3.1 Definition des Begriffs Beteiligung

Der Begriff Beteiligungen wird in der Praxis unterschiedlich verwendet. Im Folgenden wird der Be- griff Beteiligungen wie folgt definiert:

Unter Beteiligungen werden alle rechtlich selbstständigen Institutionen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts verstanden, die ganz oder teilweise im Eigentum des Kantons stehen bzw. gemäss § 46 Finanzhaushaltgesetz beherrscht werden – unabhängig davon, ob sie im Verwaltungs- oder Finanzvermögen geführt werden.

Die notwendige Bedingung, damit eine Institution als Beteiligung gilt, ist, dass sie rechtlich selb- ständig ist. Die hinreichende Bedingung demgegenüber ist, dass der Kanton teilweise oder ganz Träger dieser Institution sein muss. Es lassen sich grundsätzlich zwei Funktionen von Betei- ligungen unterscheiden, zwischen denen es auch Mischformen gibt:

• Beteiligungen mit einer Leistungsauftragsfunktion: Bei diesen nimmt der Kanton neben der Rolle als Eigentümer auch die Rolle des Leistungsbestellers ein. Die Sicherstellung der Aufgabenerfüllung steht im Vordergrund des Interesses des Kantons.

• Beteiligungen mit einer reinen Finanzbeteiligungsfunktion: Bei diesen übt der Kanton nur die Rolle als Eigentümer aus. Finanz- und/oder Führungsinteressen stehen dabei in erster Linie im Vordergrund.

Beteiligungen können, müssen damit aber nicht im Auftrag des Kantons öffentliche Aufgaben er- füllen, um als Beteiligungen zu gelten. Es können auch reine Finanzanlagen sein, die im Finanz- vermögen des Kantons geführt werden und keine staatlichen Leistungsaufträge erfüllen. Bei diesen Beteiligungen, die im Wesentlichen nur noch eine Finanzbeteiligungsfunktion erfüllen, stellt sich die Frage, warum sie gehalten werden oder ob sie nicht veräussert werden sollen. Falls es Beteiligun- gen geben sollte, die wegen der Gewinnerzielung oder Substanzerhaltung gehalten werden sollen, soll das Finanzdepartement eine allgemeine Anlagestrategie für diese definieren. Die vorliegenden Richtlinien würden für diese reinen Finanzbeteiligungen nicht gelten. Weiter gelten Einheiten, die gemäss § 46 Finanzhaushaltgesetz beherrscht werden, als Beteiligung. Eine Beherrschung liegt vor, wenn der Regierungsrat oder der Grosse Rat durch Wahl der obersten Organe, Festlegung des Budgets oder anderweitig die Geschicke einer Organisation bestimmen und daraus Nutzen ziehen kann. Eine Beherrschung kann unabhängig der Rechtsform vorliegen, ist somit auch bei einer Genossenschaft oder Stiftung möglich. Unselbständige Anstalten und Ämter werden aufgrund ihrer fehlenden eigenen Rechtpersönlichkeiten auch nicht unter den Begriff der Beteiligung gefasst. Vereine und Stiftungen sind beide im Zivilgesetzbuch geregelt und erweisen sich nur in Sonderfäl- len als geeignete Unternehmensstrukturen. Der Verein ist als Organisationsform zur Verfolgung nichtwirtschaftlicher, d.h. ideeller Zwecke ausgestaltet. Alle Mitglieder eines Vereins verfügen über das gleiche Stimmrecht, sofern die Statuten nicht etwas Anderes bestimmen. Wegen seiner perso- nenbezogenen Organisationsstruktur kommt der Verein für zu verselbständigende Einheiten des Kantons nicht in Frage.

Seite 4/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

3.2 Definition des Begriffs Public Corporate Governance

Der Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance (vgl. auch Kapitel 2) definiert Corpo- rate Governance wie folgt:

„Corporate Governance ist die Gesamtheit der auf das Aktionärsinteresse ausgerichteten Grundsätze, die unter Wahrung von Entscheidungsfähigkeit und Effizienz auf der obersten Unternehmensebene Transparenz und ein ausgewogenes Verhältnis von Führung und Kon- trolle anstreben.“ (Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance, 2002)

Bei Corporate Governance geht es im Kern insbesondere darum, wie in börsenkotierten Unterneh- men das durch die Zersplitterung der Aktionärsinteressen entstandene Vakuum zwischen Eigentü- merinteressen und Interessen des Managements aufgefüllt werden kann. Dadurch, dass in der modernen Publikumsgesellschaft Geschäftsführung, strategische Führung und Interessen der Ei- gentümer nicht mehr in einem Patron, dem Unternehmer-Eigentümer, zusammenfallen, entstehen so genannte Informations-Asymmetrien: Das vom Eigentümer (Prinzipal) beauftragte Management (Agent) hat in vielen Fragen einen Informationsvorsprung, den es zu seinen eigenen Gunsten aus- nutzen kann. Corporate Governance nimmt sich der Prinzipal-Agent-Problematik an, indem mit Corporate-Governance letztlich die Eigentümerinteressen gegenüber jenen des Managements des Unternehmens gestärkt werden sollen.

Corporate Governance im öffentlichen Sektor ist ein komplexeres Unterfangen als im privaten Sek- tor. Analog zu Unternehmen der Privatwirtschaft spielt die Ebene des Unternehmens und seiner Organe, die klassischerweise durch Corporate Governance-Grundsätze organisiert werden sollen, auch bei Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung eine wichtige Rolle. Im Unterschied zur Privat- wirtschaft hat jedoch die politische Ebene bei Beteiligungen der öffentlichen Hand eine massge- bende Stellung für die Entwicklung und Führung des Unternehmens. Dadurch erhält die Corporate Governance auch eine Aussendimension, es geht nicht mehr nur um die Binnenorganisation und - führung (Ebene Unternehmen und seiner Organe, Management- und Verwaltungsratoptik), son- dern auch um die Ausgestaltung und Steuerung der Organisation durch den Staat (politische Ebene, Politikoptik).

Auch wenn Einheiten aus der Verwaltung ausgelagert werden, damit sie flexibler und näher am Markt agieren können, erfüllen sie in der Regel einen öffentlichen Auftrag bzw. öffentliche Interes- sen. Über ihr Bestehen entscheidet damit nie der Markt allein, sondern immer auch die Politik, die gegebenenfalls eine explizite oder implizite Bestandsgarantie gewährleistet und die Erfüllung des Auftrags überwacht. Am Markt tätige staatliche Beteiligungen bewegen sich damit zwischen zwei Polen: Einerseits sollen sie möglichst flexibel und marktfähig sein und entsprechend Mehrwert für den Eigentümer generieren, anderseits haben sie die politischen Vorgaben und den öffentlichen Leistungsauftrag zu beachten.

Die Steuerung von staatlichen Beteiligungen ist damit deutlich vielschichtiger als bei Unternehmen in ausschliesslich privatem Besitz, weil zwischen diesen beiden Polen eine Balance hergestellt werden muss. Damit ist auch die Rollenvielfalt des Staates angesprochen. Er ist oftmals gleichzeitig (Mit-)Eigentümer und Leistungsbesteller. In diesen beiden Funktionen verfolgt er in der Regel un- terschiedliche Interessen. Als Eigentümer ist er primär an Effizienz und Wertsteigerungen interes- siert, als Leistungsbesteller an Sicherstellung einer effizienten und effektiven Leistungserfüllung des öffentlichen Auftrags. Aus dieser Konstellation ergeben sich verschiedene Spannungsfelder,

Seite 5/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

auf die eine gute Public Corporate Governance bzw. Steuerung eines Staatsbetriebes eingeht und die sie aufzulösen versucht.

Mit dem Erlass von Public Corporate Governance-Richtlinien sollen folgende Ziele verfolgt werden:

• Wesentliche Regeln und Handlungsempfehlungen für die Steuerung, Leitung und Überwa- chung von Unternehmen, an denen der Kanton beteiligt ist, sollen aufgestellt werden.

• Standards für das Zusammenwirken aller Beteiligten – einschliesslich Beteiligungsunterneh- men, Verwaltungs-, Regierungs- und Grosser Rat sowie öffentliche Verwaltung – sollen de- finiert werden.

• Die Erfüllung der öffentlichen Interessen soll abgesichert werden.

