Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029

Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR

Berne, le 11 octobre 2023

Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

BLW-D-BA8C3401/418

Condensé

Le Parlement doit accorder les moyens financiers destinés aux principaux secteurs d’activité relevant de la politique agricole sous forme de plafonds des dépenses pour quatre ans au plus. Le Conseil fédéral propose, pour sa part, trois plafonds des dépenses d’un montant total de 13 676 millions de francs pour la période allant de 2026 à 2029. Cette somme est inférieure de 2,5 % à celle de l’arrêté fédéral adopté pour les années 2022 à 2025. Il est probable que le revenu total du secteur agricole reste stable jusqu’en 2029.

Contexte

Conformément à l’art. 6 de la loi du 29 avril 1998 sur l’agriculture, les moyens financiers affectés aux principaux secteurs d’activité de la politique agricole sont autorisés, pour quatre ans au maximum, par arrêté fédéral simple et au moyen du plafond des dépenses correspondant. Le Parlement fixe, dans les plafonds des dépenses, les montants maximaux des crédits budgétaires destinés aux différents secteurs d’activité agricoles. Il montre par là sa volonté d’approuver les sommes prévues par les décisions budgétaires. Les dépenses pour l’agriculture sont réparties dans trois plafonds des dépenses : « Amélioration des bases de production et mesures sociales », « Production et ventes » et « Paiements directs ». Il est prévu de développer la politique agricole en trois étapes :

• L’initiative parlementaire 19.475 « Réduire le risque de l’utilisation de pesticides » est progressivement concrétisée à l’échelon de l’ordonnance depuis début 2023 : les trajectoires fixées pour la réduction des risques liés à l’utilisation de produits phytosanitaires et des pertes d’éléments fertilisants permettront de diminuer encore les atteintes directes à l’environnement.

• La deuxième étape vise une amélioration ciblée des conditions économiques et sociales de l’agriculture par l’application de la PA22+. Il est prévu que le Conseil fédéral mette en vigueur les dispositions d’exécution dans le train d’ordonnances 2024, soit à partir du 1er janvier 2025.

• Enfin, dans une troisième étape, l’accent sera davantage mis sur l’ensemble du système alimentaire lors d’une réforme plus poussée, à partir de 2030. Par ailleurs, les relations commerciales internationales contribueront au développement durable et les filières assumeront encore plus de responsabilités. Le Parlement a, dans la motion 22.4251, chargé le Conseil fédéral de présenter d’ici à 2027 un message sur le développement de la politique agricole à partir de 2030. Le message sur la prochaine étape de réforme de la politique agricole à partir de 2030 sera soumis au Parlement en même temps que l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2030 à 2033. Le Conseil fédéral dressera en 2026 un bilan intermédiaire lors de l’élaboration du projet de consultation pour savoir dans quelle mesure le secteur a atteint les objectifs à moyen terme (trajectoires de réduction Iv. pa. 19.475, SDD

2030) et ceux de la projection à long terme. En outre, aucune intervention parlementaire ne réclame une adaptation de la loi sur l’agriculture pour la période budgétaire 2026-2029. Le Parlement s’est donc prononcé en faveur d’un cadre légal stable pour la période entre 2026 et 2029. C’est pourquoi le message sur les plafonds des dépenses pour les années de 2026 à 2029 sera présenté au Parlement sans réforme législative. Le Conseil fédéral entend tirer parti, à l’échelon de l’ordonnance, de la marge de manœuvre qui s’offre à lui pour procéder aux adaptations nécessaires à court terme.

Plafonds des dépenses pour la période allant de 2026 à 2029

Trois plafonds des dépenses seront aussi déterminants pour le financement des dispositifs de la politique agricole pendant les quatre prochaines années. À cet égard, il faudra développer les moyens financiers dans les trois domaines de mesures en s’appuyant sur la stratégie et les mesures de la PA22+. Le Conseil fédéral a l’intention, entre 2026 et 2029, de maintenir les fonds affectés aux trois plafonds des dépenses agricoles au niveau du plan financier 2026, tel qu’il l’a soumis au Parlement avec le budget 2024 assorti du PITF 2025–2027, le 23 août 2023.

(En millions de fr., avec différences dues à l’arrondi) B 2024 PF2025 2026 2027 2028 2029 25-29 Total

Bases de production 138,8 146,0 155,8 164,4 172,9 180,5 +5,9% 674

Production et ventes 544,5 544,5 538,7 538,2 537,2 536,2 -0,4% 2151 Paiements directs 2757,2 2751,8 2725,6 2716,6 2708,0 2700,4 -0,5% 10 851

Total 3440,4 3442,3 3420,1 3419,1 3418,1 3417,1 -0,2% 13 676

L’objectif est de favoriser encore plus l’adaptation de la production agricole aux conséquences du changement climatique et à améliorer ainsi la résilience de l’approvisionnement en denrées alimentaires ainsi que la sécurité alimentaire.

• Il est prévu d’augmenter progressivement les montants dédiés aux améliorations structurelles d’ici à 2030 en les faisant passer de 87 à 125 millions de francs, en vue de l’application de la « Stratégie Améliorations structurelles 2030+ ». Or, la réalisation de cet objectif nécessite au total une augmentation de 86 millions de francs des ressources.

• Eu égard aux trajectoires de réduction des risques liés à l’utilisation de produits phytosanitaires et des pertes d’éléments fertilisants, il est nécessaire de consolider encore plus la sélection végétale et la protection durable des végétaux pour pouvoir répondre aux revendications des motions 20.3919 et 21.3832. Il s’agit d’orienter la sélection vers des cultures et des variétés résistantes aux maladies et de développer des solutions de protection durable des végétaux, tout en accélérant le transfert du savoir et des technologies dans les programmes de sélection et dans la pratique de la protection des végétaux. La sélection végétale d’Agroscope sera étendue à d’autres espèces de plantes cultivées d’importance stratégique. De plus, Agroscope développera et rendra accessible des innovations pour le renforcement des outils numériques de vulgarisation relatifs à la protection durable des végétaux et, dans le contexte des méthodes de culture, des solutions alternatives pour la protection des cultures. Il est prévu d’utiliser progressivement à cette fin davantage de moyens financiers à partir de 2026. Au total, il sera nécessaire d’investir dans la sélection végétale, la vulgarisation et la recherche un montant supplémentaire de 24 millions de francs afin de renforcer la sélection végétale et la protection durable des végétaux.

Les nouvelles mesures sont financées par une utilisation optimisée des fonds : dans le plafond des dépenses Bases de production, les moyens destinés aux améliorations structurelles, à la sélection végétale privée et à la protection des végétaux sont augmentés au détriment des paiements directs. D’autre part, Agroscope consacrera davantage de moyens à la sélection végétale et à la protection des végétaux au détriment du plafond des dépenses Production et ventes.

Conséquences

Les résultats des calculs effectués à l’aide du modèle d’optimisation dynamique SWISSland d’Agroscope révèlent, dans l’ensemble, pour les années de 2026 à 2029, en tenant compte des réallocations prévues, un revenu d’entreprise net sectoriel presque identique à la

moyenne des années 2019 et 2021. D’après les calculs, le plafond des dépenses proposé permettra de maintenir la productivité de l’agriculture suisse et de favoriser un développement socialement acceptable. Cependant, à cette échéance, il existe de grandes incertitudes quant à l’évolution des prix et des coûts, qui ont un impact important sur la situation du revenu dans l’agriculture. De plus, le transfert des paiements directs vers les mesures d’amélioration structurelle a un effet atténué sur le revenu à court terme, car les aides à l’investissement n’ont un effet positif sur le revenu qu’avec un certain décalage.

2.6 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier ainsi

qu’avec les stratégies du Conseil fédéral Le projet n’est annoncé ni dans le message du 29 janvier 2020 sur le programme de la législature 2019 à 2023 11 ni dans l’arrêté fédéral du 21 septembre 2020 sur le programme de la législature 2019 à 2023 12. Dans le rapport sur l’orientation future de la politique agricole, le Conseil fédéral constate qu’il n’est pas possible, faute de temps, de lier la prochaine étape de la réforme à la période budgétaire 2026-2029, car cela impliquerait qu’une consultation correspondante ait déjà eu lieu début 2023. En raison de ces délais trop serrés, les plafonds des dépenses agricoles pour la période allant de 2026 à 2029 seront fixés sans révision de la loi. Il serait donc judicieux de lancer la prochaine étape de la politique agricole pendant la période budgétaire de 2030 à 2033.

