Loi fédérale sur les aides financières en faveur de l’Institut du fédéralisme

Département fédéral de justice et police DFJP

10 avril 2024

Loi fédérale sur les aides financières en faveur de l’Institut du fédéralisme

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

BJ-D-EDAF3401/31

Condensé

Contexte

La motion 19.3008 « Centre de compétence pour le fédéralisme. Participation au financement de base », déposée par la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N), demande que la Confédération participe, dans une mesure appropriée, au financement de base de l’Institut du fédéralisme de l'Université de Fribourg (IFF). L’IFF mène diverses activités de promotion du fédéralisme sur le plan national et international et fournit des prestations importantes dans ce domaine, dans l’intérêt des cantons et de la Confédération. La motion a été acceptée par une large majorité du Parlement. Le présent projet de loi vise à mettre en œuvre la motion.

Le Conseil fédéral est sceptique quant au financement supplémentaire prévu pour l'IFF. Il rappelle que la Confédération participe déjà aujourd'hui financièrement à certains projets de l'institut ainsi qu'aux coûts de base de l'Université de Fribourg et donc de l'institut. La loi fédérale sur l’encouragement des hautes écoles et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles (LEHE) sert de base légale au financement de l'Université de Fribourg.

Contenu du projet

Le projet règlemente les aides financières de la Confédération en faveur de l'IFF. Ces aides financières, qui sont accordées selon la libre appréciation de la Confédération, ont pour buts de soutenir l’IFF afin de promouvoir au niveau international le fédéralisme en se fondant sur l’expérience de la Suisse, informer, conseiller et sensibiliser sur les questions liées au fédéralisme suisse, et permettre à l’institut d’effectuer un suivi du fédéralisme suisse.

5.3 Conséquences économiques, sanitaires, sociales et environnementales

Le projet n’aura pas de conséquences dans les domaines économique, sanitaire, social et environnemental.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Le soutien de la Confédération à l’IFF est une mesure relevant de la promotion du fédéralisme en tant que caractéristique essentielle de la Suisse. La Confédération est habilitée à légiférer, parallèlement aux cantons, en faveur du soutien de ce pilier du système politique suisse, en s’appuyant sur une compétence inhérente. Le préambule du projet de loi se réfère donc à cette compétence en citant l’art. 173, al. 2, Cst.

Le projet de loi se fonde aussi sur l’art. 54, al. 1, Cst., du fait que les activités de l’IFF relèvent aussi de la coopération internationale, de la promotion de la paix et de l’image de la Suisse à l’étranger.

Toutefois, comme l’avait relevé le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion, le fait de privilégier un institut universitaire reste quelque peu discutable sur le plan constitutionnel.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent projet n’affecte pas les engagements internationaux de la Suisse.

Cela étant, comme les activités de l’IFF relèvent aussi de la coopération internationale, de la promotion de la paix et de l’image de la Suisse à l’étranger, le projet de loi contribue à la réalisation des objectifs prévus à l’art. 54, al. 2, Cst.

6.3 Forme de l’acte à adopter

L’acte à adopter est une nouvelle loi au sens formel. En effet, comme l’a déjà relevé le Conseil fédéral dans le cadre de son avis sur la motion 19.3008, l’adoption de cette dernière implique la création d’une nouvelle base légale.

En vertu de l’art. 164 Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Le présent acte législatif est conforme à cette exigence.

Selon l’art. 141, al. 1, let. a., Cst., les lois fédérales sont sujettes au référendum facultatif. Le référendum est explicitement prévu dans le projet (art. 8).

6.4 Frein aux dépenses

Le projet de loi ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

En effet, le projet de loi prévoit l’octroi d'aides financières libres, à savoir des subventions que l’autorité a le pouvoir d’accorder ou de refuser selon sa libre appréciation5.

En tout état de cause, sur la base des chiffres articulés durant les débats parlementaires et confirmés par l’IFF en 2022, les aides financières devraient se situer au-dessous des seuils prévus à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst.

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet ne concerne pas la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ou leur mise en œuvre. Il n’en demeure pas moins que certaines activités de l’IFF sont aussi dans l’intérêt des cantons, si bien que la Confédération favorise aussi indirectement la réalisation de tâches cantonales.