• Eine durchgängige Transparenz und Kontrolle soll gewährleistet werden.

• Eine verantwortungsvolle Unternehmensführung und -überwachung bei den Beteiligungsun- ternehmen soll sichergestellt werden, die sich sowohl am wirtschaftlichen Erfolg der Unter- nehmung selbst als auch am Gemeinwohl orientiert.

4.1 Die drei Steuerungskreisläufe des Beteiligungsmanagements

Beteiligungen sollen über drei kommunizierende Steuerungskreisläufe gesteuert werden:

• Das Parlament legt die politischen Zielsetzungen fest und überprüft deren Einhaltung (Politi- sches Controlling).

• Der Regierungsrat übersetzt diese Zielsetzungen in eignerstrategische Vorgaben für die aus- gelagerten Verwaltungsträger und überprüft, ob diese Vorgaben eingehalten werden (Beteili- gungscontrolling)

• Diese Vorgaben werden ihrerseits durch den Verwaltungsträger in unternehmensstrategische Ziele gekleidet und es wird deren Einhalten überprüft (Unternehmenscontrolling)

Die Abbildung 1 legt das Zusammenspiel dieser drei Steuerungskreisläufe und die jeweiligen zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumentarien dar.

Rolle und Aufgabe des Parlaments Gemäss § 90 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt obliegt dem Grossen Rat die Oberauf- sicht über den Regierungsrat, die Verwaltung und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben. Diese Oberaufsicht ist zu unterscheiden von der leitenden und obersten Vollzugsfunktion des Re- gierungsrates gemäss § 101 der Kantonsverfassung sowie der unmittelbaren Beaufsichtigungs- funktion des Regierungsrates über die Verwaltung und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben gemäss § 108 Abs. 1 der Kantonsverfassung. Die Kantonsverfassung verwirklicht damit das Sys- tem der Gewaltenteilung.

Aus dem Prinzip der Gewaltenteilung und der vorgenannten Bestimmungen aus der Kantonsver- fassung lässt sich ableiten, dass der Grosse Rat als Gesetzgeber den inhaltlichen Rahmen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben festlegt und als oberstes Aufsichtsgremium überprüft, ob diese Rahmenbedingungen eingehalten werden.

Die eigentliche Umsetzung dieser Vorgaben durch die Steuerung der internen Verwaltung oder der anderen Träger von öffentlichen Aufgaben wie etwa der verselbständigten Einheiten und da- mit auch die Wahrnehmung der Eigentümerfunktion obliegt gemäss dem System der Gewalten- teilung der leitenden und obersten vollziehenden Behörde, d.h. dem Regierungsrat.

Seite 9/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Gesetzlicher

Regierungsrat

Verwaltung

Beteiligungsstrategie

Abb. 1: Die drei Steuerungskreisläufe des Beteiligungsmanagements und ihre Instrumente

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Rolle und Aufgabe des Regierungsrates Der Regierungsrat sollte für die Eignerebene bei selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten zuständig sein. Danach sollte der Regierungsrat für die Wahl des obersten Leitungs- oder Ver- waltungsorgans selbständiger kantonaler Anstalten zuständig sein. Er übt die Aufsicht über die Beteiligung aus. Der Regierungsrat sollte die Zielsetzungen aus dem gesetzlichen bzw. politi- schen Leistungsauftrag in der Eignerstrategie und in der Leistungsvereinbarung bzw. im Leis- tungsauftrag für die ausgelagerten Träger öffentlicher Aufgaben konkretisieren und überprüfen, ob die dort definierten Vorgaben eingehalten werden. Der Regierungsrat nimmt gegenüber dem ausgelagerten Träger öffentlicher Aufgaben die die Rolle des Eigners ein, ist aber auch für die Umsetzung des konkretisierten Gewährleistungsauftrags zuständig. Deshalb wird hier zum Bei- spiel im Kanton Aargau eine Trennung der Verantwortung auf Fachdepartement für die Gewähr- leisterrolle und Finanzdepartement für die Eignerrolle vorgenommen. Wichtig dürfte allerdings vor allem sein, dass beide Sichten adäquat berücksichtigt werden.

Beim Bund liegt die Verantwortung für die Vorbereitung und Koordination der eignerpolitischen Geschäfte zuhanden des Bundesrates je nach Bedeutung der Organisation entweder beim Fach- departement und Eidgenössischen Finanzverwaltung (duales Modell) oder nur beim Fachdeparte- ment (dezentrales Modell). Das duale Modell findet Anwendung bei den Organisationen, die Dienst- leistungen am Markt erbringen sowie bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erfüllen und auf namhafte Unterstützungsleistungen des Bundes angewiesen sind. Das dezentrale Modell findet Anwendung bei den Organisationen, die Aufgaben der Wirt- schafts- und der Sicherheitsaufsicht wahrnehmen oder bei den Organisationen, die Dienstleistun- gen mit Monopolcharakter erbringen und nicht auf namhafte Abgeltungen des Bundes angewiesen sind. Hier liegt die Federführung allein beim Fach-departement, wobei es die Eidgenössische Fi- nanzverwaltung zwingend beizuziehen hat in Fragen der Kapitalausstattung, der Pensionskasse, der Haftung und der Rechnungslegung.

Rolle und Aufgabe des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans (Verwaltungsrat) Der Verwaltungsrat ist für die Unternehmensstrategie zuständig, die der Umsetzung der überge- ordneten (politischen) Ziele dient. Mit der Unternehmerstrategie konkretisiert der Verwaltungsrat auf der Ebene des Unternehmens diejenigen Zielsetzungen, die vom Regierungsrat in der Eig- nerstrategie festgehalten werden. Er übt die Aufsicht über die Geschäftsleitung aus. Bezüglich Organisation orientiert er sich an den Grundsätzen einer guten Corporate Governance, das heisst, er organisiert sich in kleinen Ausschüssen, um die im Gremium vorhandene Sachkenntnis effizient und gebündelt einzusetzen.

4.2 Die Steuerungsinstrumente

Im Folgenden sollen die Instrumente des Beteiligungsmanagements im Einzelnen vorgestellt wer- den:

Beteiligungsstrategie: In der Beteiligungsstrategie kann der Regierungsrat für alle Beteiligungen übergreifend den ordnungspolitischen Rahmen, die Kriterien für Auslagerungen und die Grunds- ätze zur Wahl der Beteiligungsform bestimmen. Die Beteiligungsstrategie dient zum einen als Leitfaden für zukünftige Auslagerung von öffentlichen Leistungen. Sie erlaubt aber gleichzeitig eine periodische Überprüfung der Zweckmässigkeit von bestehenden Beteiligungen.

Eignerstrategie oder Eigentümerstrategie: Diese beiden Begriffe werden häufig synonym ver- wendet Schedler et. al empfehlen allerdings die Bezeichnung Eignerstrategie, da es sich beim Begriff „Eigentum“ um einen genau definierten Rechtsbegriff handelt. Im vorliegenden Bericht wird daher der Begriff Eignerstrategie verwendet. Wichtigstes Element der Eignerstrategie sind Seite 11/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

die Ziele, die der Kanton mit dieser Beteiligung verfolgt. In der Eignerstrategie sollten die strate- gischen und politischen Ziele und Stossrichtungen festgehalten werden. Dort sollte definiert werden, was aus strategischer Sicht an Leistungen erbracht werden muss. Je nach Beteiligungs- verhältnissen und vorgesehenen Steuerungsmöglichkeiten kann der Regierungsrat die Eigner- ziele nur als Basis für die Mandatierung der von ihm gewählten Vertreter im Verwaltungsrat einer Beteiligung verwenden (siehe Bericht BVD vom 7. September 2009 zur Corporate Governance der BVB) oder aber sogar in erweiterter Form direkt als strategische Vorgaben für die betroffene Beteiligung. Eignerstrategien sind – wie in Kapitel 4.3 ausgeführt wird – in Zusammenhang mit dem potentiellen Rollenkonflikt zum Beispiel zwischen Eigentümer und Gewährleister zentral. Mit klaren Zielsetzungen in der Eignerstrategie kann einer möglichen Interessenskollision Abhilfe ge- schaffen werden.