3 Composition des trois plafonds des dépenses 2026-2029

3.1 Évolution

3.1.1 Répartition des dépenses agricoles dans les différents plafonds des dépenses Les dépenses pour l’agriculture ont été réparties dans les trois plafonds des dépenses pour les quatre dernières années (2022 à 2025) « Bases de production », « Production et ventes » et « Paiements directs » conformément aux instruments de politique agricole. Cette structure et la répartition des crédits dans les trois plafonds des dépenses seraient maintenue. Les trois plafonds des dépenses agricoles couvrent la plupart des mesures prévues par la LAgr. Le tableau 2 présente les mesures en fonction de leur répartition. Tableau 2: Mesures financées jusqu’ici dans les trois plafonds des dépenses Plafond des dépenses Budget 2024 Mesures (En millions de fr.) Plafond des dépenses af- 138.8 fecté aux bases de production Améliorations structurelles 87.0 Contributions pour les améliorations foncières, les bâtiments agricoles et les projets de développement régional (PDR) Gestion des risques 0.0 Contributions aux primes des assurances récoltes (à partir de 2025) Sélection végétale et ani- 40.4 Contributions pour l’encouragement de la sélection male animale et végétale Vulgarisation 11.3 Aides financières accordées à la centrale de vulgarisation AGRIDEA, aux services de vulgarisation opérant au niveau interrégional et pour l’étude préliminaire d’initiatives de projet collectives ainsi que pour des projets et des demandes de contributions spécifiques. Plafond des dépenses 544.5 Production et ventes

Promotion de la qualité et 64.4 Aides financières pour la promotion de la qualité, de la des ventes durabilité et des ventes Économie laitière 387.3 Supplément versé pour le lait transformé en fromage Supplément de non-ensilage Supplément pour le lait commercialisé général

11 FF 2020 1709 12 FF 2020 8087 15/34

Plafond des dépenses Budget 2024 Mesures (En millions de fr.) Production animale 6.0 Aides dans le pays pour le bétail de boucherie et la viande Aides dans le pays pour les œufs Contributions à la mise en valeur de la laine de mouton Contributions à l’infrastructure des marchés publics de bétail de boucherie dans les régions de montagne Production végétale 86.9 Contributions à des cultures particulières pour les légumineuses à graines, oléagineux, semences et plants (pommes de terre, maïs et plantes fourragères) et betteraves sucrières Financement des mesures de mise en valeur des fruits Administration du contrôle de la vendange Supplément pour les céréales Plafond des dépenses 2757.2 Paiements directs Paiements directs versés 2757.2 Contributions à la sécurité de l’approvisionnement, dans l’agriculture au paysage cultivé, à la biodiversité, à la qualité du paysage, au système de production, à l’efficience des ressources et de transition

Les plafonds des dépenses contiendront les paiements de transfert directement affectés à la réalisation des objectifs de la politique agricole. Les dépenses fédérales en dehors des plafonds des dépenses agricoles, qui représentent un montant de 171 millions de francs, seront également attribuées au secteur d’activité « Agriculture et alimentation » (Tableau 3).

Tableau 3 : Mesures du secteur d’activité « Agriculture et alimentation », financées en dehors des trois plafonds des dépenses agricoles 13 Mesures Budget 2024 (En millions de fr.)

• Dépenses administratives de l’OFAG, sans facturation interne des prestations 52.9

• Dépenses relatives aux tâches d’exécution et de contrôle des stations agro- 73.9 nomiques de recherche, y c. le Haras national (Agroscope)

• Mesures de lutte phytosanitaire 3.4

• Allocations familiales aux agriculteurs et aux employés agricoles dans le cadre 40.5 de la LFA 14 (OFAS)

Les dépenses de la Confédération au titre de la recherche et du développement agricoles, de la santé des animaux (contributions aux frais d’élimination des sous-produits) et de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et d’autres organisations internationales ne font pas partie du domaine d’activités « Agriculture et alimentation ». Ces dépenses, qui renforcent indirectement le secteur agricole, figurent toutefois dans le budget de l’OFAG ou d’Agroscope.

Les contributions à l’élimination (48,8 millions) et les contributions pour les organisations internationales (8,1 millions) ne sont pas mentionnées. Les contributions à l’élimination sont certes attribuées au groupe de tâches « Santé », mais elles profitent aussi à l’agriculture. Les contributions pour les organisations internationales se trouvent dans le groupe de tâches « Relations avec l’étranger – coopération internationale ». Le groupe de tâches « Recherche et développement » comprend, dans le domaine de l’agriculture, plus de 80 millions de francs pour Agroscope et la moitié du crédit des contributions à la recherche de l’OFAG. 14 RS 836.1 16/34

Les dépenses non incluses dans les plafonds des dépenses agricoles continueront à être traitées dans le cadre du plan financier annuel de la Confédération.

3.1.2 Périodes budgétaires 2018-2021 et 2022-2025

Le 3 juin 2021, le Parlement a adopté le projet 4 de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+), l’arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2022 à 2025. Le soutien du marché en faveur de la production de lait et de sucre a été respectivement augmenté de 62 millions et de 28 millions par rapport à la période précédente (2018-2021). Comme les projets 2 à 4 de la PA22+ (LAgr, LFE et LDFR) ont été suspendus, les montants destinés aux bases de production et aux paiements directs ont été fixés sans transfert de fonds pour la gestion des risques, les réseaux de compétences et d’innovation ainsi que pour les contrôles phytosanitaires. Le projet de loi ayant été adopté lors de la session d’été 2023, les fonds seront redistribués dans le budget 2024 et le plan financier 2025–2027, comme prévu dans la PA22+ à partir de 2025. Les plafonds des dépenses 2022-2025 initialement fixés pour la production et les ventes ainsi que pour les paiements directs ne seront pas entièrement utilisés en raison de ces décisions du Parlement et du Conseil fédéral. Cet écart généralement faible de 1,0 % est principalement dû aux soldes de crédits de la production végétale (contributions à des cultures particulières) ainsi que de la promotion de la qualité et des ventes, mais aussi à l’objectif d’économie de 2 % à partir de 2024 pour les dépenses fédérales faiblement liées, fixé pour respecter le frein à l’endettement.

Tableau 4: Plafonds des dépenses et dépenses effectives de 2018-2021 et 2022-2025 (En millions de fr., avec les différences dues à l’arrondi) 2018-2021 2022-2025

AF Dépenses AF Dépenses 3.6./16.12.21/ effectives et pré- 7.3./5.12.17 effectives 8.12.22 vues1 Amélioration des bases de production et mesures sociales ou bases de pro- 563 531 552 565.3 duction Production et ventes 2 038 2 037 2 222.2 2 186.6 Paiements directs 11 250 11 243 11 249 11 132.3 Total 13 851 13 844 14 023.2 13 884.2 Différences par rapport aux AF et pla- - 0,3 % - 1,0 % fonds des paiements Conformément au compte d’État 2022, aux arrêtés fédéraux concernant le budget 2023 et au budget 2024 assorti du plan intégré des tâches et des finances 2025-2027 du Conseil fédéral ; le léger dépassement du plafond des dépenses Bases de production par rapport à l’AF s’explique par la mise en œuvre de la PA22+ dans les crédits budgétaires ; si nécessaire, le Conseil fédéral demandera une adaptation de l’AF dans le cadre du budget 2025.

3.2 Aperçu des trois plafonds des dépenses 2026-2029

Le présent arrêté fédéral ne contient que les trois montants des trois plafonds des dépenses pour la période de 2026 à 2029. La répartition des moyens des plafonds des dépenses dans les différents crédits et les différentes années ne fait pas l’objet de cet arrêté. Les commentaires relatifs à la structure prévue des plafonds des dépenses permettront néanmoins de procéder à une évaluation solidement étayée sous l’angle politique. Les plafonds des dépenses agricoles baissent dans l’ensemble de 2,5 % par rapport à la période précédente. Ce phénomène est principalement dû aux réductions faites dans le cadre du budget 2024. Par ailleurs, le Conseil fédéral a fixé le 10 mars 2023, dans le domaine de

l’agriculture et de l’alimentation, un taux de croissance annuel cible de -0,1 % pour les années 2025-2029. En outre, des moyens seront réaffectés à des crédits ne relevant pas des plafonds des dépenses agricoles. Par rapport aux moyens actuellement prévus pour la période actuelle 2022-2025, qui sont inférieurs de 1,0 % à la somme totale de trois plafonds des dépenses, la réduction totale des moyens des plafonds des dépenses 2026-2029 est encore de 1,5 %. Parmi les trois plafonds des dépenses, il est prévu de relever celui consacré aux « Bases de production » pour renforcer sur le long terme la productivité de l’agriculture suisse. Cette augmentation des moyens financiers sera compensée par les paiements directs. Une dotation de fonds légèrement inférieure est prévue dans le domaine de la production et des ventes parce que les fonds alloués à la promotion de la qualité et des ventes et les aides à la production végétale seront réduits de manière disproportionnée dans le budget 2024 en raison de besoins financiers plus faibles par le passé. 15

Tableau 5: Comparaison des plafonds des dépenses 2026-2029 avec la période précédente

Plafonds des dépenses Plafonds des dépenses Différence 2022-2025 2026-2029 (En millions de fr.) Total ∅ par an Total ∅ par an

Bases de production 552 138.0 674 168.5 +22,1%

Production et ventes 2 222 555.6 2 151 537.8 -3,2%

Paiements directs 11 249 2 812.2 10 851 2 712.8 -3,5%

Total 14 023 3 505.8 13 676 3 419.0 -2,5%

Le montant maximal s’élève à 13,704 milliards de francs conformément au taux de croissance visé pour les plafonds des dépenses agricoles (cf. ch. 2.4). L’écart à la baisse de 28 millions de francs est d’une part dû au transfert prévu du montant de 18 millions de francs, destiné à la sélection végétale et à la protection durable des végétaux, du plafond des dépenses « Production et ventes » vers les charges de fonctionnement d’Agroscope. L’autre écart de 10 millions (2,5 millions/an) est le résultat de l’application légèrement disproportionnée de la mesure d’économie fixée dans le budget 2024 pour les plafonds des dépenses agricoles. Le budget annuel tient compte des nouveaux résultats des évaluations achevées. Actuellement, les effets sur la biodiversité de quatre instruments de la politique agricole (mesures d’améliorations structurelles, promotion des ventes, contributions à la sécurité de l’approvisionnement, protection douanière) sont en cours d’évaluation. S’il s’avère qu’une optimisation est nécessaire, le DEFR soumettra des propositions au Conseil fédéral d’ici 2024. Les dépenses prévues dans les plafonds des dépenses au cours des quatre prochaines années sont présentées ci-après : alors que les fonds affectés à la production et aux ventes ont légèrement baissé en raison de la compensation allouée à la sélection végétale, ils augmentent au fil du temps pour les bases de production, les améliorations structurelles et la gestion des risques et diminuent en conséquence dans les paiements directs.

