Vernehmlassung des Bundes: Inkrafttreten der Änderung vom 29. September 2023 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Prämienverbilligung) und Totalrevision der Verordnung über den Bundesbeitrag in der Krankenversicherung (VPVK). Stellungnahme des Kantons Bern

1. Grundsätzliches

Die Veränderungen, die sich durch das künftige Inkrafttreten des indirekten Gegenvorschlags zur Volksinitiative «Maximal 10 Prozent des Einkommens für die Krankenkassenprämien (Prämien-Entlastungs-Initiative)» ergeben, stellen viele Kantone vor neue Herausforderungen. Der Kanton Bern verfügt über ein Prämienverbilligungssystem, welches auf festen Einkommensstufen sowie definierten Prämienverbilligungssätzen basiert. Gemäss dem indirekten Gegenvorschlag wird der kantonale Mindestbeitrag jedes Jahr neu berechnet. Der Regierungsrat wird deshalb die festen Beträge voraussichtlich jährlich überprüfen müssen, damit die Mittel für die Prämienverbilligung ausgegeben werden können. Für den Kanton Bern führt dies zu einem deutlich aufwändigeren und anspruchsvolleren Vollzug im Bereich der Prämienverbilligung.

Die Konsequenzen der Vorlage sind für die Kantone auch in verschiedenen Punkten unklar: Offen ist, bis zu welchem Grad der kantonale Mindestbeitrag erreicht werden muss, damit die Vorgabe als erfüllt gilt, und welche Konsequenzen eine Unterschreitung nach sich ziehen würde.

Auch zum sogenannten Sozialziel enthält die Verordnung keine Regelungen. Zudem ist für den

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Regierungsrat nicht klar, ob bei der Berechnung der Prämienbelastung die Prämienregionen berücksichtigt werden.

Zwar stimmt der Regierungsrat der Stossrichtung der Vorlage grundsätzlich zu. Er beantragt aber, die Stellungnahme der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) vom 07. März 2025 sowie die nachfolgenden Anmerkungen und Anträge zu berücksichtigen.

2. Anträge

2.1 Allgemein

Der Regierungsrat beantragt, dass die Vorlage überarbeitet wird. Sie soll so formuliert und dargestellt werden, dass sie für die Kantone klar verständlich und ohne weiteres nachvollziehbar ist.

2.2 Begründung

In der Rechtsetzung gilt der Grundsatz, dass Rechtsnormen so ausgestaltet und formuliert sein sollen, dass sie die Adressatinnen und Adressaten verstehen. Das Verständlichkeitsgebot wird teils ausdrücklich aus dem Prinzip der Demokratie abgeleitet. Wenn die Rechtsnormen ihre Funktion erfüllen sollen, die Adressatinnen und Adressaten zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen, so müssen die darin enthaltenen Informationen so vermittelt werden, dass sie bei ihnen «ankornmen»l. Mit dem vorliegenden Verordnungsentwurf wird das Verständlichkeitsgebot verletzt.

Der Aufbau und die zahlreichen komplexen Formeln sind äusserst schwer verständlich. Zwar führte das BAG für die Kantone eine Informationsveranstaltung zum Verordnungsentwurf durch. Dennoch blieb Erklärungsbedarf, worauf das BAG in einer separaten Sitzung mit Vertretenden des Amts für Sozialversicherungen des Kantons Bern (ASV) auf weitere Punkte einging. Trotzdem sind Fragen offengeblieben und es besteht weiterhin Klärungsbedarf.

2.3 1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen (Art. 1ff.)

2.3.1 Antrag zu Art. 4 — Information und Veröffentlichung

Der Regierungsrat beantragt, die Absätze 1 und 2 anzupassen und einen Absatz 3 einzufügen:

«I Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) nimmt spätestens in der Kalenderwoche 14 des Vorjahres eine unverbindliche Schätzung der kantonalen Mindestbeiträge und der Aufteilung des Bundesbeitrags auf die Kantone vor und teilt diese den Kantonen mit. 2 Es veröffentlicht die Mindestbeiträge der Kantone sowie die Aufteilung des Bundesbeitrags auf

die Kantone fünf Tage nach der offiziellen Publizierung der definitiven Prämien.

Müller/Uhlmann, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 3. Auflage, 2013, Rz. 312f.