Leistungsvereinbarung und Leistungsauftrag: Mit der Leistungsvereinbarung wird zwischen dem Leistungsbesteller und Leistungserfüller für einen festgelegten Zeitraum Folgendes verbind- lich vereinbart: die zu erbringende Leistungen (Output) und/oder die zu erreichenden Wirkun- gen/Ergebnisse (Outcome) und die hierzu allenfalls bereitgestellten finanziellen Ressourcen, die Vorgaben für das Berichtswesen und Controlling sowie über das Verfahren bei Abweichungen. Eine Leistungsvereinbarung wird nur erstellt, wenn der Kanton eine spezifizierte und quantifizier- bare Leistung gegen Abgeltung bestellt und einkauft. Wenn die von der Beteiligung zu erfüllende Aufgabe eher auferlegt als ausgehandelt wird, wird anstelle von Leistungsvereinbarung von Leis- tungsauftrag gesprochen Die Leistungsvereinbarung bzw. der Leistungsauftrag ist zu unterschei- den vom Gewährleistungsauftrag, der auf gesetzlicher Ebene formuliert wird.

4.3 Die Rollenvielfalt des Staates

Die in Kapitel 3.2 aufgezeigte zusätzliche Dimension der Aussensteuerung durch den Staat bildet den Kern der Problematik der Public Corporate Governance. Bei der Ausgestaltung der Public Corporate Governance muss die Rollenvielfalt des Staates hinsichtlich seiner ausgelagerten Verwaltungsträger berücksichtigt werden: Der Staat ist zugleich Gesetzgeber, Gewährleister, Re- gulierer, Besteller sowie – und dies ist die grösste Herausforderung – auch noch Eigner der so genannt öffentlichen Unternehmen.

Die Rollenvielfalt kann Interessenskonflikte zur Folge haben. Um die Interessenkonflikte konkret zu veranschaulichen, sollen die Interessen des Staats in der jeweiligen Rolle dargelegt werden. (Es wird im folgenden Abschnitt bewusst der Begriff Staat verwendet, weil die einzelnen Rollen nicht alle zwangsläufig von der Exekutive bzw. der öffentlichen Verwaltung ausgefüllt werden müssen, sondern auch von der Legislative ausgeübt werden könnten).

Staat als Gewährleister: Als Gewährleister stellt der Staat sicher, dass die politisch definierte Versorgungsleistungen in der gewünschten Qualität erbracht werden, unabhängig davon, wer diese Leistungen erbringt. In dieser Rolle definiert der Staat, was an Leistungen erbracht werden muss.

Staats als Leistungsbesteller: Als Leistungsbesteller definiert der Staat, in welcher Qualität und Quantität die gewünschten Leistungen erbracht werden. Er verfolgt in dieser Rolle das Ziel der optimalen Beschaffung.

Staat als Eigner: Als Eigentümer von Unternehmen hat der Staat sicherzustellen, dass diese Un- ternehmen ihren Auftrag im öffentlichen Interesse erfüllen und ihre eigene Substanz, die ihre Leis- tungsfähigkeit sicherstellt, erhalten. Als Eigentümer der öffentlichen Unternehmung trägt der Staat

Seite 12/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

die Verantwortung für das Unternehmen und kümmert sich darum, wie die Dienstleistungen er- bracht werden. Neben der Sicherung der eigenen Substanz stehen die Steigerung des Unterneh- menswertes und die Erzielung eines angemessenen Gewinns im Vordergrund.

Staat als Regulator: Als Regulator legt der Staat Spielregeln des Wettbewerbs für öffentliche Leistungen fest, die von mehreren Anbietern angeboten werden, und überwacht deren Einhal- tung.

In der Literatur werden die Begriffe Gewährleister und Leistungsbesteller oft synonym verwendet, obwohl der Staat in den beiden Rollen unterschiedliche Ziele verfolgt. Die Sicherstellung der Ge- währleistungsfunktion wird in der Regel von der Legislative erbracht. Die Exekutive konkretisiert allerdings den Gewährleistungsauftrag. Leistungsbesteller demgegenüber ist die Exekutive res- pektive die öffentliche Verwaltung. Die Rollenvielfalt des Staates birgt ein erhebliches Konfliktpo- tential. Interessenskollisionen sind zum Beispiel zwischen der Gewährleister- und der Eignerrolle denkbar. Eine auf die nachhaltige Aufgabenerfüllung ausgerichtete Gewährleisterrolle kann im Widerspruch zur vorab auf Rentabilität ausgerichteten Eignerrolle stehen. Ein Potential für Inte- ressenskollisionen besteht auch zwischen der Rolle als Besteller und Eigner, so muss zwischen einer optimalen Beschaffung und dem Geschäftsgang im eigenen Unternehmen entschieden wer- den.

Um die Rollenkonflikte zu entschärfen oder zu beseitigen, gibt es zwei Massnahmen, die einzeln oder kombiniert umgesetzt werden können:

– klare Definition der Zielsetzungen in der Eignerstrategie und beim Leistungsauftrag und/oder – Trennung der verschiedenen Rollen innerhalb der öffentlichen Verwaltung und der Regie- rung.

In der Praxis handhaben die Kantone die Rollenkonflikte unterschiedlich. Bei der Trennung der verschiedenen Rollen übernimmt in der Praxis zumeist das Finanzdepartement die Eigentümerrolle und das in der jeweiligen Sache zuständige Fachdepartement die Leistungsbestellerrolle. Während der Kanton Aargau zum Beispiel wegen der Rollenkonflikte explizit eine organisatorische Trennung der Eigner- und Gewährleisterrolle hat, werden in Basel-Landschaft diese beiden Rollen durch das Fachdepartement wahrgenommen. Beim Bund demgegenüber liegt die Verantwortung für die Vor- bereitung und Koordination der eignerpolitischen Geschäfte zuhanden des Bundesrates je nach Bedeutung der Organisation entweder beim Fachdepartement und der Eidgenössischen Finanz- verwaltung (duales Modell) oder nur beim Fachdepartement (dezentrales Modell). Das duale Mo- dell findet Anwendung bei den Organisationen, die Dienstleistungen am Markt erbringen sowie bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erfüllen und auf namhafte Unter- stützungsleistungen des Bundes angewiesen sind. Das dezentrale Modell findet Anwendung bei den Organisationen, die Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht wahrnehmen oder bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erbringen und nicht auf nam- hafte Abgeltungen des Bundes angewiesen sind. Hier liegt die Federführung allein beim Fach- departement, wobei es die Eidgenössische Finanzverwaltung zwingend beizuziehen hat in Fragen der Kapitalausstattung, der Pensionskasse, der Haftung und der Rechnungslegung.

In Basel-Stadt sollen die Rollenkonflikte mittels einer klaren Definition der Zielsetzungen in der Eignerstrategie entschärft werden. Das Finanzdepartement soll bei der Formulierung der Eig- nerstrategie beigezogen werden. Seite 13/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

4.4 Der Führungs- und Steuerungskreislauf

Die Führungsarbeit und die Steuerungsprozesse in Zusammenhang mit Beteiligungen können auch in einem Kreislauf der ergebnisorientierten Führung und Steuerung dargestellt werden (vgl. Abb. 2). Dabei umfasst der Führungs- und Steuerungskreislauf bei den Beteiligungen des Kan- tons die folgenden Teilfunktionen:

Gesetzliche Rahme n- bedingungen Grosser Rat Gewährleistungs- auftrag „Was wird gemacht?“

Planung Steuerung Beteiligungs- Wirkungsprüfu ng & Eigen tümerstrategie Änderung der Planung „W as wird wie gemacht?“ Regierungsrat Verwaltung

Risik omana gem ent

Kontrolle Entscheid Informa tionsbeschaffung, Leistungsaufträge & -vereinbarungen, Effizien z- und Effektivitätsprüfung, Eige ntümerstrategie, Risikokontrolle Zielumsetzung

Beteiligung Leis tungs- e rbringung durch Bete iligungen

Abb. 2: Führungs- und Steuerungskreislauf

Gesetzliche Rahmenbedingungen: Die gesetzlichen Rahmenbedingungen umfassen die Fest- legung des Gewährleistungsauftrags und der politischen Zielsetzungen durch den Grossen Rat.

Planung: Der Regierungsrat und die Verwaltung haben die Aufgabe, die Handlungsschritte fest- zulegen, die zur Erreichung eines Zieles notwendig scheinen. Dabei müssen sie berücksichtigen, mit welchen Mitteln das Ziel erreicht werden kann, wie diese Mittel angewendet werden können, und wie man das Erreichte kontrollieren kann. Die Planung beinhaltet die Erarbeitung einer Betei- ligungs- und Eignerstrategie.