L’objectif d’économie de 2 % du Conseil fédéral portant sur les dépenses faiblement liées a été appliqué à l’OFAG plus fortement dans le domaine de la promotion de la qualité et des ventes, ainsi que dans le domaine des aides à la production végétale. Ainsi, d’autres crédits ont pu être exclus de l’objectif d’économie. Les besoins financiers moindres pour ces deux crédits permettent de mettre en œuvre les objectifs d’économie du Conseil fédéral sans réduire les objectifs de la politique agricole. Cette décision se reflète dans le calcul des plafonds des dépenses. 18/34

Tableau 6: Aperçu des plafonds des dépenses 2026 à 2029

(En millions de fr., avec les différences dues à l’arrondi) B 2024 PF 2025 2026 2027 2028 2029 TC 25-29 Total

Bases de production 138,8 146,0 155,8 164,4 172,9 180,5 +5,9% 674 Production et ventes 544,5 544,5 538,7 538,2 537,2 536,2 -0,4% 2151 Paiements directs 2757,2 2751,8 2725,6 2716,6 2708,0 2700,4 -0,5% 10 851

Total 3440,4 3442,3 3420,1 3419,1 3418,1 3417,1 -0,2% 13 676 TC : taux de croissance

3.3 Plafond des dépenses destiné aux bases de production

Le plafond des dépenses destiné aux bases de production comprend des mesures qui servent à préserver les bases d’une production agricole durable. Les mesures d’amélioration de la productivité et d’adaptation au changement climatique, ainsi que la réduction des conséquences indésirables pour l’environnement, seront davantage soutenues. Les moyens engagés pour la période 2026–2029 augmentent par rapport à 2024, car il est prévu d’investir davantage de fonds dans les améliorations structurelles, la gestion des risques, la sélection végétale, les réseaux de compétence et d’innovation « Santé des animaux de rente » et « Sélection végétale », ainsi que la vulgarisation dans le domaine de la protection durable des végétaux. À cela s’ajoutent les fonds destinés à la sélection végétale et à la protection durable des végétaux, qui seront transférés dans les charges de fonctionnement d’Agroscope. Ces dépenses supplémentaires seront principalement compensées par une baisse des crédits des paiements directs, de la promotion de la qualité et des ventes et des aides à la production végétale. Les deux fonds de roulement « Crédits d’investissement » et « Aide à l’exploitation » ne seront pas alimentés.

Tableau 7: Dépenses prévues dans le plafond des dépenses affecté aux bases de production (674 millions de fr.) (En millions de fr. avec les diffé- B 2024 2026 2027 2028 2029 Total rences dues à l’arrondi) Gestion des risques 0,0 4,4 5,4 6,4 6,4 22,6 Améliorations structurelles 87,0 94,6 102,2 109,8 117,4 424,1 Sélection végétale et animale 40,4 45,0 45,0 45,0 45,0 180,0 Vulgarisation 11,3 11,7 11,7 11,7 11,7 46,9 Total 138,8 164,3 172,9 181,4 189,0 673,6

3.3.1 Gestion des risques

Le titre 4 de la LAgr est modifié dans le cadre de la PA22+. Il s’appelle désormais « Gestion des risques dans les exploitations » et comprend les chapitres « Aide aux exploitations paysannes », « Aides à la reconversion professionnelle » et « Contributions à la réduction des primes pour les assurances récoltes ». Suite à la mise en œuvre de la PA22+, la réduction des primes des assurances récoltes sera financée pendant huit ans à partir de 2025 par l’intermédiaire du crédit « Gestion des risques ». Comme décidé dans la PA22+, les moyens investis seront progressivement augmentés, pour atteindre 6,4 millions de francs, et seront maintenus par la suite à ce niveau. Un montant total de 22,6 millions de francs est prévu pour la période de 2026 à 2029. Ces fonds seront compensés dans le plafond des dépenses des paiements directs. Les mesures d’accompagnement social prévues dans l’ordonnance sur les mesures d’accompagnement social dans l’agriculture (OMAS, RS 914.11) prendront la forme de prêts sans intérêts pour l’aide aux exploitations paysannes. Ces prêts sont octroyés afin d’atténuer des 19/34

difficultés financières dont les requérants ne sont pas responsables (aide aux exploitations paysannes), de convertir des dettes portant intérêts (reconversion des dettes) ou de faciliter l’abandon anticipé de l’exploitation agricole. Cet instrument sera maintenu. Fin 2022, le fonds de roulement pour ces mesures se montait à 236,2 millions de francs et était donc suffisamment doté pour qu’il ne soit pas nécessaire de l’alimenter. Si, contrairement aux attentes, il existe des besoins supplémentaires, ceux-ci pourraient être financés par une réallocation à partir du fonds de roulement « Crédits d’investissement » (CI).

3.3.2 Améliorations structurelles

Sur la base du titre 5 de la LAgr, la Confédération peut orienter les exploitations agricoles et les entreprises du premier échelon de la transformation vers des projets de renforcement des structures compétitives et durables. Les aides financières sont octroyées par la Confédération et les cantons dans le cadre d’une tâche commune selon la nouvelle péréquation financière (RPT) sous forme de contributions (à fonds perdu). La Confédération met en outre à la disposition des cantons des fonds pour les prêts remboursables sans intérêt (crédits d’investissement). Les mesures soutenues selon l’art. 87a LAgr sont les suivantes :

• mesures de planification et de construction dans le domaine du génie civil : en font partie par exemple, le processus de développement de l’espace rural (P), les infrastructures de base et de transport (chemins agricoles, installations à câbles, approvisionnement en eau, électricité, Internet haut débit), les infrastructures d’irrigation et de drainage et les améliorations foncières (remaniements parcellaires, améliorations foncières intégrales modernes) ;

• mesures concernant les bâtiments ruraux : en font partie les bâtiments d’exploitation pour les animaux de rente consommant des fourrages grossiers, les constructions destinées à la préparation, au stockage et à la commercialisation de produits régionaux, les mesures de diversification pour des activités proches de l’agriculture ou d’autres mesures visant à promouvoir une production respectueuse des animaux, du paysage, du climat et de l’environnement ;

• projets de développement régional (PDR). Les mesures d’améliorations structurelles permettront, à l’avenir aussi, de promouvoir des infrastructures durables dans l’agriculture, ainsi qu’en aval. À cette fin, davantage de moyens financiers seront engagés à moyen terme. Un rapport de l’OFAG, « Stratégie Améliorations structurelles 2030+ » (AS2030+), du 4 mai 2023 16 montre, au moyen de deux scénarios, quelle évolution des besoins financiers pour les améliorations structurelles dans l’agriculture est attendue à long terme. Par rapport à la moyenne pluriannuelle (2014-2021, 85 millions de francs par an), les besoins financiers annuels pour les contributions aux améliorations structurelles se situent, selon ce rapport, entre 125 et 141 millions de francs au maximum (+67 %) jusqu’en

2030 et entre 138 et 184 millions de francs (+118 %) jusqu’en 2040. Pour l’octroi de crédits d’investissement à partir du fonds de roulement, les besoins se situeront entre 390 et 393 millions de francs (+34 %) jusqu’en 2030 et entre 415 et 426 millions de francs (+46 %) jusqu’en 2040. À long terme, les besoins supplémentaires les plus importants concernent les mesures relatives aux infrastructures de transport agricole et à la gestion du régime hydrique du sol, ainsi que les mesures visant à promouvoir une production respectueuse des animaux, du paysage, du climat et de l’environnement. Dans le domaine des infrastructures, il existe des besoins importants d’assainissement qui se sont accumulés en raison d’investissements insuffisants par le passé. Dans la PA22+, le Parlement a en outre créé une base pour les aides à l’investissement portant sur de nouvelles procédures, technologies et machines respectueuses de l’environnement. Le CDF a en outre indiqué dans un rapport d’audit que l’OFAG devrait intensifier ses efforts pour veiller à ce que les projets d’améliorations structurelles soient mis

