Vernehmlassung des Bundes: Verordnung über die Krisenorganisation der Bundesverwaltung (KOBV). Stellungnahme des Kantons Bern

1. Grundsätzliches

Der Regierungsrat des Kantons Bern begrüsst es grundsätzlich, dass der Bundesrat die Strukturen und Prozesse seiner Krisenorganisation in einer neuen Verordnung regelt. Der Fokus des vorliegenden Entwurfs der Verordnung über die Krisenorganisation der Bundesverwaltung liegt auf der überdeparternentalen Krisenorganisation der Bundesverwaltung.

Wir bedauern es, dass bei der Konzeption der Verordnung nicht ein breiterer Ansatz im Sinne der Krisenbewältigung und bezüglich der vertikalen Schnittstellen des Krisenmanagements Bund-Kantone gewählt wurde. Die Erfahrungen aus der Covid-19-Pandemie zeigen, dass die Koordination zwischen den Staatsebenen für eine effiziente Krisenbewältigung von grosser Bedeutung ist. Zukünftig sind die Kantone deshalb systematisch ins Krisenmanagement des Bundes einzubeziehen, wenn sie von einer Krise ebenfalls betroffen sind, namentlich in ihrer Rolle als primäre Vollzugsträger.

Bei der vorgeschlagenen Krisenorganisation des Bundes besteht aus der Sicht des Regierungsrates die Gefahr, dass die beabsichtigte Koordination kompliziert, personalintensiv und anspruchsvoll sein wird. Nach den gemachten Erfahrungen in der Covid-19-Pandemie hätte sich der Regierungsrat eine schlanke, einfache und damit schlagfertige Krisenorganisation auf Seiten des Bundes gewünscht. Die vorgeschlagene Organisation sieht nun drei (z. T. parallel arbeitende) Krisenstäbe vor, welche die Krisenbewältigung des Bundes neben den departementalen

Krisenstäben sowie allfälligen Sonderstäben auf Verwaltungsebene wahrnehmen sollen. Gleich-

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zeitig anerkennt der Regierungsrat, dass Stäbe zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen sowohl auf politisch-strategischer wie auch auf operativer Ebene notwendig sind und die überdepartementale Koordination stets mit einem gewissen Aufwand verbunden ist. Für ihn ist daher entscheidend, dass die Verantwortung und die Aufgabenbereiche der jeweiligen Stäbe klar abgegrenzt sind (siehe Anträge 2.1 und 2.2).

Seit Jahren bringen die Kantone das Anliegen nach einem klar definierten Single Point of Contact in der Krisenorganisation des Bundes ein. Der vorliegende Verordnungsentwurf kommt diesem Anliegen nicht nach. Für die Kantone ist es jedoch entscheidend, dass sie im Krisenfall und in der Vorbereitungsphase über eine entsprechende Kontaktstelle in der Krisenorganisation des Bundes verfügen. Der Regierungsrat beantragt daher, dass über die Geschäftsstelle des permanenten Krisenstabs ein entsprechender Single Point of Contact eingerichtet und in der KOBV in Artikel 11 und 12 abgebildet wird.

Ein frühzeitiger Einbezug von Kantonsvertretungen in die konkrete Ausarbeitung der Verordnung hätte es erlaubt, die aus Sicht der Kantone wichtigen Punkte bereits in der Phase des Vorentwurfs einzubringen. Der Regierungsrat bedauert es, dass der Bund darauf verzichtet hat, obwohl Artikel 15a der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV)1 dies an sich vorsieht.

2. Anträge

2.1 Antrag zur Aufgabenteilung der Krisenstäbe

Es ist zu klären, wie der Begriff «Krise» in dieser Verordnung definiert ist, wann eine Krise gemäss dieser Verordnung eine Krise ist und welche Organisationseinheit wann welche Aufgabe und Rolle übernimmt. Mindestens im Erläuternden Bericht ist zu klären, für welche Art von Krisen die vorgeschlagene Organisation vorzusehen ist.

Begründung Insgesamt erscheinen uns die unterschiedlichen Eskalationsstufen zu unklar und die Aufgaben der einzelnen Stäbe und Organisationseinheiten (politisch-strategischer Krisenstab, operativer Krisenstab, Bundesrat, Verwaltungseinheiten etc.) zu wenig klar abgrenzbar bzw. zu wenig geklärt. Die komplexe Organisationsweise der Krisenorganisation des Bundes birgt die Gefahr, dass erforderliche Entscheidungen erst spät getroffen und umgesetzt werden können. Es stellt sich zudem die Frage, ob sich die vorgesehene Organisation sowohl für verwaltungsinterne als auch für externe Krisen eignet und welche Rolle das Business Continuity Management (BCM) der Verwaltung bei der Bewältigung interner und externer Probleme spielt.