Entscheid: Hier müssen der Regierungsrat und die Verwaltung das künftige Verhalten verbind- lich festlegen. Das bedeutet, dass unter Umständen zwischen mehreren Alternativen (Handlungs- Seite 14/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

oder Gestaltungsmöglichkeiten) ausgewählt werden muss. Der Entscheid beinhaltet die Erteilung von Leistungsaufträgen oder -vereinbarungen, die Verabschiedung von Eignerstrategie oder die Mandatierung.

Leistungserbringung durch die Beteiligungen: Die Leistungserstellung erfolgt durch die Betei- ligung(en).

Kontrolle: Die Kontrolle umfasst die Überprüfung des Leistungserstellung und der Ergebnisse mittels Analyse von Jahresberichten, Soll-Ist-Vergleichen und so weiter. Kontrolle darf nicht mit Controlling verwechselt werden: Kontrolle ist nur eine Controlling-Funktion.

Steuerung: Bei Abweichungen von der Planung müssen zur Steuerung von Beteiligungen mögli- che Massnahmen ermittelt und über das weitere Vorgehen (wie das Umsetzen von Massnahmen, die Änderung der Planung oder Anordnungen in Risikofällen) muss entschieden werden.

Die Erfahrungen fliessen in die weitere Planung ein und der innere Führungskreislauf beginnt von neuem.

Risikomanagement: Im Zentrum des Führungs- und Steuerungskreislaufs steht das Risikoma- nagement. Die wesentlichen Schritte eines Risikomanagement wie Risikoanalyse, -bewertung, - minimierung, -kontrolle und -verfolgung müssen während allen Phasen des Führungs- und Steue- rungskreislaufs berücksichtigt werden.

Seite 15/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

5.1 Einleitung: Zweck und Ziele, Definitionen und Geltungsbereich

Zweck und Ziele § 1 Die Richtlinien zur Public Corporate Governance bezwecken eine zielgerichtete und sys- tematische Steuerung der Beteiligungen des Kantons Basel-Stadt. Neben den Grundsätzen der Haushaltsführung werden folgende Ziele berücksichtigt:

1. a) Wahrung der kantonalen Interessen,

2. b) Schaffung von Transparenz,

3. c) Koordination zwischen politischen Zielen, Eigentümerinteressen und Unternehmens- zielen,

4. d) Sicherstellung einer wirtschaftliche Unternehmensführung,

5. e) systematische Risikobetrachtung zur Abschätzung und Minimierung von finanziellen und politischen Risiken,

6. f) systematisches und institutionalisiertes Controlling,

7. g) regelmässige Prüfung der Notwendigkeit und der Ausgestaltung der kantonalen En- gagements.

Mit der Einführung von Public Corporate Governance-Richtlinien soll neben der Einhaltung der Grundsätze der Haushaltsführung sichergestellt werden, dass die kantonalen Interessen gewahrt werden. Die Richtlinien haben zum Ziel, für die politischen Behörden und die Bevölkerung des Kantons mehr Transparenz über die Beteiligungen zu schaffen. Es sollen die politischen Ziele, die Eigentümerinteressen und Unternehmensziele aufeinander abgestimmt werden. Die Richtli- nien sollen eine wirtschaftliche Unternehmensführung erlauben. Das mit Beteiligungen eingegan- gene Risiko soll aufgezeigt werden, damit ein systematisches Risikomanagement möglich wird. Die Verbindung zum Finanzplan, zum Budget und zur Staatsrechnung soll hergestellt werden. Der Beteiligungscontrollingprozess soll auf die bestehenden Controllingprozesse des Kantons ab- gestimmt und möglichst weitgehend standardisiert werden. Die Notwendigkeit der aktuellen Betei- ligungen, der Formen sowie der Art und Weise der Beteiligungen (Rechtsformen, angemessene Beteiligungshöhe) sollen regelmässig überprüft werden.

Definitionen § 2 Unter einer Beteiligung wird eine Organisation verstanden, die

1. a) eine eigene Rechtspersönlichkeit hat und

2. b) teilweise oder ganz im Eigentum des Kantons ist oder gemäss § 46 Finanzhaushalt- gesetz beherrscht wird.

2 Ein Fachdepartement ist das zur Betreuung der Beteiligung federführend bestimmte Or- gan. 3 Kantonsvertretungen sind vom Regierungsrat und Grossen Rat delegierte bzw. von Amtes wegen Einsitz nehmende Mitglieder von obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen der Beteiligungen. 4 Abgeordnete sind mit der Ausübung von Stimm- und Wahlrechten an Mitgliederversamm- lungen beauftragte Personen. 5 Unterbeteiligungen sind Organisationen, die ganz oder teilweise im Eigentum der Beteili- gung sind und denen eine operative oder strategische Bedeutung zukommt.

Seite 16/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Für die Definition der Beteiligung inkl. Abgrenzung zu subventionierten Institutionen vgl. Ausfüh- rungen in Kapitel 3. Einheiten, an denen der Kanton nicht finanziell beteiligt ist, können nach An- wendung der Beurteilungskriterien gleichwohl eine Beteiligung sein. Das Fachdepartement ist für die fachliche Betreuung einer Beteiligung zuständig. Die Aufgaben und Verantwortlichkeiten wer- den in § 8 definiert.

Geltungsbereich § 3 Diese Richtlinien legen die Grundsätze des Regierungsrates zur Steuerung von Beteili- gungen fest und gelten für die Departemente als interne Weisungen. Abweichungen davon sind zu begründen. 2 Die Richtlinien gelten nicht für reine Finanzbeteiligungen, welche das Finanzdepartement gemäss seiner Anlagestrategie bewirtschaftet. 3 Die Richtlinien werden regelmässig auf ihre Tauglichkeit und Wirksamkeit hin überprüft. Das Finanzdepartement überwacht in Zusammenarbeit mit den zuständigen Departementen deren Einhaltung.

Public Corporate Governance-Richtlinien geben – soweit nicht spezialgesetzlich anders vorgese- hen – einen Rahmen vor, der von den zuständigen Departementen und Dienststellen als Leitfa- den für ihre Arbeit mit den Beteiligungen des Kantons zu verwenden ist. Die Richtlinien legen die Grundsätze des Regierungsrates in Bezug auf die Führung, Steuerung und Überwachung von Beteiligungen dar und gelten für die Departemente und ihre Dienststellen als interne Weisun- gen. Die Richtlinien sind bindend und unabhängig davon wie hoch die Beteiligung des Kantons ist. Sie sind entsprechend von den zuständigen Departementen und Dienststellen bei der Ausar- beitung von Vorlagen und Verträgen anzuwenden. Abweichungen von den Richtlinien sind in Einzelfällen möglich, müssen aber von den zuständigen Fachdepartementen und Dienststellen erklärt und begründet werden. Nur mit dieser so genannten Comply-or-Explain-Regelung können einzelfallspezifische Regelungen vermieden, der allgemeingültige Charakter dieser Richtlinien aufrechterhalten und besondere Situationen trotzdem beachtet werden. Mit Public Corporate Governance-Richtlinien sind die Beteiligungen des Kantons gegenüber dem Eigentümer zu mehr Transparenz gezwungen und die zuständigen Departemente und Dienststellen müssen aufzei- gen, ob und wie sie die Richtlinien einhalten (comply) bzw. warum sie eine Richtlinie nicht einhal- ten (explain).

5.2 Rechtsform

Rechtsform § 4 Für verselbständigte Einheiten, die Kantonsaufgaben erfüllen, ist grundsätzlich die öf- fentlich-rechtliche Organisationsform der selbständigen Anstalt vorzusehen. 2 Die Rechtsform der privatrechtlichen Aktiengesellschaft kann für Einheiten vorgesehen werden:

1. a) die mit der Mehrzahl ihrer Leistungen am Markt auftreten;

2. b) die die Voraussetzungen zur wirtschaftlichen Selbständigkeit (also Eigenwirtschaft- lichkeit) erfüllen; und

3. c) die nicht hoheitlich handeln.

Andere privatrechtliche Rechtsformen bzw. öffentlich-rechtliche Organisationsformen in weitgehender Anlehnung an das Privatrecht sind nur in begründeten Fällen zu wählen.