6.6 Conformité à la loi sur les subventions

Les contributions en faveur de l’IFF doivent être qualifiées d’aides financières à fonds perdu au sens de l’art. 3, al. 1, LSu. La conformité à la LSu doit être examinée. Or, comme exposé ci-après, il apparaît que celle-ci n’est que partiellement donnée.

La tâche financée répond à l’intérêt de la Confédération (cf. art. 6, let. a, LSu), puisqu’il s’agit de soutenir les activités de l’IFF en lien avec la promotion au niveau international du fédéralisme, fondée sur l’expérience de la Suisse, la fourniture de prestations d’information, de conseil et de sensibilisation, et l’observation du fédéralisme suisse.

Selon l’art. 6, let. b, LSu, des aides financières peuvent être accordées si, selon les critères d’une juste répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons, ceux-ci ne peuvent pas accomplir ou promouvoir seuls la tâche en question. En l’espèce, les cantons, via la Fondation ch, versent déjà un financement de 100'000 francs par an à l’IFF. Même si la Confédération a également un intérêt dans les prestations de l’art. 2, al. 1, du projet de loi, on peut se demander si le financement de l’IFF ne devrait pas rester du ressort des cantons, d’où originairement émane l’IFF. Un subventionnement de l’IFF par la Confédération, en plus de celui via la LEHE, risque de privilégier cet institut par rapport à d’autres établissements qui pourraient proposer des services comparables.

L’art. 6, let. c, LSu prévoit que la tâche financée ne peut être dûment accomplie sans l’aide financière de la Confédération. L’IFF estime ne pas disposer des ressources 5 DUBEY Jacques / ZUFFEREY Jean-Baptiste, Droit administratif général, Bâle 2014, p. 482, N 1364. 14/15

suffisantes pour accomplir de manière durable et complète ses missions au niveau international et national. Il demeure toutefois difficile de vérifier cette condition en pratique.

Selon l’art. 6, let. d, LSu, les efforts d’autofinancement qu’on peut attendre du requérant doivent avoir été accomplis et toutes les autres possibilités de financement épuisées. En l’occurrence, cela signifie en particulier que la facturation des prestations dans les domaines visés à l’art. 2, al. 1, du projet de loi ne permet pas à elle seule à l’IFF de couvrir tous les coûts. Tel semble être effectivement le cas pour les activités au niveau international, qui sont plus onéreuses et dont les coûts ne peuvent que rarement être entièrement couverts par les pays partenaires, qui sont souvent en voie de développement. En revanche, s’agissant des activités au niveau national, il est moins plausible qu’une telle condition soit réalisée.

Avec le projet de loi, l’IFF devra continuer de faire preuve des efforts d’autofinancement qu’on peut attendre de lui. L’art. 5, al. 2, prévoit en effet des limites en matière de subventionnement.

Selon l’art. 6, let. e, LSu, il faut encore que la tâche ne puisse être accomplie d’une manière plus simple, plus efficace ou plus rationnelle. En l’espèce, les aides financières de la Confédération permettront à l’IFF de garantir ses activités de base, au niveau national et international, dans les domaines prévus à l’art. 2, al. 1 du projet de loi.

Conformément à l’art. 7, let. f, LSu, des aides de démarrage, de réaménagement ou de relais, limitées dans le temps, sont autant que possible prévues. En l’espèce, le projet de loi prévoit des aides financières à titre de financement de base, conformément aux buts de la motion 19.3008. Une limitation temporelle n’est pas prévue, mais les subventions sont conçues de manière à laisser à la Confédération le pouvoir de les accorder ou de les refuser selon sa libre appréciation.

L’art. 7, let. h, LSu prévoit en outre que les dispositions légales régissant les aides doivent prévoir autant que possible la prise en compte des impératifs de la politique financière, notamment en subordonnant l’octroi des prestations au volume des crédits disponibles et en fixant des taux plafonds. Ces critères figurent dans le projet (cf. art. 2 et art. 5). En outre, des mécanismes aptes à permettre à la Confédération de vérifier l’utilisation des aides financières et d’obtenir tous les renseignements nécessaires sont aussi prévus (cf. art. 6 et art. 7).

6.7 Délégation de compétences législatives

Le projet de loi ne contient pas de délégations de compétences législatives.

6.8 Protection des données

Le projet ne prévoit pas de traitement de données sensibles. La Confédération a le droit de demander les renseignements et l’accès aux documents dont elle a besoin pour déterminer le montant des aides financières.