Cf : https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/instrumente/laendliche-entwicklung-und-strukturverbesserungen.html -> Documentation 20/34

en œuvre conformément aux objectifs environnementaux pour l’agriculture, en particulier dans le domaine de la biodiversité 17. Le plafond des dépenses 2026-2029 prévoit donc à partir de 2026 une augmentation linéaire progressive des moyens financiers destinés aux contributions à fonds perdu. Cette trajectoire de développement se fonde sur le scénario conservateur des futurs besoins financiers pour l’année 2030, qui prévoit 125 millions de francs pour les améliorations structurelles selon le rapport AS2030+. Cette trajectoire progressive se base sur une augmentation annuelle de 7,5 millions de francs à chaque fois. Par rapport au plan financier 2026, une augmentation d’un peu plus de 10 millions de francs au total est nécessaire en 2027 parce que le prélèvement de 2 millions sur le fonds de roulement est supprimé dès cette année et que le budget 2023 prévoyait une baisse de 0,5 % des ressources à partir de 2026 (cf. ch. 2.4). Cette hausse continue assurera la sécurité de planification nécessaire à moyen terme pour les cantons et l’agriculture. Les projets correspondants nécessitent une planification préalable plus longue et doivent être cofinancés par les porteurs de projet et les cantons. En outre, une augmentation progressive du crédit peut garantir la disponibilité de suffisamment de moyens pour le développement de mesures de promotion de procédures, de technologies et de machines respectueuses de l’environnement. Le relèvement des fonds sera compensé au moyen du crédit des paiements directs. Les besoins supplémentaires attendus pour les crédits d’investissement peuvent être financés au cours de cette période de paiement via les liquidités disponibles dans le fonds de roulement. Ce dernier comprend actuellement (état : fin 2022) un actif circulant d’environ 2,55 milliards de francs et de liquidités à hauteur de 328 millions de francs. En 2022, les cantons ont autorisé des crédits d’investissement à hauteur de 318,5 millions de francs. Il n’est donc pas nécessaire de réalimenter le fonds de roulement au cours de la présente période budgétaire.

3.3.3 Sélection végétale et animale

Au moyen du crédit « Sélection végétale et animale », le Conseil fédéral encouragera, à partir de 2026 et à hauteur de 45 millions de francs par an, la sélection d’animaux de rente, la préservation des ressources génétiques et de la diversité des races d’animaux de rente et des plantes utiles de Suisse, les mesures visant à réaliser les objectifs du Traité international du 3 novembre 2001 sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture 18, ainsi que la sélection végétale. Les moyens financiers pour la sélection animale et pour la santé des animaux de rente s’élèvent à 34,8 millions de francs. Dans le domaine de la sélection animale, ils sont alloués à des mesures visant à améliorer les bases de production, comme la gestion du herd-book, la collecte et l’évaluation de données importantes au plan zootechnique, ainsi que la préservation de races suisses. Ces mesures permettent de sélectionner des animaux reproducteurs et des animaux de rente sains, performants, résistants et adaptés aux conditions naturelles du pays. La collecte et l’évaluation des données importantes au plan zootechnique (y c. la gestion du herd-book), de même que l’estimation de la valeur d’élevage et l’appréciation génétique, sont les fondements d’une production de denrées alimentaires d’origine animale durable et adaptée aux conditions locales. La nécessité d’un réseau de compétences et d’innovation pour la sélection animale a été mise en évidence dans le cadre des travaux afférents à la « Stratégie de sélection animale à l’horizon 2030 ». Ce réseau pour la sélection animale sera soutenu avec les moyens disponibles dans le domaine de la sélection animale. À partir de 2025, le réseau de compétences et d’innovation pour la santé animale sera cofinancé au moyen d’une réallocation d’un million de francs à partir du crédit des contributions à l’élimination. Les moyens financiers du domaine de la diversité génétique et des ressources phytogénétiques (4,3 millions de fr.) sont alloués à la mise en œuvre du Plan d’action national pour la

CDF, Audit des subventions pour les améliorations structurelles dans le domaine du génie rural, Office fédéral de l’agriculture (PA 21300) 18 RS 0.910.6 21/34

conservation et l’utilisation durable des ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture. Lors de l’application de la PA22+ à partir de 2025, 2 millions de francs seront investis chaque année pour soutenir la mise en place et l’exploitation d’un réseau de compétences et d’innovation pour la sélection végétale (Swiss Plant Breeding Center, SPBC). Pour l’instant, le SPBC est constitué d’une collaboration contractuelle entre les EPF, le FiBL, Agroscope, Delley Samen und Pflanzen SA et Sativa Rheinau SA. La forme juridique future du SPBC (p. ex. association, fondation de droit privé) est actuellement à l’étude. Les fonds prévus pour le SPBC au cours de la prochaine période seront utilisés de manière à ce qu’ils aient un effet durable, indépendamment de la forme juridique du SPBC. En outre, les fonds destinés à la sélection végétale seront globalement augmentés, en réponse aux motions 20.3919 et 21.3832 (cf. 3.3.5). Dans ce contexte, des fonds supplémentaires seront versés à partir de 2026 pour des projets de sélection privés. Les besoins financiers supplémentaires seront compensés via les paiements directs. La hausse de 4,6 millions de francs au total des montants prévus pour 2026 par rapport à 2024 s’explique par les changements suivants :

• suite à la mise en œuvre de la PA22+, le réseau de compétences et d’innovation pour la sélection végétale bénéficiera en 2025 d’un soutien plus élevé (+1,5 million de fr.) et celui pour la santé des animaux de rente sera dorénavant encouragé (1 million de fr.) ;

• en réponse à la motion 20.3919 (cf. ch. 3.3.5), les projets privés de sélection végétale seront davantage soutenus à partir de 2026 (+1 million de fr.) ;

• la cession de crédit de l’OFAG à Agroscope dans le domaine de la sélection végétale arrivera à son terme en 2025 (1,3 million de fr.) ;

• À cela s’ajoute le fait que les crédits agricoles faiblement liés ont été réduits de 0,5 % dans le plan financier 2026 (-0,2 million de fr.). En outre, la sélection végétale, ainsi que la recherche et le transfert de connaissances en vue d’une protection durable des végétaux, doivent être développés en dehors des plafonds des dépenses agricoles (ch. 3.3.5).

3.3.4 Vulgarisation

La vulgarisation agricole a pour but d’accompagner les personnes travaillant dans le secteur agricole dans leur activité professionnelle et de les soutenir lors de leur formation professionnelle continue. Elle fait partie du système d’innovation et de connaissances agricoles (LIWIS) et encourage l’échange de connaissances entre les milieux scientifiques, l’administration, la société et les professionnels de terrain d’une part, et entre ces derniers d’autre part. La Confédération soutient la vulgarisation au moyen d’aides financières versées à la centrale de vulgarisation AGRIDEA, aux services de vulgarisation opérant au niveau suprarégional dans des domaines spécialisés (apiculture, aviculture, économie alpestre, etc.) et pour l’étude préliminaire de projets innovants. Elle peut en outre encourager spécifiquement certaines idées innovantes en octroyant des aides financières aux auteurs de demandes de contributions. Le conseil direct aux exploitations relève de la compétence des cantons. Afin de valoriser le partage des connaissances, un soutien sera apporté, vraisemblablement à partir de 2025, à la mise en réseau de la recherche, de la formation et de la vulgarisation avec la pratique agricole et agroalimentaire (art. 118 LAgr) et aux projets pilotes et aux projets de démonstration (art. 119 LAgr). Les fonds destinés à la mise en réseau de la recherche, de la formation et de la vulgarisation avec les acteurs sur le terrain seront augmentés, en réponse aux motions 20.3919 et 21.3832 (cf. 3.3.5). Dans ce contexte, des moyens supplémentaires d’un montant de 0,5 million de francs seront alloués à partir de 2026 à des projets de vulgarisation axés sur la protection durable des végétaux (cf. Tableau 8). Cette hausse sera compensée au moyen du plafond des dépenses des paiements directs.