Zur Harmonisierung in der Steuerung verselbständigter Einheiten gehört u. a. eine Beschränkung der zulässigen Rechtsformen. Deshalb sollen für verselbständigte Einheiten des Kantons analog zum Bund grundsätzlich nur noch die öffentlich-rechtliche Organisationsform der Anstalt oder die Seite 17/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

privatrechtliche Rechtsform der Aktiengesellschaft vorgesehen werden. Ausnahmen vom Grund- satz sollen aber möglich bleiben müssen: Andere öffentlich-rechtliche Organisations- und privat- rechtliche Rechtsformen sind zulässig, soweit sich die Notwendigkeit dafür begründen lässt.

Die Wahl einer öffentlich- bzw. privatrechtlichen Rechtsform ist davon abhängig zu machen, in wel- chem Bereich der Rechtsordnung – Privatrecht oder öffentliches Recht? – und in welchem Umfeld

• Monopol oder Markt? – sich die zu verselbständigende Einheit bewegen wird und welche Form

des Handelns – öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche? – zur Anwendung gelangen sollen.

Die Mehrzahl der Kantonsaufgaben hat Monopolcharakter und wird vielfach über allgemeine Steuermittel finanziert. Die rechtlich selbständigen Organisationen, die solche Aufgaben erfüllen und an denen der Kanton beteiligt ist oder bleibt, handeln mehrheitlich auf der Basis des öffentli- chen Rechts. Dem Gewinnstreben ist bei Monopolaufgaben Grenzen gesetzt. Deshalb liegt für solche Einheiten die öffentlich-rechtliche Organisationsform der Anstalt nahe. Wo hingegen ver- selbständigte Einheiten sich weitgehend über Preise am (allenfalls regulierten) Markt finanzieren und damit die Voraussetzungen für die wirtschaftliche Selbständigkeit aufweisen, ist die Wahl ei- ner privatrechtlichen Rechtsform sinnvoll. Rechtlich selbständige Organisationen, die überwie- gend am Markt tätig sind, jedoch für die Erfüllung einzelner Aufgaben nach wie vor auf finanzielle Beiträge des Kantons angewiesen sind, erfüllen die Voraussetzungen der privatrechtlichen Akti- engesellschaft nicht. Für sie sind die spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften vorzusehen, wenn sie Drittinvestoren zugänglich gemacht werden sollen. Soweit dies nicht der Fall ist, ist die Orga- nisationsform der Anstalt zu wählen.

5.3 Organisation

Beteiligung selbst § 5 Die Organe der Beteiligung sind voneinander personell unabhängig. Im Falle einer Dele- gation der Geschäftsführung ist das Doppelmandat von Vorsitz im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan und Vorsitz der Geschäftsführung zu vermeiden. 2 Selbständige Anstalten verfügen über eine der Aktiengesellschaft analoge Organstruktur. 3 Die Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans sowie Dritte, die mit der Ge- schäftsführung betraut sind, sind in Ausübung kantonaler Aufgaben auf die Einhaltung des geltenden Rechts verpflichtet und müssen ihre Aufgaben mit aller Sorgfalt erfüllen sowie die Interessen der Beteiligung wahren. 4 Bei Interessenkonflikten besteht eine Ausstandspflicht. 5 Das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan organisiert sich in Ausschüssen. Es bildet mindestens einen Prüfungs- und einen Entschädigungsausschuss. 6 Das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan unterzieht seine Leistung jährlich einer Selbstevaluation und gibt über die Durchführung im Jahresbericht Auskunft. 7 Die Beteiligung verfügt über ein den Unternehmensrisiken angemessenes internes Kon- trollsystem. 8 Sie ermöglicht internen Hinweisgebern von Gesetzes- oder Regelverletzungen, nament- lich Korruption, den direkten Zugang zum Prüfungsausschuss des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans. Im Geschäftsbericht wird über den Verfahrensablauf und über die Häu- figkeit der Hinweise Auskunft gegeben. 9 Beherrschte und/oder wesentliche Beteiligungen des Kantons sind bestrebt, die zu Verfü- gung stehenden Mittel möglichst effizient und effektiv einzusetzen. Sie prüfen daher stets, ob durch eine Zusammenarbeit mit der Kernverwaltung bei der Finanzierung sowie bei der Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen (inkl. Informatiksoftware und Versicherungen) Kostenvorteile sowohl für die Beteiligung selber als auch die Kernverwaltung entstehen kön- nen. Seite 18/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Absatz 1 basiert auf einem der Kernanliegen der Corporate Governance, und zwar der personel- len Trennung unterschiedlicher Schlüsselrollen in einem Unternehmen. Diese Trennung wird da- mit begründet, dass mehrere Akteure sich in der Machtausübung hemmen und damit die Qualität der Entscheidungen gesamthaft zunimmt. Deshalb ist das Doppelmandat von Verwaltungsrats- präsident und Vorsitzendem der Geschäftsleitung zu vermeiden.

Die Anlehnung der Organstruktur an die Aktiengesellschaft in Absatz 2 stellt die Grundlage für die Umsetzung einer angemessenen Corporate Governance dar. Die Absätze 3 und 4 lehnen an Artikel 717 des Obligationenrechts an, der die Frage von Interes- senkonflikten unter Beizug der Vorschrift über die Treuepflicht des Verwaltungsrats zu lösen ver- sucht. Überlagert wird die Treuepflicht gegenüber der Unternehmung durch die Verpflichtung auf das geltende Recht. Hierbei sind die Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans, mit der Geschäftsführung betraute Personen, wie auch die von ihnen beaufsichtigten Angestellten von Beteiligungen bei der Ausübung kantonaler Aufgaben auf das geltende Recht verpflichtet. Die in Absatz 3 enthaltene Treuepflicht beinhaltet auch eine Informationspflicht gegenüber der Unternehmung in Fällen von Interessenkonflikten. Die Mitglieder des Verwaltungsrats und der Geschäftsleitung müssen demnach den Vorsitzenden des Verwaltungsrats unverzüglich und voll- ständig über Interessenkonflikte informieren. Der Gesamtverwaltungsrat ist daraufhin verpflichtet, die nötigen Massnahmen zur Wahrung der Interessen der Gesellschaft zu ergreifen. Selbstver- ständlich darf aber das betreffende Verwaltungsratsmitglied an einem Beschluss über seinen Ausstand nicht teilnehmen.

Die Absätze 5 und 6 definieren die minimalen Anforderungen an die Organisationsstruktur des Verwaltungsrats. Dazu gehört die Bildung von Ausschüssen im Verwaltungsrat zur effizienten Ar- beitserledigung und Gewaltenhemmung innerhalb des Verwaltungsrates. Die Pflicht zur Selbste- valuation entspricht einem üblichen personalpolitischen Führungsinstrument, um eine stetige Steigerung der Leistungen des Verwaltungsrats zu fördern und allfällige zwischenmenschliche Konflikte proaktiv anzugehen.

Absatz 7 regelt das interne Kontrollsystem (IKS). Bei der IKS handelt es sich um die Gesamtheit aller vom Verwaltungsrat und der Geschäftsleitung angeordneten Vorgänge, Methoden und Mas- snahmen, die dazu dienen, einen ordnungsgemässen Ablauf des betrieblichen Geschehens si- cherzustellen. Die interne Kontrolle wirkt unterstützend bei der Erreichung der geschäftspoliti- schen Ziele durch eine wirksame und effiziente Geschäftsführung, der Einhaltung von Gesetzen und Vorschriften (Compliance), dem Schutz des Geschäftsvermögens, der Verhinderung, Ver- minderung und Aufdeckung von Fehlern und Unregelmässigkeiten, der Sicherstellung der Zuver- lässigkeit und Vollständigkeit der Buchführung sowie der zeitgerechten und verlässlichen finanzi- ellen Berichterstattung.