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3 Die Daten, die der Berechnung des kantonalen Mindestbeitrags durch das BAG zugrunde liegen, sind dem Kanton zu den Absätze 1 und 2 festgelegten Terminen zu übermitteln.»

2.3.2 Begründung

Die Regelung, wonach das BAG im «Frühjahr» des Vorjahres eine unverbindliche Schätzung der kantonalen Mindestbeiträge vornimmt, ist zu unbestimmt. Die Höhe des Mindestbeitrags ist für die Kantone von entscheidender Bedeutung, da sie verpflichtet sind, diesen Betrag im Folgejahr in Form von Prämienverbilligungen auszugeben. Der Betrag muss entsprechend im Budget eingestellt werden. Aus diesem Grund ist notwendig, dass ihnen die relevanten Daten so früh wie möglich mitgeteilt werden.

Der Kanton Bern benötigt die Schätzung des Mindestbeitrags bis spätestens in der Kalenderwoche 14. Dies ist der letzte Zeitpunkt, damit der Kanton Bern die Schätzung in die Ausarbeitung des kantonalen Budgets miteinbeziehen kann.

Für die Kantone ist es zentral, nach der offiziellen Publizierung der endgültigen Prämien so rasch wie möglich die Beträge für den Mindest- und Bundesbeitrag zu erhalten. Die Festlegung einer Frist (5 Tage nach der offiziellen Veröffentlichung der endgültigen Prämien) würde es dem Kanton Bern ermöglichen, die beschlossenen Beträge so rasch wie möglich den für das Budget zuständigen kantonalen Instanzen mitzuteilen und die notwendigen rechtlichen Anpassungen auf Verordnungsebene für das Folgejahr in die Wege zu leiten.

Um die Berechnungen transparent und nachvollziehbar zu machen, erachtet es der Regierungsrat als notwendig, dass das BAG den Kantonen die Details der Berechnungen, die den Mindest- und Bundesbeitrag ergeben, bekanntgibt. Es muss den Kantonen ermöglicht werden, die Höhe des vom BAG berechneten kantonalen Mindestbeitrags zu plausibilieren. Die Übermittlung der Berechnungsdetails sollte zum gleichen Zeitpunkt wie der Versand der ersten Schätzungen sowie der definitiven Beiträge erfolgen.

2.3.3 Antrag zu Art. 5 — Kantonale Zuständigkeit

Der Regierungsrat beantragt, einen Absatz 3 einzufügen:

«3 Für Versicherte, die Unterstützungen nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni

1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG) beziehen, und ihren Wohnsitz von einem Kanton in einen anderen wechseln, besteht der Anspruch auf Prämienverbilligung nach dem Recht des Kantons, der für die Unterstützungen zuständig ist.»

2.3.4 Begründung

Heute ist gestützt auf Art. 8 Abs. 1 VPVK auch bei Versicherten, die Unterstützungen nach Art. 3 Abs. 1 ZUG beziehen, derjenige Kanton für die Prämienverbilligung zuständig, in dem diese Versicherten am 1. Januar ihren Wohnsitz hatten. Dies führt bei einem Wohnsitzwechsel in einen anderen Kanton in der Praxis zu einem grossen administrativen Mehraufwand für die Unterstützungsbehörde, weil sie die Prämienverbilligung im Kanton, in dem die versicherte Person am 1. Januar ihren Wohnsitz hatte, beantragen muss. Zudem ist die Prämienverbilligung für Sozialhilfebeziehende in den Kantonen unterschiedlich hoch. Das kann zur Folge haben, dass

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die Unterstützungsbehörde für einen Teil der Prämie selbst aufkommen muss. Diese Umstände haben einen Teil der Kantone dazu bewogen, bei Versicherten, die Unterstützungen nach Art. 3 Abs. 1 ZUG beziehen, für die Prämienverbilligung (abweichend vom heutigen Art. 8 Abs. 1 VPVK) jeweils selber aufzukommen und diese den Krankenversicherern selber zu melden. Dadurch müssen sie diese Personen lediglich der (eigenen) kantonalen Durchführungsstelle für die Prämienverbilligung melden. Die Zuständigkeit für die Prämienverbilligung von Versicherten, welche Unterstützungen nach Art. 3 Abs. 1 ZUG beziehen, soll aus diesen Gründen neu beim Kanton der Unterstützungsbehörde liegen.