3.3.5 Développement de la recherche et du transfert de connaissances ainsi que de la sélection végétale en vue d’une protection durable des végétaux (Mo CER-E 20.3919 et Mo Schneider Meret 21.3832) Le Parlement a fixé des objectifs exigeants à atteindre d’ici à 2027 et 2030 dans l’Iv. pa. concernant les trajectoires de réduction des risques liés aux produits phytosanitaires et des pertes d’éléments fertilisants. La motion CER-E 20.3919 a chargé le Conseil fédéral de créer les conditions favorables à une initiative de recherche et de sélection et de dégager les ressources nécessaires. Il y a lieu de soutenir davantage la recherche agronomique visant la protection durable des végétaux et la sélection végétale pour que les objectifs des trajectoires puissent être atteints. La motion Schneider Meret 21.3832 a également demandé au Conseil fédéral de soutenir les projets axés sur l’examen et la culture de variétés robustes et résistantes. La réduction des risques liés aux PPh, les restrictions d’utilisation des produits phytosanitaires et l’interdiction de substances actives ne doivent pas affaiblir la production nationale. Une protection suffisante des cultures doit pouvoir être assurée de manière durable dans ce but. Ces dernières années, de nombreuses autorisations de produits phytosanitaires ont toutefois été retirées et les exploitations ayant droit aux paiements directs ne peuvent plus utiliser de produits phytosanitaires présentant un potentiel de risque élevé. En parallèle, la mondialisation croissante des marchés et la hausse des températures ont favorisé la propagation et l’établissement de nouveau organismes nuisibles, ce qui augmente encore le risque de pertes importantes de récoltes. Diverses cultures ne peuvent plus être suffisamment protégées à court et à moyen terme par des procédés et produits phytosanitaires disponibles actuellement. C’est pourquoi a) la sélection végétale doit être développée afin que des variétés plus résistantes soient disponibles plus rapidement (cf. ch. 3.3.3), b) la recherche agronomique doit créer à brève échéance des solutions pragmatiques pour la protection des cultures, et c) ces solutions doivent être introduites dans la pratique (cf. ch. 3.3.4). Les moyens destinés à ces trois champs d’action seront augmentés à partir de 2026. Les efforts déjà soutenus de manière ciblée dans

le domaine de la protection durable des végétaux seront ainsi renforcés dans le sens des motions : a) Développement de la sélection végétale : Actuellement, dix acteurs indépendants sont actifs en Suisse dans la sélection de nouvelles variétés végétales, l’institut de recherche Agroscope étant le seul acteur de droit public dans ce domaine. Chaque année, environ 14,7 millions de francs sont consacrés à la sélection végétale en Suisse, dont 8,7 millions de francs d’investissements publics. En moyenne, les coûts de développement d’une nouvelle variété se situent entre 0,3 et 0,4 million de francs. Agroscope sélectionne quelques-unes des principales espèces de plantes cultivées pour lesquelles il existe des besoins spécifiques en matière de sélection en Suisse. Environ 1,5 poste à temps plein est disponible pour chaque espèce végétale. Les programmes suisses de sélection végétale sont pour la plupart considérés comme petits en comparaison internationale. En raison de l’horizon temporel lointain et de l’importance des investissements nécessaires, la sélection végétale a besoin d’une sécurité de planification. Les investissements dans la sélection végétale apportent un bénéfice économique élevé à la société grâce aux progrès de la production. Pour estimer les effets sur le marché en Allemagne, on part d’un taux d’intérêt de 20 à 40 %. Si l’on y ajoute d’autres effets positifs, par exemple sur la sécurité alimentaire ou la protection des ressources et du climat, le taux de rendement est de 40 à 80 %. En Allemagne (environ 5 fois le PIB de la Suisse), environ 200 millions d’euros par an sont investis dans la sélection végétale, soit 20 fois plus qu’en Suisse. La part des dépenses publiques en Allemagne est de 50 à 75 % 19. Il est déterminant que les programmes de sélection privés comme publics en Suisse, généralement petits, parviennent à suivre le rythme du progrès technique, car celui-ci influencera à l’avenir encore plus fortement qu’aujourd’hui les résultats de la sélection. Dans son programme de travail 2018-2021, Agroscope a investi en moyenne chaque année 5,7 millions de francs de son budget afin que les espèces

Noleppa, S. and H. von Witzke (2013). Die gesellschaftliche Bedeutung der Pflanzenzüchtung in Deutschland. Cit. d’après EPF 2014 23/34

sélectionnées actuellement par l’institut de recherche fassent l’objet d’un travail de sélection continu, que la recherche en matière de sélection puisse continuer à améliorer la méthodologie et que les ressources génétiques soient conservées. Les gains d’efficience issus de la mise en œuvre de la stratégie d’implantation des sites d’Agroscope permettront de dégager, en moyenne, 0,74 million de francs supplémentaires par année pour le nouveau programme de travail 2022-2025. Le programme de travail 2026- 2029 prévoit de continuer à développer la sélection végétale, d’une part en priorisant les tâches et en transférant des moyens en faveur de la sélection végétale au sein d’Agroscope, et d’autre part en mettant des fonds supplémentaires à la disposition d’Agroscope. Cette hausse sera progressive, passant de 2 millions de francs supplémentaires en 2026 à 5 millions en 2029. Conformément à la « Stratégie Sélection végétale 2050 » 20 élaborée par l’OFAG en collaboration avec la branche, Agroscope développera ainsi de nouveaux procédés technologiques pour une sélection efficace de variétés résistantes et les utilisera pour des programmes de sélection d’espèces de plantes cultivées d’importance stratégique, qui ne sont pas sélectionnées jusqu’à présent par Agroscope. L’accent sera davantage mis sur les cultures et les variétés résilientes face aux changements climatiques (p. ex. adaptées à des périodes de végétation plus longues, à la sécheresse et à une pression accrue des maladies et des organismes nuisibles) et sur leur contribution à la réduction des gaz à effet de serre (p. ex. augmentation de la séquestration du carbone dans le sol, inhibition de la nitrification, aptitude à l’alimentation humaine directe). Il s’agira principalement de méthodes basées sur l’IA permettant l’identification et la prédiction des caractéristiques et de méthodes de « speed breeding » pour une sélection accélérée. Les exemples incluent les féveroles, les pois, la pomme de terre, la framboise ou l’orge destiné à l’alimentation humaine. Ces programmes seraient menés en étroite collaboration avec des partenaires privés. Suite à l’adoption de la motion Hausammann (18.3144), 3 millions de francs par an sont mis à disposition depuis 2020 pour la promotion de la sélection végétale et des essais variétaux privés. Au printemps 2020, l’OFAG a lancé pour la première fois un appel à

projets dans l’ensemble de la branche. D’autres appels à projets sont prévus tous les cinq ans. Au total, 27 projets émanant d’organisations de sélection ont pu être soutenus en dehors de l’administration fédérale. Ce nombre ne correspond qu’aux deux tiers des projets éligibles à une aide en raison des moyens limités. L’encouragement de tels projets sera renforcé à partir de 2026 par un million de francs supplémentaire par année (cf. ch. 3.3.3). b) Développement de la recherche : Dans le programme de travail en cours 2022-2025, Agroscope met de nouveau l’accent sur la protection des végétaux et le développement d’une protection des végétaux durable et présentant peu de risques. Pour ce faire, les moyens disponibles pour les travaux de recherche dans ce domaine seront augmentés, pour passer de 15,9 à 16,6 millions de francs par année, entre 2022 et 2025, et les besoins supplémentaires seront compensés par des gains d’efficience au sein d’Agroscope. Ces thèmes prioritaires permettront de développer de nouvelles méthodes, techniques et stratégies pour la protection des cultures, qui réduiront l’utilisation des produits phytosanitaires et les risques qui y sont liés. En outre, des activités de recherche importantes visant une protection des végétaux durable sont également en cours dans le champ stratégique de recherche (CSR) « Méthodes culturales et systèmes de production végétale ». Il s’agit de la protection des végétaux contre les maladies et les organismes nuisibles par des méthodes culturales, par une couverture et / ou la pose de filets. En outre, des solutions destinées à remplacer les herbicides sont développées sous forme de mesures agroécologiques, de procédés physiques / mécaniques et de techniques culturales. D’autres contributions sont fournies par le CSR « Variétés de plantes », où la sélection végétale, l’examen des variétés et la certification des semences et des plants contribuent à des cultures saines et aussi résistantes que

OFAG, blw.admin.ch > Production durable > Production végétale > Sélection végétale 24/34

possible aux maladies. Agroscope met ainsi au point des solutions qui se fondent sur une solide approche de la recherche systémique. Le programme de recherche 2026-2029 prévoit de développer la recherche visant à renforcer la protection des cultures avec 1 million de francs supplémentaire par année. Le développement d’innovations concerne les domaines des nouvelles méthodes de protection des végétaux et techniques culturales durables ainsi que la mise au point d’outils de vulgarisation numériques pour une protection durable des végétaux. c) Extension du transfert des connaissances et de l’innovation : S’agissant de la mise en œuvre de la PA22+, un montant annuel de 0,5 million de francs est déjà disponible depuis 2023 et 1,5 million supplémentaire le sera chaque année à partir de 2025 pour soutenir la mise en place et l’exploitation d’un réseau de compétences et d’innovation pour la sélection végétale (Swiss Plant Breeding Center, SPBC) (cf. ch. 3.3.3). Le soutien de la Confédération aux programmes de sélection privés et publics, généralement petits, en vue de la mise en œuvre des développements technologiques issus de la recherche, s’en trouve nettement renforcé. Les résultats de la recherche et de la sélection doivent être mis en valeur dans la pratique afin que les nouvelles solutions pour la protection durable des végétaux et la sélection végétale trouvent une application concrète dans le secteur agroalimentaire. C’est pourquoi des projets de vulgarisation seront soutenus grâce à un montant de 0,5 million de francs supplémentaire par an, afin de tester, d’évaluer et de partager les nouvelles connaissances sur le terrain. Pour l’OFAG, il est aussi nécessaire de réagir très rapidement, à l’aide de ces fonds supplémentaires, aux nouveaux défis liés à la lutte contre de nouveaux organismes nuisibles. La nécessité et l’urgence sont dues à l’apparition et la propagation croissante de nouveaux organismes nuisibles (p. ex. la drosophile du cerisier, le scarabée japonais, la punaise diabolique, le syndrome des basses richesses chez les betteraves sucrières) et à l’absence de mesures de lutte ayant fait leurs preuves dans la pratique en raison du retrait de l’autorisation de certains produits phytosanitaires (p. ex. contre les organismes nuisibles dans le colza et les cultures maraîchères). À cette fin, il serait

important de pouvoir financer des mandats ciblés ou l’encouragement de projets et de soutenir ainsi rapidement la pratique agricole en fonction de la situation, via des conseils techniques et scientifiques et des solutions pratiques en vue d’une protection durable des végétaux. En raison des moyens financiers limités, cela n’est toutefois possible actuellement que de manière très restreinte. Les moyens supplémentaires prévus pour le renforcement des trois champs d’action précités seront compensés pour les trois quarts par le plafond des dépenses Production et ventes et pour un quart à partir des paiements directs. Le Tableau 8 donne un aperçu des transferts prévus.