Absatz 8 widmet sich dem Umgang mit internen Hinweisgebern. Die so genannten Whistleblower, die Missstände, illegales Handeln oder allgemeine Gefahren an die Öffentlichkeit bringen, neh- men in den meisten Fällen die langfristigen Interessen der Beteiligung wahr: Sie wenden durch ihren Hinweis einen möglichen wirtschaftlichen und/oder immateriellen Schaden des Unterneh- mens ab. Hinweisgeber schöpfen üblicherweise zuerst die internen Kommunikationsmittel aus, bevor sie an die Öffentlichkeit gehen. Fruchten diese Bemühungen nicht, wird ein Gang an die Öffentlichkeit in Erwägung gezogen. Um dies zu verhindern und damit das Risiko des Imagescha- dens zu minimieren, wird ein effizientes internes Meldesystem eingeführt. Als unternehmensin- terne Stelle nimmt der Prüfungsausschuss des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans die Informationen entgegen, überprüft diese, stellt deren Vertraulichkeit sicher und begegnet den In- formationsansprüchen Dritter mit der Veröffentlichung dieser Fälle in anonymisierter Form im Ge- schäftsbericht. Für unerwünschtes Whistleblowing, d.h. offensichtlich unhaltbare Anschuldigun- gen, werden Sanktionen im Organisationsreglement formuliert.

Seite 19/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Beherrschte und/oder wesentliche Beteiligungen2 gehören grundsätzlich nicht (mehr) zur Kern- verwaltung, weil der Mitteleinsatz insgesamt wirtschaftlicher und/oder die Aufgabenerfüllung wirk- samer ist, wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert ist. Trotzdem kann es sein, dass es in be- stimmten Bereichen durch eine Zusammenarbeit mit der Kernverwaltung zu einem wirtschaftlicheren Mitteleinsatz kommt. Darum wird in Absatz 9 verankert, dass beherrschte und/oder wesentliche Beteiligungen des Kantons stets prüfen sollten, ob bei der Finanzierung und bei der Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen (inkl. Software und Versicherungen) Kostenvorteile erzielt werden können, indem diese in Zusammenarbeit mit der Kernverwaltung - insbesondere mit der Finanzbewirtschaftung, dem SAP CCC oder Rimas Insurance-Broker AG - finanziert respektive beschafft werden. In der Eignerstrategie soll unter den politischen Vorgaben zu den Finanzzielen (vgl. auch Anhang 4) explizit festgehalten werden, dass die Beteiligungen die Erzielung von Kostenvorteilen durch eine Zusammenarbeit mit der Kernverwaltung prüfen sollen.

Grosser Rat § 6 Der Grosse Rat übt gemäss seinen verfassungsmässigen Kompetenzen die Oberauf- sicht über die Beteiligungen aus. Daraus ergibt sich eine Unvereinbarkeit von Oberleitungs- und Geschäftsleitungsfunktionen in Beteiligungen für Mitglieder des Grossen Rates. 2 Zur Unterstützung seiner Oberaufsicht unterbreitet der Regierungsrat dem Grossen Rat folgende Unterlagen:

1. a) Berichterstattung über die Beteiligungen des Kantons (Genehmigung als Teil des Jahresberichtes)

2. b) Eignerstrategien (Information)

3. c) Jahresrechnungen der wesentlichen Beteiligungen (Kenntnisnahme)

3 Die zuständigen Oberaufsichtskommission des Grossen Rates haben alle notwendige Ein- sichts- und Informationsrechte, sofern diesen nicht schwerwiegende private oder öffentliche Interessen oder rechtliche Schranken entgegenstehen.

Gemäss § 90 Abs. 1 der Kantonsverfassung übt der Grosse Rat die Oberaufsicht über den Re- gierungsrat, die Verwaltung, die Gerichtsbehörden und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben aus, soweit sie dem Kanton obliegende Aufgaben wahrnehmen. Mitglieder des Grossen Rates, die gleichzeitig im Verwaltungsrat oder in der Geschäftsleitung ei- ner Beteiligung Einsitz nehmen, können ihre Oberaufsichtsfunktion mangels Unabhängigkeit nicht mehr wahrnehmen.

In Abs. 2 werden die Instrumente aufgelistet, die den Grossen Rat bei der Wahrnehmung seiner Oberaufsicht unterstützen. Hierzu gehört zum einem die Berichterstattung über die Beteiligungen des Kantons (siehe auch § 15 der PCG-Richtlinien) sowie die Eignerstrategien. Die Jahresrech- nungen der wesentlichen Beteiligungen werden - sofern dies im Spezialgesetz oder im Staatsver- trag festgelegt ist - dem Grossen Rat zur Kenntnis gebracht.

Die Oberaufsichtskommissionen haben das Recht zur Einsicht in sämtliche staatlichen Akten, wenn nicht schwerwiegende private oder öffentliche Interessen entgegenstehen. Im Fall der Ge- schäftsprüfungskommission (GPK), ist dies bereits in § 69 lit. 4 Gesetz über die Geschäftsord- nung des Grossen Rates verankert.

Bei Beteiligungen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft gilt das Obligationenrecht (OR). Ge- mäss Art. 696 OR hat jeder Aktionär ein Recht auf Bekanntgabe des Geschäftsberichts (Jahres- bericht, Bilanz, Erfolgsrechnung und Anhang sowie einer allfälligen Konzernrechnung) und des

2 Da der Kanton bei vielen Beteiligungen nur einen kleinen Anteil besitzt und diese Beteiligungen somit nur in sehr beschränktem Ausmass beeinflussen kann, wurden die Beteiligungen in Anlehnung an das Konsolidierungskonzept des Kantons Basel-Stadt in fünf Gruppen eingeteilt: 1. Beherrschte Beteili- gungen, 2. Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung, 3. Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss, 4. weitere Minderheitsbeteiligungen und 5. abzu- stossende Beteiligungen (falls vorhanden). Die Richtlinien gelten in ihrem vollen Umfang nur für die ersten drei Kategorien von Beteiligungen (1. bis 3.), sofern sie auch wesentlich sind. Für die weiteren Beteiligungen (4.) sollen sie in beschränktem Ausmass und für die abzustossenden Beteiligungen (5.) nicht wirksam sein (vgl. § 11 und 12 weiter unten). Seite 20/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Revisionsberichts. Das Gesetz sieht weitere Rechte der Aktionäre auf Einsicht und Auskunft vor (Art. 697 OR) allerdings nur wenn sie für die Ausübung der Aktionärsrechte erforderlich ist. Bei Aktiengesellschaften bedeutet dies aufgrund des OR, dass die zuständigen Oberaufsichtskom- missionen im Rahmen der rechtlichen Schranken alle für die Oberaufsicht notwendigen Einsichts- und Informationsrechte haben.

Regierungsrat § 7 Der Regierungsrat übt die Aufsicht über die Beteiligungen gemäss den nachfolgenden Bestimmungen aus. Vorbehalten bleiben anderslautende spezialgesetzliche Regelungen. 2 Der Regierungsrat nimmt die Eigentümerrechte des Kantons wahr. 3 Er wählt das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan bzw. nimmt sein Wahlrecht im Rah- men der Eigentümerversammlungen wahr. 4 Er übt sein Wahlrecht auf der Grundlage eines Anforderungsprofils aus, das auf die sach- und fachgerechte Willensbildung im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan ausgerichtet ist. Er sorgt für eine angemessene Vertretung der Interessen des Kantons im obersten Lei- tungs- und Verwaltungsorgan der Beteiligungen. 5 Er kann Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans während der Amts- dauer abberufen. 6 Er genehmigt das Geschäfts- und Organisationsreglement sowie die Entschädigung der Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans. 7 Er befindet jährlich über die Entlastung des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans. 8 Er verabschiedet sämtliche Steuerungsinstrumente, die den gesetzlichen Gewährleis- tungsauftrag konkretisieren. Dazu gehören die Beteiligungsstrategie, die Eignerstrategien, die Leistungsaufträge und Leistungsvereinbarungen.

Gemäss § 108 Abs. 1 der Kantonsverfassung beaufsichtigt der Regierungsrat neben der kanto- nalen Verwaltung auch die anderen Träger öffentlicher Aufgaben in deren Ausübung. Die Bestim- mungen in Absatz 2 stützen sich auf § 120 Abs. 1 lit. c der Kantonsverfassung, welcher dem Re- gierungsrat die Wahlen, soweit sie nicht anderen Organen übertragen sind, überträgt. Die Wahlbestimmungen in Absatz 3 stellen einen wesentlichen Teil der Public Corporate Governance dar. In Absatz 5 wird ein Sanktionsmechanismus eingeführt, der auch bei der Aktiengesellschaft Gültigkeit hat (vgl. Art. 705 OR).