2.2 Antrag zu Artikel 3 und 5

Es ist zu klären, wie der Bundesrat die drohende unmittelbare und schwere Gefahr erkennen soll, solange der politisch-strategischen Krisenstabs (PSK) nicht aktiviert ist.

Weiter ist die Abgrenzung von PSK und Kernstab zu klären.

SR 172.010.1

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Begründung Im Zusammenhang mit dem Einsatz des PSK bestehen Abgrenzungsschwierigkeiten. Gemäss Artikel 3 wird der PSK eingesetzt, wenn eine unmittelbare und schwere Gefahr droht. Gleichzeitig soll er gemäss Artikel 5 die politisch-strategische Lage beurteilen. Damit bleibt unklar, wie der Bundesrat die drohende unmittelbare und schwere Gefahr erkennen soll, solange der PSK nicht eingesetzt ist.

Gemäss früheren Äusserungen des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz (BABS) (beispielsweise im Magazin des BABS 23/24) wurde angedeutet, dass der Kernstab unter anderem für die Krisenantizipation und die integrierte Lagedarstellung zuständig sein soll und dass der PSK ein «Think-Tank für die politischen und strategischen Aspekte der Krisenbewältigung ist». Ersteres steht teilweise im Widerspruch zur im vorliegenden Verordnungsentwurf festgehaltenen Aufgabe des PSK. Zweiteres scheint uns nicht eine sinnvolle Aufgabe eines Elements der höchsten Krisenorganisation des Bundes zu sein.

2.3 Antrag zu Artikel 3 Absatz 1

Es ist zu prüfen, ob die Einsetzung sowohl des PSK als auch des operativen Krisenstabs (OPK) früher erfolgen sollte bzw. ob diese nicht sogar dauernd aufmerksam sein und (entsprechend permanent durch den PSK unterstützt) auch eine Rolle in der Lageverfolgung und -beurteilung zuhanden des Bundesrats übernehmen sollten. Hierzu sollten sie aus der Sicht des Regierungsrates periodisch mit Lageberichten bedient werden und eine Beurteilung der Lage vornehmen, um rechtzeitig aktiv werden zu können.

Begründung Artikel 3 Absatz 1 hält fest, dass der Bundesrat den PSK einsetzt, «wenn eine unmittelbare und schwere Gefahr für Staat, Gesellschaft oder Wirtschaft droht, die mit den bestehenden Strukturen nicht bewältigt werden kann». Dabei bleibt sehr fraglich, wann die schwere Gefahr einerseits erkannt wird — tendenziell zu spät — und andererseits, ob die Bereitschaft für die Auslösung von Massnahmen genügend hoch ist. Die in den Auswertungen der Covid-19-Pandemie diagnostizierte mangelhafte Antizipation und «in der Folge ein zu später Aufbau einer überdepartementalen Krisenorganisation», wie dies im Erläuternden Bericht ausgeführt wird, könnten durch einen niederschwelligeren Einsatz bzw. dauernden Auftrag zur Lageverfolgung und -beurteilung der beiden Stäbe verbessert werden. Im Kanton Bern werden entsprechende Anpassungen für das Kantonale Führungsorgan derzeit geprüft.

2.4 Antrag zu den Erläuterungen zu Artikel 3

Die im Erläuternden Bericht zu Artikel 3 aufgeführten Möglichkeiten, wie ein Antrag um Einsetzung der Krisenorganisation an den Bundesrat gestellt werden kann (Antrag durch das thematisch zuständige Departement oder via GSK, Antrag durch ein thematisch nicht zuständiges Departement via GSK, Antrag durch die BK via GSK aufgrund einer Meldung der Kantone und/ oder der Wissenschaft), sind im Verordnungstext aufzuführen. Dabei ist zu prüfen, ob den Kantonen nicht die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, direkt einen Antrag zur Einsetzung der Krisenorganisation stellen zu können.

Begründung Dies ist notwendig aufgrund der Bedeutung des Prozesses und der im Lichte der während der Covid-19-Pandemie gemachten Erfahrungen.

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2.5 Antrag zu Artikel 4

Nicht nur der Übergang in die Krisenstrukturen, sondern auch der Übergang zurück in die ordentlichen Strukturen ist aus Sicht des Regierungsrats klarer zu regeln.