Tableau 8: Transferts de fonds prévus pour les innovations dans le domaine de la protection durable des végétaux Domaine de développement / mesures Changement par rapport au B2024 (En millions de fr. avec les différences dues à l’arrondi) 2026 2027 2028 2029 Total Plafond des dépenses Bases de production

Sélection végé- a. Développement de la sélection végétale : tale et contributions à l’encouragement de la sélection végétale et de 1 1 1 1 4 animale l’examen variétal privés (cf. ch. 3.3.3) c. Développement du transfert des connaissances et de l’innovation : Vulgarisation Aides financières à des projets et à des demandes spécifiques 0.5 0.5 0.5 0.5 2 de contributions axées sur la protection durable des végétaux (cf. ch. 3.3.4) Compensation à partir du plafond des dépenses des paiements directs 1.5 1.5 1.5 1.5 6 Dépenses non comprises dans les plafonds des dépenses

Charges de a. Développement de la sélection végétale 2 3 4 5 14 fonctionnement b. Développement de la recherche dans le domaine de la prod’Agroscope 1 1 1 1 4 tection durable des végétaux Compensation à partir du plafond des dépenses Production et ventes 3 4 5 6 18

Outre la sélection de variétés adaptées aux besoins, la multiplication des semences contribue également à la sécurité de l’approvisionnement, car elle réduit la dépendance vis-à-vis des importations. Sous l’égide de la Fédération suisse des producteurs de semence Swisssem, les établissements multiplicateurs organisent la fourniture de semences et de plants certifiés de blé, de seigle, d’épeautre, de triticale, d’orge, d’avoine, de pommes de terre, de maïs, de pois protéagineux, de lupin, de soja ainsi que de trèfle violet et de graminées. La rentabilité de la multiplication des semences est principalement soutenue par la protection douanière. En ce qui concerne les pommes de terre, le maïs et les semences de graminées et de légumineuses fourragères, des contributions à des cultures particulières sont également octroyées (cf. ch. 3.4.4).

3.4 Plafond des dépenses pour la production et les ventes

Les dépenses dans les plafonds des dépenses pour la production et les ventes resteront constantes de 2026 à 2029. Seules des adaptations mineures sont prévues.

Tableau 9: Dépenses prévues dans le plafond des dépenses Production et ventes (2 151 millions de fr.) (En millions de fr. avec les diffé- B 2024 2026 2027 2028 2029 Total rences dues à l’arrondi) Promotion de la qualité et des ventes 64,4 61,0 63,5 62,5 61,5 248,5 Production laitière 387,3 385,3 385,3 385,3 385,3 1541,4 Production animale 6,0 5,9 5,9 5,9 5,9 23,7 Production végétale 86,9 86,4 83,4 83,4 83,4 336,7 Total 544,5 538,7 538,2 537,2 536,2 2150,3

3.4.1 Promotion de la qualité et des ventes

Plus de 60 millions de francs seront inscrits annuellement au crédit « Promotion de la qualité et des ventes » pour les années 2026-2029. Au cours des dernières années, ce crédit présentait régulièrement un solde positif (3 à 6 millions de francs). Pour remédier à cette situation, des réductions seront opérées dans le budget 2024 et une compensation de la sélection végétale et de la protection durable des végétaux est prévue dans le présent projet. La réduction des moyens n’a donc que des conséquences mineures sur l’ampleur du soutien dans ce domaine.

3.4.2 Production laitière

Dans le domaine laitier, trois suppléments différents continueront à être versés :

• le supplément pour le lait commercialisé de 5 centimes par kilo de lait (art. 40 LAgr et art. 2a OSL) ;

• le supplément pour le lait transformé en fromage, qui est calculé en déduisant le supplément pour le lait commercialisé des 15 centimes par kilo de lait transformé en fromage (art. 38 LAgr), et

• le supplément de non-ensilage de 3 centimes par kilo de lait transformé en fromage (art. 39 LAgr). Au total, 385 millions de francs seront consacrés chaque année aux suppléments laitiers, comme c’est le cas actuellement : 76 millions pour le lait commercialisé, 30 millions pour le lait produit sans ensilage et 279 millions pour le lait transformé en fromage. Depuis la suppression des contributions à l’exportation au titre de la « loi chocolatière », en 2019, le supplément pour le lait commercialisé est versé aux producteurs de lait. Une partie du supplément pour le lait transformé en fromage est versée sous forme de supplément pour le lait commercialisé (90 millions). En conséquence, 166 millions sont effectivement versés au titre du supplément pour le lait commercialisé (dont 90 millions pour le lait transformé en fromage), 189 millions au titre du supplément pour le lait transformé en fromage et 30 millions pour le supplément de nonensilage.

3.4.3 Production animale

Dans le domaine de la production animale, 5,9 millions de francs seront engagés au titre d’aides pour le bétail de boucherie, la viande et les œufs ainsi que pour la mise en valeur de la laine de mouton. Les tâches d’exécution « Surveillance des marchés publics », « Mesures d’allègement du marché », « Taxation neutre de la qualité » et « Contrôle du pesage des animaux abattus » de la LAgr continueront d’être confiées à une organisation privée sur la base d’une convention de prestations. Depuis 2013, 6,2 millions de francs par an sont prévus pour l’indemnisation de ces tâches dans les charges de fonctionnement de l’OFAG, en dehors des plafonds des dépenses agricoles. Ces montants le seront également à compter de 2026.

3.4.4 Production végétale

D’une manière générale, on se fonde sur l’hypothèse de besoins financiers constants dans le domaine de la production végétale. L’octroi de contributions à des cultures particulières à partir du crédit « Aides pour la production végétale » a principalement pour but d’encourager les grandes cultures considérées comme importantes du point de vue de la sécurité de l’approvisionnement. Il s’agit notamment des oléagineux, des betteraves sucrières, des plantes protéagineuses et de la production de semences de pommes de terre, de maïs ainsi que de graminées et de légumineuses fourragères. Selon l’art. 54 LAgr, des contributions plus élevées sont valables à titre temporaire jusqu’à fin 2026 pour la culture de betteraves sucrières. L’accroissement des phénomènes météorologiques extrêmes et les restrictions en matière d’utilisation de produits phytosanitaires dans l’UE et en Suisse devraient entraîner une tendance à la hausse des prix du sucre en raison d’une offre de sucre qui reste limitée. En outre, la contribution supplémentaire à des cultures particulières destinée aux betteraves sucrières est limitée à fin 2026, notamment parce que les contributions des paiements directs pour le non- 27/34

recours aux produits phytosanitaires ont été augmentées à l’occasion de la mise en œuvre de l’Iv. pa. 19.475 en 2023. Pour ce qui est des oléagineux, mais aussi des plantes protéagineuses, une hausse des surfaces cultivées est probable en raison des objectifs de la branche. Des besoins financiers constants sont attendus dans les domaines des fruits et du vin. Un montant de 16 millions de francs par année est mis à disposition depuis 2019, en plus du crédit des aides pour la production végétale, dans le crédit « Supplément pour les céréales » pour la promotion des cultures céréalières.

3.5 Plafond des dépenses destiné aux paiements directs

Le plafond des dépenses destiné aux paiements directs englobe différents types de contributions nouvelles, maintenues et arrivant à échéance, qui visent à encourager les prestations d’intérêt public de l’agriculture, ainsi que des contributions de transition visant à garantir une évolution socialement supportable.

Tableau 10: Dépenses prévues dans le plafond des dépenses destiné aux paiements directs (10 851 millions de fr.) (En millions de fr. avec les différences dues à l’ar- B2024 2026 2027 2028 2029 Total rondi) Sécurité de l’approvisionnement 899 828 828 828 828 3313 Paysage cultivé 517 517 517 517 517 2069 Biodiversité1 428 312 312 312 312 1247 Biodiversité régionale et qualité du paysage2 147 263 263 263 263 1052 Systèmes de production 720 720 720 720 720 2879 Utilisation efficiente des ressources ; projets 32 32 32 32 32 126 d’utilisation durable des ressources, projets de protection des eaux, conservation in situ Contribution de transition 15 54 45 37 29 166 Total 2757 2726 2717 2708 2700 10 851 Sans la contribution pour la mise en réseau à partir de 2025 Cette rubrique inclut les contributions pour la mise en réseau et les contributions à la qualité du paysage, qui seront maintenues jusqu’à fin 2024 selon les bases juridiques en vigueur et seront intégrées à partir de 2027 dans les nouvelles contributions pour la biodiversité régionale et la qualité du paysage (art. 76 LAgr).