Das in Absatz 4 genannte Anforderungsprofil an Mitglieder des obersten Leitungs- oder Verwal- tungsorgans kann wie folgt konkretisiert werden: Das oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan muss als Team funktionieren, kritische Punkte durch geschickte Fragen aufdecken und durch sachkompetente Voten den Entscheidungsprozess beeinflussen. Die Mitglieder des obersten Lei- tungs- oder Verwaltungsorgans müssen ein unternehmerisches Denken und Handeln an den Tag legen, unabhängig und integer sein, sich mit dem Unternehmen identifizieren und über genügend Zeit verfügen. Allein die fachlichen Fähigkeiten bieten keine Gewähr, dass das oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan die Interessen des Kantons tatsächlich wahrnimmt. Die vom Kanton aus- gewählten Mitglieder sollten sich deshalb mit der Stossrichtung der Eignerstrategie des Kantons identifizieren können und bereit sein, ihr Engagement im obersten Leitungs- oder Verwaltungsor- gan auf deren Umsetzung auszurichten.

Die öffentliche Ausschreibung von Sitzen in den Strategie- und Aufsichtsorganen dient dazu, den Kreis der Kandidierenden zu erweitern. Damit wird Transparenz betreffend freiwerdender Sitze in Strategie- und Aufsichtsgremien geschaffen. Es wird hier bewusst nur eine Empfehlung ausge- sprochen, da bei einer Besetzung der Sitze durch andere Gebietskörperschaften (Bund, andere Kantone, Gemeinden, privatwirtschaftliche Unternehmen oder Dritte) oder bei einer Delegation von Amtes wegen (ex lege) eine Ausschreibungspflicht nicht umsetzbar ist. Bei einzelnen Sitzen hat es sich zudem bewährt, den Sitz bewusst mit einer Person aus der öffentlichen Verwaltung Seite 21/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

des Kantons Basel-Stadt oder aus einer staatsnahen Institution zu besetzen. In diesen Fällen ist die Pflicht zur öffentlichen Ausschreibung schwer bzw. nicht umsetzbar oder zu einschränkend. Absatz 6 legt fest, dass der Regierungsrat Basel-Stadt die Entschädigung der Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans regelt. Genauere Ausführungen hierzu werden in § 7a spezifiziert. Dort werden die Grundsätze festgehalten, die aus Sicht des Regierungsrates für eine sachgerechte Entschädigung des obersten Organs der Beteiligungen einzuhalten sind. Die Ent- schädigung soll dabei möglichst einfach, nachvollziehbar und transparent ausgestaltet werden.

Genehmigung der Entschädigung der Mitglieder der obersten Leitungs- und Verwaltungsor- gane § 7a Der Regierungsrat orientiert sich bei der Genehmigung der Entschädigung der Mitglie- der der obersten Leitungs- und Verwaltungsorgane (gemäss § 7 Abs. 6) an folgenden Grundsätzen:

1. a) Die Entschädigung kann folgende Elemente vorsehen: Grundpauschale, funktionsabhän-

gige Pauschalen, Sitzungsgelder und Spesen.

1. b) Erfolgsabhängige Entschädigungen für das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan sind

nicht zulässig.

1. c) Die Entschädigung ist so weit wie möglich zu pauschalieren.

2. d) Sitzungsgelder werden - soweit solche entrichtet werden - nur für Sitzungen des Verwal-

tungsrates und der von ihm eingesetzten Ausschüsse und die Eignergespräche ausbezahlt.

1. e) Die Höhe der Entschädigung muss abschliessend geregelt werden. Eine Klausel, wonach

das oberste Organ bei besonderen Aufgaben die Entschädigung von sich aus anpassen kann (Zusatz- oder Sonderentschädigung), ist nicht zulässig. 2 Die Beteiligungen haben die Höhe der Entschädigung für jedes Mitglied des obersten Lei- tungs- und Verwaltungsorgan einzeln in ihrem Jahresbericht auszuweisen.

Der erste Abschnitt regelt die Grundsätze, die bei der Genehmigung der Entschädigung durch den Regierungsrat zu beachten sind. Die Entschädigung kann sich aus einer Grundpauschale, funktionsabhängigen Pauschalen (z.B. für das Präsidium, Vizepräsidium, Einsitznahme in einem Ausschuss), Sitzungsgelder und Spesen zusammensetzen. Andere Elemente sind nicht zulässig. Insbesondere sind keine erfolgsabhängigen Entschädigungen für das oberste Leitungs- und Ver- waltungsorgan zulässig, da dies zu falschen Anreizen führen würde. Im Sinne der Einfachheit und Transparenz ist die Entschädigung so weit wie möglich zu pauschalieren. Dies kann so weit ge- hen, dass jedes Verwaltungsratsmitglied je nach Funktion eine festvereinbarte Pauschale erhält, mit der auch die Spesen und die Teilnahme an Sitzungen abgegolten sind. Die unter Ab- satz 1 lit. a genannten Elemente müssen somit nicht alle zwingend bei der Entschädigung vorge- sehen werden. Sitzungsgelder – sofern solche ausgerichtet werden – sollen nur für Sitzungen des Verwaltungsrates und der von ihm eingesetzten Ausschüsse sowie für die Eignergespräche ausbezahlt werden. Mit dem Sitzungsgeld sind Vorbereitungsaufgaben sowie Arbeiten aus- serhalb der offiziellen Sitzungen abgegolten.

Die Entschädigung ist umfassend zu verstehen und muss abschliessend im Entschädigungsreg- lement geregelt werden. Klauseln, die es dem Verwaltungsrat ermöglichen, die Honorare nach oben anzupassen, indem etwa vom Verwaltungsrat in Auftrag gegebene Arbeiten und Tätigkeiten ausserhalb von Sitzungen zusätzlich entschädigt werden, sind nicht zulässig.

Aus Transparenzgründen sollen die Beteiligungen die Höhe der Entschädigung für jedes Verwal- tungsratsmitglied separat im Jahresbericht veröffentlichen. Bei den beherrschten Beteiligungen des Kantons ist dies direkt umsetzen. Bei den übrigen Beteiligungen ist vom zuständigen Departement daraufhin zu wirken, dass auch hier die Honorare detailliert veröffentlicht werden. In § 27 der PCG- Richtlinien werden die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen verpflichtet, Entschädi- gungen der Beteiligung gegenüber dem jeweiligen Fachdepartement und gegenüber der Fachstelle Seite 22/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Beteiligungen offenzulegen. Diese Regelung bezieht sich lediglich auf vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretungen und kann beispielsweise bei Minderheitsbeteiligungen relevant sein.

Ausschreibung der Sitze im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan § 7b Bei Beteiligungen, bei denen der Regierungsrat alleinige Wahlbehörde für einen Teil oder alle Sitze des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans ist, nutzt er öffentliche Ausschreibun- gen. 2 Von der öffentlichen Ausschreibung kann insbesondere abgesehen werden, wenn

1. a) sich das Mitglied zur Wiederwahl zur Verfügung stellt;

2. b) die Vertretung gemäss § 23 durch Mitglieder des Regierungsrates oder Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung erfolgt

3. c) das Engagement ehrenamtlich ist.

3 Bei den anderen Beteiligungen wirkt der Regierungsrat darauf hin, dass die Sitze im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan öffentlich ausgeschrieben werden. 4 Die öffentliche Ausschreibung erfolgt im Stellenportal des Kantons sowie an weiteren geeigneten Orten.

Gemäss § 7b Abs. 1 sind alle Sitze des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans, bei denen der Regierungsrat alleinige Wahlbehörde ist, zwingend öffentlich auszuschreiben. Dies gilt auch für Verwaltungsratsmitglieder, die vom Regierungsrat der Generalversammlung zur Wahl vorgeschla- gen werden. Dabei ist es weiterhin möglich, geeignete Kandidatinnen und Kandidaten direkt anzu- sprechen und sie auf die öffentliche Ausschreibung hinzuweisen. Ebenso kann die Suche über ein spezialisiertes Unternehmen erfolgen, das Unternehmen hat jedoch zwingend eine öffentliche Aus- schreibung der Stelle vorzunehmen.

