Verwaltungsbehörden 27.03.1991 JAAC 56.7

1. (Formelles) 2.a. Die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen inklusive die Genehmigung von Plänen für Werke und Anlagen zur Beförderung von Energie ist eine Bundesaufgabe gemäss Art. 2 Bst. b des BG vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451). Bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe haben gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG die Behörden und Amtsstellen des Bundes sowie seiner Anstalten und Betriebe dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Der Schutz des Landschaftsbildes ergibt sich auch schon aus Art. 72 der V vom 7. Juli 1933 über die Erstellung, den Betrieb und den Unterhalt von elektrischen Starkstromanlagen (Starkstromverordnung [StVO], SR 734.2); so ist gemäss dieser Bestimmung bei der Erstellung von Freileitungen darauf Rücksicht zu nehmen, dass sie das landschaftliche Bild möglichst wenig stören (vgl. auch Gygi Fritz, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 357). b. Art. 4 NHG unterscheidet bei den zu schützenden Landschaften und Kulturstätten Objekte von nationaler und solche von regionaler oder lokaler Bedeutung. Für die Objekte von nationaler Bedeutung ist auf das gemäss Art. 5 NHG erstellte Bundesinventar zu verweisen. Wird ein Objekt von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes aufgenommen, so wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Von der ungeschmälerten Erhaltung darf nur abgewichen werden, wenn gleich- oder höherwertige Interessen ebenfalls von nationaler Bedeutung dies verlangen Befindet sich jedoch wie im vorliegenden Fall die durch die Gemeinschaftsleitung betroffene Landschaft in keinem Bundesinventar gemäss Art. 5 NHG, so gelangen wie schon erwähnt die weniger strengen Schutzbestimmungen von Art. 3 NHG zur Anwendung; es ist daher eine Interessenabwägung zwischen den «allgemeinen Interessen» des Landschaftsschutzes und den Interessen der NOK/SBB an der oberirdischen Leitungsführung gemäss dem generellen Projekt vorzunehmen (VPB 44.84). 3.a. Die 50/132-kV-Leitung der NOK und SBB in Baar soll mit sechs Stromleitern für die 50-kV-Stränge, vier Stromleitern für die beiden 132-kV-Schleifen und zwei Erdseilen sowie Koaxkabel ausgerüstet werden.

Die 50-kV-Leitung der NOK ist Teil einer Verbindung zwischen den Unterwerken Altgass und Horgen; sie dient der besseren Elektrizitätsversorgung von Gebieten im Kanton Zug und der linken Zürichseeregion. Das 132-kV-Hochspannungsnetz dient den SBB zur Anspeisung der in der ganzen Schweiz verteilten Bahnstromunterwerke mit Einphasenenergie von 16 2/3 Hz. Dieses Übertragungsleitungsnetz ist von gleicher landesweiter Bedeutung wie die 380/220-kV-Netze der allgemeinen Landesversorgung. b. Die projektierte Gemeinschaftsleitung, deren Masten ungefähr 30 bis 35 m hoch sein werden, verläuft zwischen den Orten Baar und Blickensdorf unmittelbar südlich neben der Autobahn, die sich zusammen mit der Lorze in einer Geländesenke befindet. Das von der Leitungsführung betroffene Gebiet liegt gemäss dem Zonenplan 1981 der Gemeinde Baar zum kleineren Teil in der Wohnzone W2 1/2 und zum grösseren Teil in der Gewerbezone G 1, in der Zone Oe 1 des öffentlichen Interesses (Schulhäuser) sowie in der Zone SPV, die der späteren Planung vorbehalten ist. c. Aus der Vernehmlassung der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) vom 18. Juni 1985 geht hervor, dass die projektierte Gemeinschaftsleitung gemäss generellem Projekt - Variante Autobahn - auf einer Länge von ungefähr 2 km Siedlungsgebiet durchquere, wodurch rund 100 Wohnungen betroffen würden. Auch wenn diese Siedlungsgebiete durch die Autobahn, die Industrie und das Gewerbe schon erheblich belastet werden, unterstütze man wegen der relativ hohen Siedlungsdichte dennoch eine Verkabelung. Das BUWAL ist in seiner Vernehmlassung vom 17. Januar 1989 der Ansicht, dass eine Freileitung das Ortsbild teilweise und die Wohnqualität von Baar und Blickensdorf stark beeinträchtigen würde; man müsse daher den Beschwerdeantrag auf Verkabelung gutheissen. Demgegenüber geht das BRP in seiner Vernehmlassung vom 11. Januar 1989 weniger weit; solange die Ortsplanung nicht alle Möglichkeiten für einen wirkungsvollen Ortsbildschutz ausgeschöpft habe, sei es unverhältnismässig, eine Verkabelung durchsetzen zu wollen. a.a. Alle drei Fachinstanzen - die ENHK, das BUWAL sowie das BRP - sind sich einig, dass das Trassee für die Gemeinschaftsleitung sorgfältig gewählt worden ist und man im Vergleich zu den anderen geprüften Varianten eine optimale Lösung gefunden habe. Ferner steht fest, dass sowohl das