Le plafond des dépenses des paiements directs est plus bas que pour la période précédente 2022-2025. Cette baisse est due à la fois à la réduction transversale de 2 %, qui n’a réduit les fonds que durant la deuxième moitié de la période précédente, aux transferts de fonds à partir de 2025 sur la base de la PA22+, et à la hausse des contributions pour améliorations structurelles et des contributions pour la sélection végétale (cf. ch. 3.3). Ces diminutions seront appliquées par la réduction des contributions à la sécurité de l’approvisionnement. Les réductions des fonds par rapport au budget 2024 sont présentées dans le Tableau 11. Les moyens supplémentaires alloués dans le domaine des améliorations structurelles permettront d’assurer un approvisionnement alimentaire plus résilient ; la préservation des bases de production (sol, eau, infrastructures, biodiversité) jouera un rôle clé à cet égard. L’objectif de la sécurité de l’approvisionnement sera mieux atteint à long terme en investissant davantage, par exemple, dans le régime hydrique du sol et en allouant les ressources financières d’une manière plus efficace qu’en octroyant des contributions liées à la surface. On se réfère ici aux investissements dans le renouvellement des drainages et dans les infrastructures d’irrigation, qui préservent et encouragent une production agricole plus résiliente. Un soutien plus marqué de la sélection végétale et de la protection durable des végétaux est également important pour la réalisation des objectifs dans le domaine de la sécurité de l’approvisionnement.

Tableau 11: Réduction des fonds dans le crédit des paiements directs par rapport au budget (En millions de fr. avec les différences dues à l’arrondi) 2026 2027 2028 2029 Total Montants indicatifs des arrêtés financiers plurian- -54 nuels 10.3.23 -14 -14 -14 -14 PA22+ : compensation de la gestion des risques, réseau de compétences et d’innovation et contrôle -6 -8 -9 -9 -32 de la protection des végétaux (à partir de 2025) Développement des améliorations structurelles (à -86 -10 -18 -25 -33 partir de 2026) Développement de la sélection végétale et de la -1,5 -1,5 -1,5 -1,5 -6 protection durable des végétaux (à partir de 2026) Total -31,5 -41,5 -49,5 -57,5 -178

3.5.1 Sécurité de l’approvisionnement

Une contribution de base, une contribution échelonnée selon la zone pour la production dans des conditions difficiles et une contribution pour les terres ouvertes et les cultures pérennes sont octroyées pour la sécurité de l’approvisionnement. Les conditions d’octroi restent inchangées. La réduction prévue des moyens dans le domaine de la sécurité de l’approvisionnement est principalement appliquée à la contribution de base. Afin d’éviter une adaptation des contributions chaque année, les taux de 2026 seront fixés de manière à ce qu’aucune nouvelle adaptation ne soit en principe nécessaire d’ici à 2029 sur la base des réductions des moyens prévues. Ces dernières seront compensées par une réduction de la contribution de transition.

3.5.2 Paysage cultivé

Les contributions au paysage cultivé comprennent les contributions pour le maintien d’un paysage ouvert, les contributions pour surfaces en pente et en forte pente, les contributions de mise à l’alpage et les contributions d’estivage. Les taux de contribution ne changeront pas et les dépenses resteront stables. Les contributions au paysage cultivé sont largement limitées parce qu’elles sont liées à la surface et que les terrains destinés au maintien d’un paysage ouvert, les terrains en pente et en forte pente ainsi que les surfaces d’estivage resteront en principe stables.

3.5.3 Biodiversité

Les taux des contributions à la biodiversité ne changeront pas et les dépenses resteront stables. À partir de 2025, les contributions à la qualité du paysage et les contributions pour la mise en réseau seront regroupées dans la nouvelle contribution à la biodiversité régionale et à la qualité du paysage visée à l’art. 76 LAgr. La contribution pour la mise en réseau est actuellement comprise dans les contributions à la biodiversité, qui baisseront donc de 116 millions par année à partir de 2025, pour passer à 312 millions par année. Si de nouvelles mesures de promotion de la biodiversité sont introduites, les besoins supplémentaires qui en découlent devront être compensés par les contributions à la biodiversité. Il en va de même pour l’augmentation de la participation à certaines mesures d’encouragement.

3.5.4 Biodiversité régionale et qualité du paysage

Sur la base des décisions sur la PA22+, les contributions à la qualité du paysage et les contributions pour la mise en réseau actuelles sont regroupées dans la nouvelle contribution à la biodiversité régionale et à la qualité du paysage visée à l’art. 76 LAgr. Celle-ci comprend les deux montants des contributions actuelles de 116 millions de francs pour la mise en réseau et de 147 millions de francs pour la qualité du paysage, soit 263 millions de francs par an pour l’ensemble des contributions. Les dépenses devraient rester stables, car la participation n’augmentera plus guère.

3.5.5 Systèmes de production

Les taux des contributions au système de production ne changeront pas et les dépenses resteront stables. Si de nouveaux programmes sont introduits, les fonds supplémentaires seront compensés par les contributions au système de production. Il en ira de même pour l’augmentation de la participation à certains programmes. 3.5.6 Utilisation efficiente des ressources, projets d’utilisation efficiente des ressources, projets de protection des eaux, conservation in situ des plantes fourragères Les besoins financiers restent stables pour les projets d’utilisation durable des ressources visés aux art. 77a et 77b LAgr et pour les projets de protection des eaux visés à l’art. 62a LEaux (environ 15 millions de fr./an). La PA22+ a intégré les anciennes contributions à l’utilisation efficiente des ressources (CER) dans les contributions au système de production et certaines exigences, pour lesquelles des contributions à l’utilisation efficiente des ressources étaient versées, sont transférées dans les prestations écologiques requises. Les contributions à l’utilisation efficiente des ressources seront versées au plus tard jusqu’à fin 2026 (contribution pour l’alimentation biphase des porcs appauvrie en matière azotée). L’évolution des contributions à la protection des eaux peut dépendre de la mise en œuvre de la Mo 22.3875, qui exige une augmentation de l’efficacité du programme de protection des eaux dans l’agriculture. Les dépenses pour la préservation de la diversité génétique des plantes fourragères représentent environ 2 millions de francs par année.

3.5.7 Contribution de transition

La contribution de transition correspond à la valeur résiduelle résultant de la différence entre le budget total des paiements directs et les besoins de financement des instruments liés aux prestations. Elle diminue progressivement.

4 Crédit d’engagement pour les améliorations structurelles agricoles

2026-2029 À teneur de l’art. 98 LAgr, l’Assemblée fédérale approuve un crédit d’engagement pluriannuel pour l’octroi de contributions aux améliorations structurelles par voie d’arrêté fédéral simple. Un crédit d’engagement fixe le montant maximal à concurrence duquel le Conseil fédéral est autorisé à contracter des engagements financiers de plusieurs années envers des tiers en dehors de la Confédération pour un projet déterminé. Par arrêté fédéral du 3 juin 2021, le Parlement a approuvé un crédit d’engagement « Améliorations structurelles dans l’agriculture 2022– 2025 » d’un montant de 340,2 millions de francs. Un crédit d’engagement pluriannuel supplémentaire de 450 millions de francs doit être approuvé pour cette période en fonction des contributions aux améliorations structurelles pour la période allant de 2026 à 2029 (cf. ch. 3.3.2). Le crédit d’engagement dépasse la somme des crédits budgétaires prévus pour la période 2026-2029. Cela s’explique par le fait que les engagements pris au cours d’une année pour des projets d’améliorations structurelles déclenchent en moyenne des paiements pendant trois ans (c’est-à-dire l’année où l’engagement est pris et les deux années suivantes). Les deux premières années de la nouvelle période contiennent donc encore des paiements provenant du crédit d’engagement (inférieur) de la période précédente. Le nouveau crédit d’engagement devrait quant à lui encore déclencher des paiements en 2030 et 2031. Cela ne préjuge toutefois pas du montant du crédit d’engagement suivant (à partir de 2030).

5 Conséquences

La répartition proposée des moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029 diverge légèrement des plafonds des dépenses actuels (2022-2025). Sont concernés

les domaines des paiements directs, les améliorations structurelles et le soutien de la sélection végétale et de la protection durable des végétaux.