Begründung Es handelt sich auch dabei um eine Erfahrung aus der Covid-19-Pandemie, die in der vorliegenden Verordnung abgebildet werden sollte. Mit der Aktivierung der Krisenstrukturen und dem Übergang zurück in die ordentlichen Strukturen sind immer auch Zuständigkeiten und Kompetenzen verbunden. Die entsprechenden Entscheidungen haben dabei Signalwirkung für die ganze Schweiz, insbesondere auch für die Kantone. Solange der Bund die Krisenstrukturen aufrechterhält, können die Kantone kaum in die ordentlichen Strukturen zurückkehren, da es dadurch zu Differenzen zwischen den Zuständigkeiten und Kompetenzen auf Bundesebene und jenen auf kantonaler Stufe kommen könnte. Daher sind die Kriterien für den Übergang in die ordentlichen Strukturen — nach Möglichkeit in Absprache mit den Kantonen — klar und rechtzeitig festzulegen.

2.6 Anträge zu Artikel 6 Absatz 2 und 8 Absatz 2

2.6.1 Zu Artikel 6 Absatz 2 und 8 Absatz 2

Wir beantragen, den Einbezug der Kantone in die überdepartementale Krisenorganisation des Bundes in Artikel 6 Absatz 2 und 8 Absatz 2 verbindlich geregelt wird.

Begründung Ziel des Einbezugs von Kantonsvertretungen in überdepartementale Krisenstäbe des Bundes ist es primär, frühzeitig die Perspektive der Vollzugsorgane in die Diskussion einzubringen und Einschätzungen zur politischen Akzeptanz geplanter Massnahmen des Bundes vorzunehmen. Weiter können Kantonsvertretungen die Erwägungen des Bundes in die Kantone spiegeln, was diesen eine Antizipation der Entscheide des Bundesrates und damit eine bessere Vorbereitung und raschere Umsetzung erlaubt.

Der Einbezug der Kantone in den PSK wird in Artikel 6 Absatz 2 konkretisiert. Demnach kann das federführende Departement unter anderem Vertretungen der Kantone in beratender Funktion in den PSK beiziehen. Mit der Kann-Formulierung liegt es im freien Ermessen des federführenden Departementes, ob und in welcher Form es Vertretungen der Kantone in den PSK einbezieht. Die vorgeschlagene Kann-Formulierung schafft in Bezug auf den Einbezug der Kantone zu wenig Verbindlichkeit und wird den Erkenntnissen aus der Covid-19-Pandemie nicht gerecht. Die einschlägigen Evaluationen halten unisono fest, dass die Kantone besser und namentlich systematisch in das Krisenmanagement des Bundes einzubinden sind. Dementsprechend erwartet der Kanton Bern, dass der Verordnungsgeber dies verbindlicher regelt. Vertretungen der Kantone sollen im PSK Einsitz nehmen, wenn die Kantone von einer Krise betroffen sind, namentlich mit Blick auf den Vollzug von Bundesmassnahmen. Artikel 6 ist entsprechend anzupassen. Analog ist auch Artikel 8 Absatz 2 hinsichtlich des Einbezugs von Vertretungen der Kantone in den OPK anzupassen.

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2.6.2 Zu den Erläuterungen zu Artikel 6 und 8

Weiter beantragen wir, in den Erläuterungen zu den Artikeln 6 und 8 einen entsprechenden Hinweis aufzunehmen, wonach der Bund, wenn er auf strategischer oder operativer Ebene überdepartementale Krisengremien einsetzt, die KdK und die thematisch am stärksten betroffene Direktionenkonferenz als Vertretung der Kantone in die Gremien einbezieht.

Begründung Der Einbezug der KdK und der thematisch am stärksten betroffenen Direktorenkonferenz als Sicherstellung der Kantonsvertretung in den Gremien wurde so im Nachgang zur Covid-19-Pandemie in der Rahmenordnung über die Arbeitsweise der KdK und der Direktorenkonferenzen bezüglich der Kooperation von Bund und Kantonen festgehalten.

2.7 Anträge zu Artikel 7

Es ist zu prüfen, ob der OPK überhaupt als weiterer Stab (neben dem PSK und den departementalen Krisenstäben) in der Krisenorganisation des Bundes erforderlich ist.

Wird an diesem festgehalten, so sollte dem OPK im Sinne eines effizienten operativen Krisenmanagements eine stärkere Führungsfunktion zugewiesen werden.