Ortsbild von Baar und Blickensdorf als auch das Gebiet um die Ortskerne schon erheblich durch die Autobahn, die Industrie und das Gewerbe belastet sind. Es handelt sich somit um keine mehr oder weniger intakte Landschaft mehr, die besonderer Schutzmassnahmen zu deren Erhaltung bedarf. Was das betroffene Siedlungsgebiet von Baar in der Wohnzone W2 1/2 und das angrenzende Schulhausareal in der Zone Oe 1 des öffentlichen Interesses anbelangt, so durchquert die projektierte Gemeinschaftsleitung keine Siedlungsgebiete mit hoher Wohndichte. Die genannten Zonen werden nur an deren Peripherie unmittelbar neben der Autobahn in der Geländesenke durchquert. Bezüglich Aussicht sind gewisse Beeinträchtigungen nicht auszuschliessen; sie müssen aber von den Bewohnern der angrenzenden Siedlungsgebiete in Kauf genommen werden, da die Landschaft schon durch andere Erschliessungsanlagen verbunden mit den entsprechenden Immissionen vorbelastet ist und es unverhältnismässig wäre, die Erstellung der projektierten Leitung wegen einer geringfügigen, nicht ins Gewicht fallenden Mehrbelastung zu verhindern und somit eine gesicherte künftige Energieversorgung in Frage zu stellen. Im weitern ist zu beachten, dass sich das Siedlungsgebiet von Blickensdorf auf der gegenüberliegenden Seite der Autobahn und somit nicht in unmittelbarer Nähe der projektierten Gemeinschaftsleitung befindet. Wenn die Beschwerdeführerin nun meint, diese Ausgangslage sei einmalig und es bestünde eine ausreichende Grundlage für eine Verkabelung, so irrt sie. Die ENHK hat in ihrer Vernehmlassung vom 18. Juni 1985 zutreffend darauf hingewiesen, dass es vergleichbare Sachverhalte gebe ohne Verkabelung; so seien in Münsingen (BE) und in Zollikofen (BE) Freileitungen in oder neben Siedlungsgebieten erstellt worden. Es besteht somit hinsichtlich der rechtsgleichen Behandlung kein Anlass, hier strengere Massstäbe anzulegen; kommt hinzu, dass von der Villensiedlung Aberen aus, die sich in der Landhauszone L befindet, bereits bestehende Leitungen optisch kaum auszumachen sind; eine neue Leitung wird daher kein zusätzlicher erheblicher Störfaktor sein. Was endlich den historischen Stadtteil in der Kernzone K 1 und K 2 anbelangt, so befindet sich dieser in einiger Entfernung zur projektierten Gemeinschaftsleitung; zudem ist er, wie man anlässlich des Augenscheines feststellen konnte,