2.4 2. Kapitel: Mindestbeiträge der Kantone (Art. 6ff.)

2.4.1 Antrag zum 3. Abschnitt (Art. 10): 40 Prozent einkommensschwächste Versicherte

Der Regierungsrat beantragt, bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Verhältnisse einer Person nebst dem Einkommen auch das Vermögen miteinzubeziehen.

2.4.2 Begründung

Das Vermögen kann einen erheblichen Einfluss darauf haben, ob eine Person oder Familie in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen lebt. Bei der Berechnung der Prämienverbilligungsansprüche berücksichtigen deshalb alle Kantone das Vermögen. Bei der Berechnung des Anteils der 40 Prozent einkommensschwächsten Personen wird hingegen das Vermögen nicht berücksichtigt. Dies kann die Beurteilung der tatsächlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Versicherten und damit die Belastung durch die Krankenkassenprämien wesentlich verzerren.

Eine Verzerrung erfolgt ebenfalls durch den Ausschluss von Personengruppen (z.B. Quellenbesteuerte) bei der Ermittlung der 40 Prozent einkommensschwächsten Personen2 sowie die fehlende Unterscheidung von jungen Erwachsenen in Ausbildung und Kindern. Zudem bildet das steuerbare Einkommen, auf dem die Berechnungen für die Ermittlung der 40 Prozent einkommensschwächsten Personen basieren, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Kaufkraft der Bevölkerung zum Teil stark verzerrt ab. So werden steuerfreie Einkünfte (z.B. Vermögensanfall infolge Erbschaft, Schenkung, Kapitalzahlungen)3 nicht berücksichtigt. Ausserdem können einkommensstarke Personen, die sich beispielsweise mit hohen Summen in die 2. Säule einkaufen oder teure Haussanierungen vornehmen, dadurch zu den 40 Prozent «einkommensschwächsten» Personen zählen.

2.4.3 Anmerkung zum 5. Abschnitt: Skaliertes Einkommen (Art. 14ff.)

Gemäss dem erläuternden Bericht zum Artikel 16 berücksichtigt der «Skalierungsfaktor Einkommen», dass die Anzahl Versicherte zwischen dem Jahr der aktuellsten Daten der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) und dem Jahr t-2 geändert haben kann. Er entspricht dem Verhältnis des Versichertenbestands des Vor-Vorjahrs und der Anzahl steuerpflichtiger Personen der jeweils aktuell verfügbaren Steuerdaten. Die Entwicklung der Einkommen wird jedoch nicht

2 Gemäss der Informationsveranstaltung des BAG vom 19.02.2025 werden quellenbesteuerte Personen nicht berücksichtigt, da der Eidgenössischen Steuerverwaltung kaum detaillierte Angaben über das steuerbare Einkommen und den Modellhaushalt vorliegen. 3 Vgl. Art. 24 Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG)

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berücksichtigt. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass die Steuerdaten, welche zur Berechnung herangezogen werden, wenn möglich aktueller sind als momentan vorgesehen t-5.

2.5 3. Kapitel: Bundesbeitrag

2.5.1 Antrag zu Art. 18 — Aufteilung des Bundesbeitrages auf die Kantone

Der Regierungsrat beantragt, folgenden Absatz 6 einzufügen:

«6 Ist der kantonale Mindestbeitrag, der gestützt auf die definitiven Prämien des folgenden Jahres berechnet wird, höher als der Bundesbeitrag nach Artikel 17, so ist er auf die Höhe des Bundesbeitrags zu begrenzen.»

2.5.2 Begründung

Der Regierungsrat begrüsst die Tatsache, dass die Bruttokosten neu direkt auf der Grundlage der mittleren Prämie a priori berechnet werden und nicht mehr auf die Bruttokosten der letzten Jahre zurückgegriffen wird. Damit wird ein Abzug für zu viel eingenommene Prämien hinfällig (Streichung des derzeitigen Art. 3 Abs. 4bis VPVK). Dies erhöht die Planungssicherheit der Kantone im Vergleich zu heute.