In jedem Fall ist der Eskalationsprozess klar zu gestalten, einschliesslich der Art und Weise, wie Informationen über potenzielle Krisen zentral gesammelt bzw. verbreitet werden.

Begründung Gemäss Artikel 7 Absatz 1 erarbeitet der OPK Entscheidungsgrundlagen. Aus unserer Sicht gehört das nicht zu den Aufgaben eines Krisenstabs, sondern eher zu denjenigen eines Fachstabs oder einer anderen Fachgruppe. Daher stellt sich die Frage, ob der OPK überhaupt notwendig ist neben den ebenfalls bestehenden departementalen Krisenstäben, die ebenfalls eine Bildung des PSK auslösen können.

Wird am OPK festgehalten, so ist der Regierungsrat der Ansicht, dass ihm im Sinne eines effizienten operativen Krisenmanagements eine stärkere Führungsfunktion zugewiesen werden sollte (mithilfe des Kernstabs), denn der OPK ist operativ tätig und näher an den Problemen dran, als eine politisch-strategische Organisation. Die Covid-19-Pandemie hat gezeigt, dass auf operativer Ebene teilweise sehr rasch umsetzungsorientierte Entscheide getroffen werden müssen. Der OPK sollte deshalb mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet werden (z. B. zur Zuteilung von Aufgaben an die verschiedenen Krisenstäbe, zur Verabschiedung von Merkblättern, Richtlinien und Vollzugshilfen, zum Einbezug von Dritten oder zur Bildung von Ad-hoc-Arbeitsgruppen). Die Lagebeurteilung des OPK sollte grundsätzlich die Grundlage sein für einen Bundesratsbeschluss über die Einrichtung des PSK, der unter der Leitung des federführenden Departements ermächtigt wäre, weitere Akteure aus anderen Departementen, Kantonen, der Forschung und der Privatwirtschaft hinzuzuziehen.

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2.8 Zu den Erläuterungen zu Artikel 11 und 12

Das Informations- und Einsatzsystem (IES) ist in den Erläuterungen zu diesen beiden Anträgen ebenfalls zu erwähnen.

Begründung In Kapitel 4 des erläuternden Berichts werden in den Artikeln 11 und 12 die Tätigkeiten im Krisenfall sowie die Tätigkeiten zur Vorbereitung auf Krisen beschrieben. Dabei wird auf die vom Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) betriebenen Systeme zur elektronischen Lagedarstellung (ELD) und für das Ressourcenmanagement (iRES) verwiesen. Gerade in Krisenfällen, die das Gesundheitswesen tangieren oder direkt betreffen, ist die Nutzung des Informations- und Einsatzsystem (IES), das ebenfalls vom BABS betrieben wird, von zentraler Bedeutung.

2.9 Anträge zu Artikel 11 und 12

Die Abstimmung zwischen PSK und OPK einerseits und dem permanenten Krisenstab andererseits auf organisatorischer und führungstechnischer Ebene ist zu präzisieren.

Weiter ist, wie bereits einleitend erwähnt, die Geschäftsstelle des permanenten Krisenstabs als permanent erreichbarer Single Point of Contact für die Kantone einzurichten. Wir beantragen, dass dies in Artikel 11 und 12 abgebildet wird.

Begründung Aus dem Verordnungsentwurf geht nur bedingt hervor, wie in einem Ereignisfall die Abstimmung zwischen PSK und OPK einerseits und permanentem Kernstab andererseits auf organisatorischer und führungstechnischer Ebene erfolgt. Im Erläuternden Bericht zu Artikel 11 wird von einem «Mandat» gesprochen, das zu Beginn eines Einsatzes zu klären sei. Im Hinblick auf eine effiziente Zusammenarbeit im Krisenfall wäre hier eine Präzisierung insbesondere bezüglich der Weisungsbefugnisse und der Beantragung allfälliger Unterstützungsleistungen sinnvoll.

Artikel 11 Buchstabe c hält fest, dass der permanente Krisenstab im Krisenfall eine ständig erreichbare Kontaktstelle für die Krisenorganisation sicherstellen soll. Für die Kantone ist entscheidend, dass sie im Krisenfall und in der Vorbereitung über einen Single Point of Contact zur Krisenorganisation des Bundes verfügen.

2.10 Antrag zu Artikel 12

Es sind explizite Bestimmungen zur Organisation und Durchführung von periodischen Ausbildungen und Schulungen sowie zur Durchführung von Übungen unter Einbezug der betreffenden Organe in die Vorlage aufzunehmen.