abgeschirmt durch grössere Wohnsiedlungen in der Wohnzone W3 und durch Zonen Oe 1 des öffentlichen Interesses, so dass das Ortsbild nicht zusätzlich beeinträchtigt wird. Selbst wenn eine geringfügige zusätzliche Beeinträchtigung des Ortsbildes nicht auszuschliessen wäre, so müsste eine solche in Kauf genommen werden. Das Ortsbild von Baar ist bis anhin nicht in das Bundesinventar der schätzenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgenommen worden und ist daher nicht im Sinne von Art. 6 NHG ungeschmälert zu erhalten oder grösstmöglich zu schonen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin genügt die Absicht für sich allein nicht, das Ortsbild von Baar in das Bundesinventar schätzenswerter Ortsbilder der Schweiz aufzunehmen; solange das Ortsbild nicht in dieses Inventar aufgenommen worden ist, fehlt die formelle gesetzliche Grundlage für den verstärkten Inventarschutz. Auch die «Wegleitung für die landschaftsschonende Gestaltung von Übertragungsanlagen für elektrische Energie und Nachrichten» des EDI vom 17. November 1980 enthält keine Rechtssätze und somit kein formelles Bundesrecht; solche Richtlinien sind folglich nicht wie Rechtssätze zu verstehen und dürfen daher namentlich nicht schematisch angewendet werden oder die dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung des Bundesrechts vereiteln oder erschweren (BGE 106 Ib 253 E. 1). Endlich sind auch Richtpläne nach Art. 9 des BG vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG, SR 700) nur für die Behörden verbindlich (vgl. ferner E. 3.c.c.). Dies zeigt, dass sich schon allein aus dem Bundesrecht über den Landschafts- und Ortsbildschutz nichts ableiten lässt, was zwingend für eine Verkabelung der projektierten Gemeinschaftsleitung spricht. b.b. Zu berücksichtigen im Rahmen der Interessenabwägung ist ferner das nationale Interesse an einer ausreichenden Energieversorgung; besonders gilt es, den Energiebedarf für die Aufrechterhaltung des öffentlichen Verkehrs sicherzustellen. Es müssen dabei die notwendigen Einrichtungen geschaffen werden, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, will man verhindern, dass wegen unzureichender Energieversorgung der Bahnverkehr in grösseren Gebieten zusammenbricht. Eine Förderung des öffentlichen Verkehrs - insbesondere des Eisenbahnverkehrs - bedingt einen höheren Energiebedarf; man kommt folglich nicht darum herum, die erforderlichen

Infrastrukturanlagen, zu denen auch die Starkstromleitungen gehören, zu erstellen (BGE 115 Ib 311, BGE 100 Ib 404, BGE 99 Ib 70; VPB 53.41 A, VPB 53.41 B). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Betriebssicherheit bei Kabelleitungen von über 50 kV-Leitungen nicht im selben Mass gewährleistet wie bei Freileitungen; insbesondere muss bei Schadenfällen mit einer wesentlich längeren Dauer der Reparaturen und des Stromausfalls gerechnet werden. Folglich muss es bei der bisherigen Rechtsprechung des BGer und des Bundesrats sein Bewenden haben; danach ist die Verkabelung einer Freileitung von über 50 kV nur dann vorzunehmen, wenn es gemäss den Bestimmungen des NHG gilt, ein besonders schätzenswertes Objekt zu erhalten; selbst in solchen Fällen sind alle Umstände des Einzelfalls in Betracht zu ziehen (BGE 115 Ib 324 E. 5 f). Von einer derart besonders schätzenswerten Landschaft kann aber aus den erwähnten Überlegungen hier nicht die Rede sein, weshalb keine Verkabelung vorzunehmen ist. c.c. Die Beschwerdeführerin befürchtet eine gewisse Beeinträchtigung der Wohnqualität von Wohngebäuden, die sich in unmittelbarer Nachbarschaft der projektierten Gemeinschaftsleitung befinden werden. Nach Art. 3 Abs. 4 Bst. c RPG sind für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen; insbesondere sollen nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden. Mit anderen Worten wird nach dem