Die Berechnungsgrundlage für den Bundesbeitrag basiert auf der Summe der kantonalen Bruttokosten nach Art. 7 VPVK, zu denen die Kosten der in Art. 4 und 5 KVV genannten Versicherten, die ausserhalb der Europäischen Union, der Europäischen Freihandelsassoziation oder des Vereinigten Königreichs wohnen oder sich dort aufhalten, hinzugezählt werden. Dies entspricht dem geltenden Recht. Der Bundesbeitrag beträgt 7,5 Prozent der so ermittelten Bruttokosten, der auf die Kantone im Verhältnis zu ihrer Bevölkerung aufgeteilt wird (Art. 66 KVG). Somit wird der Bundesbeitrag auf der Grundlage der durchschnittlichen Bruttokosten pro Einwohnerin und Einwohner multipliziert und anhand der Bevölkerungszahl jedes Kantons auf die Kantone aufgeteilt. Der Mindestbeitrag jedes Kantons wird als Prozentsatz der Bruttokosten des jeweiligen Kantons festgelegt. Wenn die Bruttokosten eines Kantons höher sind als die durchschnittlichen Bruttokosten auf Bundesebene, so ist der Kanton deshalb verpflichtet, sich prozentual stärker zu beteiligen als der Bund. Umgekehrt wird er weniger beitragen, wenn seine Bruttokosten unter dem Bundesdurchschnitt liegen. Die von den Kantonen und vom Bund geforderten Beiträge werden demnach nicht auf einer vergleichbaren Grundlage bemessen. Dies führt zu einer unerwünschten Verzerrung. So fällt gemäss den Berechnungen des BAG im Kanton Bern z.B. der hypothetisch berechnete Bundesbeitrag rund CHF 11 Mio. tiefer aus als der Mindestbeitrag des Kantons Bern4. Aus Sicht des Regierungsrates ist es stossend, dass der Kanton aufgrund der unterschiedlichen Berechnungsgrundlagen des Kantons- und Bundesbeitrags zum Teil höhere Beiträge an die Prämienverbilligung bezahlen muss als der Bund. Der Kantonsbeitrag, der gestützt auf die definitiven Prämien berechnet wird, ist deshalb auf die Höhe des Bundesbeitrags zu begrenzen.

4 Gemäss Berechnungen des BAG vom 20.12.2024, die den Kantonen zur Verfügung gestellt wurden.

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2.6 4. Kapitel: Abrechnung und Kontrolle (Art. 20ff.)

2.6.1 Art. 22 — Kontrolle

Der Regierungsrat beantragt, einen Absatz 4 einzufügen:

«4 Das BAG legt der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) die Abrechnung mit den Mindestbeiträgen der Kantone und den Bundesbeiträgen bis spätestens 31. Dezember des folgenden Jahres zur Überprüfung und Validierung vor.»

2.6.2 Begründung

Der Regierungsrat nimmt zur Kenntnis, dass die Einhaltung der Mindestbeiträge der Kantone anhand der tatsächlich ausgezahlten Beiträge und nicht anhand der budgetierten oder gesetzlich zur Verfügung gestellten Mittel bestimmt wird. Um eine Validierung der Berechnungen des BAG zu erhalten, beantragt der Regierungsrat, dass die Abrechnung einem neutralen Bundesorgan, z.B. der EFK, zur Überprüfung und Validierung vorgelegt wird.

2.7 5. Kapitel: Schlussbestimmungen

2.7.1 Antrag zu Art. 92 KVV Mittlere Prämie

Der Regierungsrat beantragt, Absatz 4 wie folgt anzupassen:

«4 Es publiziert jährlich die mittleren Prämien, geordnet nach den Alterskategorien Kinder, junge

Erwachsene und Erwachsene und über sämtliche Alterskategorien und nach Prämienregion.»

2.7.2 Begründung

Der vom Bundesrat vorgeschlagene Abs. 4 berücksichtigt nicht, dass es in verschiedenen Kantonen mehrere Prämienregionen gibt. Es ist jedoch wesentlich, dass das BAG die mittleren Prämien auch nach Prämienregionen geordnet publiziert. Abs. 4 ist entsprechend zu ergänzen.

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Der Regierungsrat dankt Ihnen für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Evi Allemann Christoph Auer Regierungspräsidentin Staatsschreiber

Verteiler Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion Direktion für Inneres und Justiz

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