die Flächenbeiträge kleiner geworden seien, dafür aber neue spezifische Leistungen abgegolten würden, und er nennt die Pflege der Artenvielfalt und des Kulturlands sowie die Verwendung von umweltschonendem Dünger als konkrete Beispiele.

4.8 Im Rahmen eines Beitrags von gut sieben Minuten über die Auswirkungen einer grundlegenden Agrarreform ist es nicht möglich, alle damit zusammenhängenden Elemente zu thematisieren (BGE 139 II 519 E. 4.3 S. 525 [„Arena“]). Es war denn auch für die freie Meinungsbildung nicht zwingend erforderlich, den Aspekt der Biodiversität zu erwähnen, umso weniger als mehrmals auf den ökologischen Ansatz der AP 14-17 und die Bedeutung der Artenvielfalt hingewiesen wurde.

4.9 Eigentliches Thema des Beitrags bildeten die Auswirkungen der AP 14-17 nach knapp einem Jahr des Inkrafttretens. Dabei kamen die Sichtweisen des zuständigen Bundesamts für Landwirtschaft und eines Landwirtepaars zum Ausdruck. Im ersten, kürzeren Teil des Beitrags manifestierte sich die grundsätzlich positive Zwischenbilanz des Bundesamts. Die Redaktorin erwähnte namentlich die über Erwarten grosse Beteiligung der Bauern an den freiwilligen Programmen. Die in diesem ersten Teil des Beitrags aufgezeigte vorläufige Bewertung der Agrarreform des Bundesamts ist korrekt. Sie entspricht weitgehend den Ausführungen der Medienmitteilung („Agrarbericht 2014: Das Umfeld der Landwirtschaft wird sich stark wandeln“), welche das Bundesamt am 17. November 2014 diesbezüglich veröffentlichte.

4.10 Der zweite, längere Teil des Beitrags verdeutlichte die Kritikpunkte von Landwirten, die aufgrund der Agrarreform zu den Verlierern zählen. So wies der befragte Bauer namentlich auf die Einkommenseinbussen hin, die er erlitten hat, sowie auf den zusätzlichen administrativen Aufwand. Er bedauerte zudem die neuen Prioritäten in der Agrarpolitik, bei welcher die Nahrungsmittelproduktion an Bedeutung verlieren und die Bauern zu Landschaftsgärtnern degradiert würden, was ein Angriff auf ihren Berufsstolz sei. Seine zentralen Kritikpunkte, wonach Bauern, welche sich auf die Nahrungsmittelproduktion konzentrierten, durch die AP 14-17 Einkommenseinbussen erlitten und einen grösseren administrativen Aufwand hätten, sind nachvollziehbar und entsprechen offensichtlich den Tatsachen. Diese Aspekte wurden bereits im ersten Teil des Beitrags angeschnitten. Die Aussagen des befragten Landwirts und seiner Frau waren für die Zuhörenden als persönliche Ansicht im Sinne von Art. 4 Abs. 2 zweiter Satz RTVG erkennbar. Transparent war ebenfalls, dass es sich bei diesem Landwirt um einen agrarpolitischen Interessenvertreter handelte. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers war es für die Meinungsbildung zum behandelten Thema nicht erforderlich, auf die eidgenössische Volksinitiative „Für Ernährungssicherheit“, bei welcher die Nahrungsmittelproduktion wieder mehr im Zentrum steht, hinzuweisen, die massgeblich vom Bauernverband getragen wird, welchem der zu Wort gekommene Landwirt angehört.

4.11 Zwischen den zwei Beitragsteilen, welche die Auswirkungen der AP 14-17 jeweils aus einer unterschiedlichen Optik beleuchteten, besteht allerdings eine Diskrepanz. Im ersten Teil wurde die grundsätzlich positive Sicht des Bundesamts für Landwirtschaft in genereller Weise knapp und sachlich dargestellt, wobei auch negative Aspekte (Höhe der Übergangsbeiträge, grosser administrativer Aufwand) zur Sprache kamen. Im zweiten Teil konnte sich ein Landwirt, der spezifische agrarpolitische Interessen vertritt, ausführlich zu den seiner Meinung nach primär negativen Auswirkungen der AP 14-17 auf seinen Betrieb (Einkommensverluste, administrativer Aufwand) und auf seinen Berufsstolz äussern. Das dabei von einem traditionellen Landwirtschaftsbetrieb gezeichnete idyllische Bild wie auch die gegen die AP 14-17 vorgetragene teilweise pauschale Kritik (Degradierung zu Landschaftsgärtnern) wurden in keiner Weise hinterfragt. Unerwähnt blieben damit die im Agrarbericht 2014 eingehend erörterten negativen Auswirkungen von konventionellen, auf die Nahrungsmittelproduktion konzentrierten Betrieben (siehe S. 91ff.). Demnach sei die langfristige Fruchtbarkeit von landwirtschaftlichen Böden in der Schweiz insbesondere durch den Einsatz von Futterzusatzstoffen und Pestiziden in Frage gestellt.