Bundesrecht die Erstellung elektrischer Anlagen in unmittelbarer Nähe des Siedlungsgebietes nicht verboten, es wird nur die Wahl eines sachgerechten Standortes verlangt unter gleichzeitiger Abwägung allfällig entgegenstehender öffentlicher und privater Interessen (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG[1] , S. 112 ff., N. 55 ff.). Diese Interessenabwägung ist im einzelnen sorgfältig vorgenommen worden, es ist daher nicht mehr darauf zurückzukommen. Abgesehen von Beeinträchtigungen bezüglich der Aussicht, die in Kauf zu nehmen sind (vgl. oben Bst. aa), gehen - wie im einzelnen noch darzulegen sein wird - auch keine Immissionen, insbesondere keine elektromagnetischen Felder von den Leitungen aus, die für die Gesundheit und das Wohlbefinden der dort wohnhaften Bevölkerung schädlich sein könnten. Die fragliche Hochspannungsleitung ist eine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 des BG vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01), die elektrische und magnetische Felder erzeugt. Diese Felder gehören zu den nichtionisierenden Strahlen und gelten somit als Einwirkungen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 USG. Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Die IGW sind verbindliche Massstäbe für die Beurteilung von Einwirkungen hinsichtlich ihrer Schädlichkeit oder Lästigkeit. Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge zunächst soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Können die IGW durch vorsorgliche Massnahmen nicht eingehalten werden, so sind verschärfte Emissionsbegrenzungen zu treffen. Der Auftrag zur Festlegung von Immissionsgrenzwerten gilt grundsätzlich auch für Einwirkungen in Form von nichtionisierenden Strahlen (Schrade André, Kommentar zum USG, Zürich 1985, N. 37 zu Art. 11 und N. 3 zu Art. 14). Bis heute sind diese Werte jedoch nicht festgelegt worden. Es ist deshalb im Einzelfall direkt gestützt auf das USG zu beurteilen, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (BGE 112 Ib 46). Die Kriterien des Art. 14 USG ergeben dabei - zusammen mit der generellen Anweisung von Art. 13 Abs. 2 USG und unter Beizug ausländischer Regelungen für nichtionisierende Strahlen, denen dieselben Kriterien zugrunde liegen - einen Rahmen, der

auch für die Beurteilung von Immissionen durch nicht-ionisierende Strahlen herangezogen werden kann (Schrade, a. a. O.). In verschiedenen Staaten bestehen zur Zeit verbindliche Grenzwerte, welche die maximal zulässige elektrische Feldstärke festlegen. Diese Grenzwerte liegen zwischen 1 kV/m und 20 kV/m (vgl. für Deutschland: Sicherheit bei elektromagnetischen Feldern, Grenzwerte für Feldstärken zum Schutz von Personen im Frequenzbereich 0 Hz bis 30 kHz, Deutsche Norm DIN VDE 0848/Teil 4, 1989; für Österreich: Schutz vor nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung, Teil 1: Statische und niederfrequente Felder bis 10 kHz, Österreichisches Forschungszentrum Seibersdorf, OEFZS-4434, 1988; für Grossbritannien: Guidance as to Restrictions on Exposure to Time Varying Electromagnetic Fields and the 1988 Recommendations of the International Non-Ionizing Radiation Committee, National Radiological Protection Board, NRPB-GSI1, UK-Oxon, 1989; für USA: Biological Effects of Power Frequency Electric and Magnetic Fields, Congress of the United States, Office of Technology Assessment, OTA-BP-E-53, Washington DC, 1989). Im Januar 1990 hat die internationale Strahlenschutz-Vereinigung (IRPA) Grenzwerte von 5 kV/m bei dauernder Exposition und von 10 kV/m bei einer Expositionszeit von wenigen Stunden täglich empfohlen (vgl. Interim Guidelines on Limits of Exposure to 50/60 Hz Electric and Magnetic Fields, International Non-Ionizing Radiation Committee of the International Radiation Protection Association, Health Physics, 58, 1990, 113-122). Berechnungen im Artikel von Yves Rollier (Die Auswirkungen elektromagnetischer Felder in der Nähe von Hochspannungsleitungen und -schaltanlagen, Bulletin des Schweizerischen elektrotechnischen Vereins SEV/VSE 79 [22j, 1988, 1372-1379) haben nun gezeigt, dass selbst für eine 380-kV-Freileitung die Feldstärken im Abstand von 30 m von der Leitung auf unter 1 kV/m für das elektrische Feld abfallen. Selbst der am tiefsten liegende der vorgenannten Grenzwerte wird somit im vorliegenden Fall nicht erreicht, liegen doch die Wohngebäude mindestens ungefähr 40 m von der Leitung entfernt. Zudem handelt es sich erst noch um eine Leitung von lediglich 132 kV. Dasselbe gilt für die Werte der magnetischen Felder. Auch aus dem von der Beschwerdeführerin erwähnten BGE 109 Ib 301 lässt