5.1 Conséquences pour la Confédération

Les trois plafonds des dépenses proposés n’impliquent aucune charge supplémentaire pour le budget de la Confédération par rapport au plan financier 2025-2027. Les années du plan financier présentent toutefois encore des déficits structurels de plusieurs milliards. D’autres mesures de réduction ne peuvent donc pas être exclues. Le Tableau 12 montre qu’un montant de 92 millions sera transféré du plafond des dépenses « Paiements directs » aux plafonds des dépenses « Bases de production pour les améliorations structurelles » (86 millions) et « Sélection végétale et animale » (4 millions pour le développement de la sélection végétale), ainsi que pour la vulgarisation agricole (aides financières à des projets et demandes de contributions spécifiques pour une protection durable des végétaux ; 2 millions). De plus, 18 millions du plafond des dépenses Production et ventes sont réalloués aux charges de fonctionnement d’Agroscope pour la sélection végétale et la protection durable des végétaux : 14 millions sont prévus pour le développement de la sélection végétale et 4 millions pour le développement de la recherche sur la protection durable des végétaux. Dans le domaine de la sélection végétale, Agroscope joue un rôle central en raison des connaissances et des infrastructures disponibles. Contrairement à la sélection animale, le potentiel de financement d’organisations privées est moins marqué dans le domaine de la sélection végétale. Ce potentiel est largement exploité grâce au réseau de compétences et d’innovation SPBC et au soutien de projets de sélection privés. Afin de réaliser des progrès significatifs le plus rapidement possible, il faut donc redoubler d’efforts, en particulier chez Agroscope. Les tâches de l’OFAG qui en découlent seront accomplies à l’aide des ressources en personnel existantes.

Tableau 12 : Réallocations de fonds par rapport au budget 2024 avec le PITF 2025–2027

Poste de dépenses (en milliers de francs) PF2026 PF2027 2028 2029 Total Hausse pour les améliorations structurelles 10 028 17 620 25 212 32 805 85 664 Crédit des améliorations structurelles selon le 84 603 84 603 84 603 84 603 338 412 Crédit des améliorations selon le plafond des 94 631 102 223 109 815 117 408 424 077 dépenses 2026-2029 Trajectoire de développement des améliora- 7 592 15 185 22 777 30 369 75 923 tions structurelles jusqu’en 2023 Hausse pour la sélection végétale et la protection des vé- 4 500 5 500 6 500 7 500 24 000 gétaux Crédit Sélection végétale et animale 1 000 1 000 1 000 1 000 4 000 Crédit Vulgarisation 500 500 500 500 2 000 Charges de fonctionnement Agroscope 3 000 4 000 5 000 6 000 18 000 Compensations Crédit des paiements directs 11 528 19 120 26 712 34 305 91 664 Crédit de la qualité et de la promotion des ventes 3 000 1 000 2 000 3 000 9 000 Crédit des aides à la production végétale 0 3 000 3 000 3 000 9 000

5.2 Conséquences pour les cantons

Les mesures dans le domaine des améliorations structurelles sont, pour ce qui est des contributions à fonds perdus, une tâche commune de la Confédération et des cantons. L’augmentation des moyens à l’échelle de la Confédération exige en parallèle une hausse annuelle continue des fonds cantonaux. Chaque année, les fonds de la Confédération augmenteront de 7,5 millions de francs et passeront de 87 millions de francs en 2025 à 117 millions de francs en 2029. Si le canton ne fournit pas une contrepartie financière et des ressources en personnel suffisantes, la mesure pourra être mise en œuvre seulement dans un cadre limité.

5.3 Conséquences pour l’agriculture

L’impact du plafond des dépenses agricoles 2026-2029 sur l’agriculture a été estimé par Agroscope à l’aide du modèle SWISSland 21, qui reproduit le comportement des agents dans ce secteur économique. Le modèle SWISSland optimise les revenus individuels des quelque 2300 exploitations saisies dans le Dépouillement centralisé des données comptables en tenant compte des conditions-cadre actuelles de la politique agricole et en s’appuyant sur des hypothèses de prix exogènes. La composition du revenu sectoriel peut être calculé par extrapolation. Sur cette base, l’évolution du revenu sectoriel agricole a été analysée en prenant en considération les plafonds des dépenses agricoles 2026-2029. En ce qui concerne l’évolution des prix à la production, on part du principe qu’à moyen terme, les prix seront plus élevés qu’avant le début de la crise ukrainienne en 2022. Concrètement, on a supposé que les futurs prix à la production se situeraient à mi-chemin entre le niveau observé à court terme en 2022 et le niveau d’avant la crise (2019/2021). Les mesures actuelles de soutien du marché restent inchangées et la protection douanière ne sera pas adaptée. Les contributions de la Confédération se fondent sur les moyens financiers figurant au ch. 3. En ce qui concerne les coûts externes (c’est-à-dire les consommations intermédiaires, les amortissements et les coûts des facteurs hors exploitation), les deux scénarios supposent une augmentation des prix liée au renchérissement. Cette augmentation est plus ou moins marquée selon les postes de coûts externes : le renchérissement supposé était plus élevé, par exemple, pour l’énergie (+3,5 %/a) et les engrais (+4,2 %/a) que pour les semences ou les médicaments vétérinaires (+0,7 %/a dans les deux cas). Sur l’ensemble des coûts externes, l’augmentation annuelle supposée des prix est de 1,4 % en moyenne. La période de pronostic s’étend de 2021 à 2029. Toutefois, à cette échéance, il existe de grandes incertitudes quant à l’évolution des prix et des coûts, qui ont une influence importante sur la situation du revenu dans l’agriculture. De plus, le transfert des paiements directs vers les mesures d’amélioration structurelle a un effet atténué sur le revenu à court terme, car les aides à l’investissement n’ont un effet positif sur le revenu qu’avec un certain décalage.

D’ici à 2029, le revenu du marché issu de la production végétale et de la production animale aura augmenté d’environ 420 millions de francs (+3,6 %) par rapport au niveau des années 2019 et 2021. Ce phénomène s’explique principalement par la hausse des prix à la production. Côté coûts, le modèle pronostique une hausse d’environ 340 millions de francs (+2,9 %) jusqu’en 2029 sur la base de l’hypothèse d’un renchérissement du prix des moyens de production. Les paiements directs et les autres subventions baissent et passent de 2,94 (2019/2021) à 2,81 (2029) milliards de francs 22. Si l’on additionne tous les effets décrits, on obtient, pour les années 2026 à 2029, un revenu net d’entreprise sectoriel globalement aussi élevé que la moyenne des années 2019 et

Les résultats de la modélisation se fondent sur le scénario de référence SWISSland [→ Publication AGS-Science prévue pour l'automne 2023] La somme des paiements directs calculée avec SWISSland sur la base des taux de contribution prédéfinis et du niveau de participation qui en résulte diffère légèrement des dépenses prévues pour le plafond des dépenses des paiements directs selon le tableau 9. Pour que la somme des paiements directs corresponde au plafond des dépenses, les paiements directs calculés par le modèle sont corrigés en fonction des dépenses annuelles effectivement prévues au titre des paiements directs. 32/34

2021. Le phénomène de concentration des exploitations agricoles devrait se poursuivre, d’après SWISSland, au rythme de 1,6 % par an en moyenne, entre 2026 et 2029 et devrait continuer d’avoir lieu principalement à chaque changement de génération.

Figure 2 : résultats de la modélisation

Vu l’évolution des structures telle que la prévoit le modèle, le revenu agricole des exploitations devrait passer de 65 000 francs par an (= valeur moyenne 2019/2021) à 70 000 francs en 2026 et à 75 000 francs en 2029, ce qui correspond à une croissance de 7 % jusqu’en 2026 et de 16 % jusqu’en 2029. Les calculs indiquent que le plafond des dépenses proposé devrait permettre de maintenir la productivité de l’agriculture suisse et de garantir un développement socialement acceptable. L’adaptation au changement climatique pourra être facilitée par un soutien accru aux investissements dans les infrastructures de régulation du régime hydrique du sol et dans les infrastructures de transport agricoles. Il est possible de réduire le besoin d’assainissement global dû au manque d’investissements antérieur. En outre, le soutien financier accru accordé pour les nouvelles méthodes, technologies et machines respectueuses de l’environnement aura un impact positif sur l’utilisation efficiente des ressources et sur la réalisation des objectifs environnementaux. Le renforcement du soutien apporté à la sélection végétale permet d’obtenir des variétés plus résistantes ainsi que de développer et de diffuser des méthodes de protection des végétaux plus durables. L’agriculture peut ainsi contribuer de manière significative à la réduction des risques liés aux produits phytosanitaires, tout en augmentant la résilience de la production végétale face aux risques climatiques.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité et légalité

L’Assemblée fédérale est habilitée à adopter le présent arrêté financier en vertu de l’art. 167 Cst. Les moyens nécessaires sont accordés sous la forme de plafonds des dépenses pour quatre ans au maximum conformément à l’art. 6 LAgr. La LAgr constitue la base légale pour l’octroi des subventions.

6.2 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 163, al. 2, Cst. et à l’art. 25, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement, l’acte à adopter revêt, dans le cas particulier, la forme de l’arrêté fédéral simple, qui n’est de ce fait pas sujet au référendum.

6.3 Frein aux dépenses

Conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., les dispositions relatives aux subventions ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds des dépenses doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. C’est pourquoi le présent arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l’agriculture pour les années 2026 à 2029 et sur le crédit d’engagement pour les améliorations structurelles agricoles est soumis au frein aux dépenses.