Begründung Die Organisation von Übungen im Krisenmanagement wird derzeit zwar erwähnt, doch fehlen explizite und konkrete Bestimmungen zur Ausbildung, Schulung und zur Durchführung von Übungen unter Einbezug der betreffenden Organe. Für das Funktionieren der Krisenorganisation sind solche jedoch zwingend nötig.

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2.11 Antrag zu Artikel 16

Beim Einbezug der Wissenschaft hat der Bund die Kantone als gleichwertige Partner einzubeziehen und sie in die entsprechenden Plattformen einzubinden.

Begründung In einer Krise sind auch die Kantone auf wissenschaftliche Beratung angewiesen. Es ist aus Sicht des Regierungsrates unerlässlich, dass sich die Kantone bei der Themen- und Schwerpunktsetzung sowie bei der Bildung und Einbettung der entsprechenden Gefässe aktiv einbringen können. Dies gilt sowohl für die Krisenvorbereitung als auch für den Ereignisfall.

2.12 Antrag zu Artikel 17

Artikel 17 ist um eine Bestimmung zur vertikalen Koordination der Krisenkommunikation des Bundesrats und der Kantonsregierungen zu ergänzen.

Begründung Wenn eine Krise die Kantone betrifft, ist es wichtig, dass der Bundesrat und die Kantonsregierungen gegenüber der Bevölkerung möglichst abgestimmt und kohärent und wenn angezeigt auch gemeinsam kommunizieren. Der Koordinationsauftrag der Bundeskanzlei ist entsprechend auszubauen.

3. Weiteres

3.1 Gesetzgebungsprozess

Gemäss dem Erläuternden Bericht müssen die gesetzlichen Bestimmungen im BZG, welche die Grundlage für die aktuelle Verordnung über den Bundesstab Bevölkerungsschutz bilden, im Rahmen einer Gesetzesrevision angepasst werden. Am 8. Mai 2024 hat der Bundesrat eine BZG-Revision, aufgeteilt in zwei separate Vorlagen, zuhanden des Parlamentes verabschiedet, eine dringliche BZG-Revision wird BABS-intern zur Verlängerung der Übergangsfrist im Alarmierungsbereich vorbereitet und nun wird noch von einer weiteren BZG-Revision gesprochen. Es ist für den Kanton Bern unverständlich, wieso innerhalb eines Jahres vier unterschiedliche BZG-Revisionsvorlagen vorgelegt werden sollen und wieso diese nicht gebündelt werden können.

3.2 Vorsorgeplanung

Mit der KOBV soll die Verordnung vom 2. März 2018 über den Bundesstab Bevölkerungsschutz (VBSTB)2 aufgehoben werden. Gemäss Artikel 3 VBSTB erstellt der Bundesstab Bevölkerungsschutz (BSTB) Vorsorgeplanungen. Der Regierungsrat begrüsst, dass neu das BABS die nationale Vorsorgeplanung im Rahmen des permanenten Kernstabs koordinieren soll (Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe i des vorliegenden Verordnungsentwurfs). Es wird erwartet, dass die Kantone über die interkantonalen Konferenzen systematisch in die Koordination der Vorsorgeplanung einbezogen werden.

' 520.17

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Ergänzend regen wir an, dass der Bund auch den Einbezug der entsprechenden fachlichen Organe auf Stufe Bund und Kantone (z. B. im ABC-Bereich) im Rahmen der nationalen Vorsorgeplanungen sicherstellt.

3.3 Nationales System für das Contact Tracing

Für das Gesundheitswesen ist ein nationales System zur Überwachung von Infektionskrankheiten und zur Erkennung von Ausbrüchen von zentraler Bedeutung. Ein solches System existiert in Form des ISM. Allerding fehlt ein nationales System für das Contact Tracing. Ausbrüche, Epidemien und Pandemien halten sich nicht an Kantonsgrenzen, daher ist für die kantonale und nationale Lagedarstellung ein einheitliches System zur Koordination von Isolations- und Quarantäneanordnungen essenziell. Die Planung und Umsetzung nach dem Top-Down-Prinzip im aktuellen Projekt «Informations- und Einsatzsystem — New Generation (IES-NG)» zeigt, dass eine nationale Lösung, die auf Kantonsebene umgesetzt und im Bedarfsfall national koordiniert werden kann, erfolgsversprechend ist.

Der Regierungsrat dankt Ihnen für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Evi Allennann Christoph Auer Regierungspräsidentin Staatsschreiber

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