sich hinsichtlich der Immissionen nichts für die Beschwerdeführerin ableiten. Wie das EVED in seiner Vernehmlassung vom 26. Juni 1987 zutreffend ausführt, ging es in diesem BGE nicht um eine 132-kV-Leitung, sondern um eine 380-kV-Leitung. Die Sachverhalte sind somit nicht vergleichbar, und zwar um so weniger, als die projektierte Leitung auch nicht in einer Distanz von bloss 6 m, sondern, wie erwähnt, in einer Distanz von ungefähr 40 m neben den bestehenden Wohngebäuden vorbeiführt. Die von der projektierten Freileitung zu erwartenden Immissionen sind somit nicht übermässig. d.d. Die Beschwerdeführerin macht im weiteren darauf aufmerksam, dass die projektierte Gemeinschaftsleitung im Widerspruch zum kantonalen Richtplan des Kantons Zug und zur zukünftigen Ortsplanung der Gemeinde Baar bezüglich des Ortsbildes für den Stadtkern stehe. Nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts sind die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt (BGE 113 Ia 141, BGE 109 Ia 67, BGE 106 Ia 58, BGE 105 Ib 35, BGE 101 Ia 506); demgegenüber bleiben die Kantone weiterhin ermächtigt, in einem vom Bund nicht abschliessend geregelten Sachgebiet selbständig Recht zu setzen, soweit dies nicht im Widerspruch zum Bundesrecht steht. Vorliegend trifft dies zu. Die Raumplanung, insbesondere die Ausscheidung von Nutzungsplänen, stellt keine Bundesaufgabe, sondern eine eigenständige Aufgabe der Kantone beziehungsweise der Gemeinden dar (BGE 112 Ib 75, BGE 107 Ib 114). Der Kanton Zug und die Gemeinde Baar sind daher befugt, besondere Zonen zum Schutze einer Landschaft oder eines Ortsbildes zu schaffen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe nicht verhindert oder übermässig erschwert werden darf; sollte dies der Fall sein - es gilt, eine ausreichende Energieversorgung in erster Linie für den öffentlichen Verkehr, der im nationalen Interesse liegt, sicherzustellen - geniesst das Bundesrecht Vorrang.

4. Den NOK werden entgegen ihrem Antrag keine Parteikosten zugesprochen; sie liessen sich durch keinen Rechtsvertreter im Beschwerdeverfahren vertreten, weshalb ihnen keine notwendige und verhältnismässig hohe Kosten erwachsen sind (Art. 64 Abs. 1 VwVG).

5. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Der beschwerdeführenden Gemeinde Baar werden aber keine Verfahrenskosten auferlegt, da sich der vorliegende Streit nicht um vermögensrechtliche Interessen dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). [1] Zu beziehen bei dem Bundesamt für Bauten und Logistik, 3000 Bern.