4.12 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass nur die Sichtweisen des Bundesamts für Landwirtschaft und eines Vertreters der konventionellen Landwirtschaft im Beitrag wiedergegeben worden seien. Dagegen habe sich kein Vertreter einer mehr ökologisch orientierten Agrarpolitik äussern können, wie sie die AP 14-17 verfolge. Die Einhaltung des Sachgerechtigkeitsgebots erfordert jedoch nicht, alle Standpunkte zu einem Thema ausgewogen zu präsentieren. Besondere Anforderungen an die Ausgewogenheit lassen sich aus dem Vielfaltsgebot von Art. 4 Abs. 4 RTVG ableiten (BGE 138 I 107 E. 2.1 S. 109 [„Cash-TV“]). Dieses ist aber auf den beanstandeten „Echo der Zeit“-Beitrag nicht anwendbar. Das Vielfaltsgebot von Art. 4 Abs. 4 RTVG haben konzessionierte Veranstalter grundsätzlich in ihrem Programm insgesamt einzuhalten. Nur bei Sendungen, die einen direkten Bezug zu einem bevorstehenden Volksentscheid (Abstimmung oder Wahlen) haben, sieht die Rechtsprechung besondere Anforderungen für einzelne Ausstrahlungen zur Gewährleistung der Chancengleichheit vor (Masmejan, a.a.O., Rz. 72ff., S. 106ff.). Im Zusammenhang mit der beanstandeten Sendung war dies jedoch nicht der Fall. Bis zu einer allfälligen Volksabstimmung über die Volksinitiative „Für Ernährungssicherheit“ wird es noch einige Zeit dauern. Bezüglich der Rüge des Beschwerdeführers hinsichtlich Einseitigkeit bleibt überdies anzufügen, dass im Beitrag die positive Einschätzung des zuständigen Bundesamts, welches die Allgemeinheit und nicht spezielle agrarpolitische Interessen zu vertreten hat, zu den Auswirkungen der Agrarreform wiedergegeben wurde.

4.13 Bei einer Betrachtung des gesamten Beitrags bleibt festzustellen, dass dieser wohl anders und verständlicher hätte ausgestaltet werden können. Ein Hinweis auf die im Agrarbericht 2014 eingehend geschilderten negativen Auswirkungen der konventionellen Landwirtschaft hätte die freie Meinungsbildung gefördert. Dieser Mangel hat aber den Gesamteindruck nicht erheblich beeinflusst und betrifft deshalb insgesamt einen Nebenpunkt. Die zum eigentlichen Thema des Beitrags, der Auswirkungen der AP 14-17, vermittelten Informationen entsprachen den Tatsachen. Es kamen sowohl die grundsätzlich positive Sicht des zuständigen Bundesamts für Landwirtschaft wie auch die kritische Haltung eines konventionellen Landwirtschaftsbetriebs für die Zuhörerschaft zum Ausdruck. Dabei wurden auch die in diesem Zusammenhang bestehenden unterschiedlichen agrarpolitischen Standpunkte - vermehrt ökologischer Ansatz der AP 14-17 und die Kritik von konventionellen, auf die Nahrungsmittelproduktion konzentrierten Betrieben - erkennbar. Der Beitrag erlaubte den Zuhörenden ebenfalls, zwischen Fakten und persönlichen Ansichten zu unterscheiden. Transparent war überdies der Fokus des Beitrags, welcher den Kritikern der AP 14-17 und deren Argumenten verhältnismässig viel Sendezeit einräumte. Die vermittelten Informationen und Meinungen zu den Auswirkungen der Agrarreform erlaubten der Zuhörerschaft von „Echo der Zeit“, sich eine eigene Meinung dazu zu bilden. Das Sachgerechtigkeitsgebot von Art. 4 Abs. 2 RTVG wurde daher nicht verletzt.

5. Die Beschwerde erweist sich aus den dargelegten Gründen als unbegründet. Sie ist ohne Kostenfolgen (Art. 98 RTVG) abzuweisen.