Von der Stellenausschreibungspflicht sind insbesondere drei Ausnahmen zugelassen (§7b Abs. 2). Ein Verwaltungsratsmitglied stellt sich zur Wiederwahl zur Verfügung (lit. a). Ebenfalls von einer Ausschreibung abgesehen werden kann, wenn die Vertretung durch ein Mitglied des Regierungs- rates oder Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung erfolgt (lit. b). Eine solche Vertretung ist nur in begründeten Ausnahmefällen, die in § 23 der PCG-Richtlinien geregelt sind, möglich. Dies ist unter anderem dann der Fall, wenn das oberste Leitungsorgan überwiegend durch Regierungs- oder Verwaltungsvertreterinnen und -vertreter besetzt ist, wenn sich die Interessen des Kantons ohne direkte Vertretung nicht im erforderlichen Mass wahrnehmen lassen, die Beteiligung von grösserem politischem oder strategischem Interesse für den Kanton ist oder wenn das Anforderungsprofil des Leitungsorgans dies nahelegt. Handelt es sich bei der Verwaltungsratstätigkeit um ein ehrenamtli- ches Engagement, muss in diesem Fall ebenfalls nicht ausgeschrieben werden (lit c.). Bei diesen Ausnahmen handelt es sich nicht um eine abschliessende Aufzählung.

In einigen Fällen ist der Regierungsrat nicht alleinige Wahlbehörde, sondern wählt den Verwal- tungsrat beispielsweise mit dem Regierungsrat eines anderen Kantons gemeinsam. In diesen Fäl- len entscheidet der Regierungsrat nicht alleine über das Auswahlverfahren, wobei darauf hinzuwir- ken ist, dass öffentlich ausgeschrieben wird (§ 7b Abs. 3).

Um die Transparenz zu erhöhen, sieht Absatz 4 vor, dass die Ausschreibung zwingend im Stellen- portal des Kantons zu erfolgen hat. Daneben soll die Ausschreibung an weiteren geeigneten Orten erfolgen.

Seite 23/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Fachdepartemente § 8 Der Regierungsrat bestimmt für jede Beteiligung ein Fachdepartement. 2 Die Fachdepartemente bereiten die Geschäfte des Regierungsrates vor, setzen seine Vorgaben um und sind für den direkten Verkehr mit ihren Beteiligungen zuständig. 3 Die Fachdepartemente organisieren sich so, dass

1. a) die Koordination mit den Kantonsvertretungen sowie mit anderen, an einer Beteili- gung mit involvierten Departementen sichergestellt ist,

2. b) ihre Controllerdienste bei der Konzeption und der jährlichen Analyse der Steue- rungsinstrumente sowie bei der Beurteilung finanzieller Fragen beigezogen werden,

3. c) der Fachstelle Beteiligungen der Finanzverwaltung eine einzige Ansprechpartnerin bzw. ein einziger Ansprechpartner zur Verfügung steht.

4 Die Aufgaben des Fachdepartements werden im Anhang 1 im Detail aufgeführt.

Auch das Präsidialdepartement und das Finanzdepartement können aufgrund ihrer fachlichen Aufgabenbereiche die Rolle Fachdepartement einnehmen.3 Das Fachdepartement ist für den direkten Verkehr mit ihren Beteiligungen zuständig. Es nimmt die dezentralen Aufgaben des Beteiligungscontrollings wahr und setzt die Vorgaben des Regie- rungsrates um. Die Fachdepartemente sollen bei der Steuerung der Beteiligungen einbezogen werden. Zur Sicherstellung von schlanken Prozessen ist es notwendig, dass die Fachstelle Betei- ligungen pro Fachdepartement lediglich eine einzige Ansprechstelle hat. Finanzdepartement § 9 Das Finanzdepartement nimmt Koordinationsaufgaben für den Regierungsrat wahr. 2 Das Finanzdepartement unterstützt die Fachdepartemente, namentlich bei:

1. a) Koordination und Vorbereitung der Prozesse und der Entscheidungen des Regie- rungsrates, soweit sie nicht ein einzelnes Departement oder eine einzelne Beteili- gung betreffen, namentlich: 1. bei der Beteiligungsstrategie, 2. bei der einheitliche Methodik zur Beurteilung der Risiken, 3. beim Detailkonzept der Eignerstrategien, 4. bei den Anforderungen an die Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsauf- träge, 5. beim Beteiligungsreport an den Regierungsrat (Konzept und jährlicher Re- port), 6. beim Beteiligungsbericht an den Grossen Rat (Konzept und jährlicher Be- richt im Rahmen des Jahresberichts), 7. bei den allgemein gültigen Anforderungsprofile für die Kantonsvertretungen und für die obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgane als Ganzes, 8. beim Dokumentationskonzept,

2. b) Beratung und Unterstützung des Regierungsrates und der Fachdepartemente,

3. c) Erlass von Weisungen in ihrem Aufgabenbereich.

3 Das Finanzdepartement bezeichnet eine Fachstelle Beteiligungen.

Beim Finanzdepartement ist in der Finanzverwaltung die Fachstelle Beteiligungen angesiedelt, die die übergeordneten Aufgaben und die Koordination beim Beteiligungscontrolling wahrnimmt. Daraus leiten sich namentlich die folgenden Aufgaben und Verantwortlichkeiten ab:

• Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen für den Regierungsrat zur übergeordneten Steue- rung und Koordination des Beteiligungsportfolios, namentlich Formulierung der Beteiligungs- strategie (vgl. § 10) und Verfassung des Beteiligungsreports (vgl. §18) und des Beteiligungsbe- richts (vgl. § 19)

3 In der Verfassung wird zwischen Präsidialdepartement und Fachdepartementen unterschieden (KV §111), Das Finanzdepartement hat im Rahmen des Beteiligungsmanagements gemäss §9 dieser Richtlinien zusätzliche Aufgaben. Seite 24/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

• Beratung und Unterstützung des Regierungsrates und der Fachdepartemente

• Terminliche und sachliche Koordination der übergeordneten Prozesse

• Bearbeitung von parlamentarischen Vorstössen betreffend alle Beteiligungen

• die Sicherstellung der vollständigen Dokumentation in einer zentralen Ablage, insbesondere die o Führung eines zentralen Registers mit den Kantonsvertretungen, Mandaten und Entschädi- gungen und o die Meldung von Änderungen bei den Kantonsvertretungen an das Versicherungswesen.

5.4 Steuerung der Beteiligungen

Beteiligungsstrategie § 10 In der Beteiligungsstrategie definiert der Regierungsrat insbesondere den ordnungspo- litischen Rahmen sowie die Kriterien für den Erwerb von Beteiligungen bzw. die Übertra- gung von Aufgabenbereichen an verselbständigte Institutionen (siehe Anhang 2). 2 Die Fachdepartemente überprüfen auf Basis der Beteiligungsstrategie periodisch Notwen- digkeit und Zweckmässigkeit ihrer Beteiligungen und stellen dem Regierungsrat Antrag.

In der Beteiligungsstrategie kann der Regierungsrat für alle Beteiligungen übergreifend den ordnungspolitischen Rahmen, die Kriterien für den Erwerb von Beteiligungen und die Auslagerun- gen von öffentlichen Aufgaben und die Grundsätze zur Wahl der Beteiligungsform bestimmen. Die Beteiligungsstrategie dient zum einen als Leitfaden für die Verselbständigung von öffentli- chen Aufgabenbereichen in Organisationen, an denen der Kanton als Träger beteiligt ist. Sie er- laubt aber gleichzeitig eine periodische Überprüfung der Zweckmässigkeit von bestehenden Beteiligungen.

Das aktuelle Beteiligungsportfolio des Kantons Basel-Stadt ist historisch und ohne systematische Strategie gewachsen. Beteiligungen entstehen in erster Linie wegen sachlicher Dezentralisation, das heisst aufgrund von Auslagerungen von öffentlichen Ausgaben an verwaltungsexterne Orga- nisationen, bei denen der Kanton Träger bleibt oder wird. Sie können aber auch entstehen, weil der Kanton Aufgaben zusammen mit anderen Kantonen oder anderen Rechtsträgern erfüllt oder weil er aus verschiedenen Gründen eine finanzielle Beteiligung an einer Institution erwirbt oder als Legat erhält.

Bevor neue Beteiligungen eingegangen oder öffentliche Aufgaben ausgelagert werden, sollte mit- tels verschiedener Kriterien geprüft werden, ob der Erwerb dieser Beteiligung oder die Auslagerung der öffentlichen Aufgabe angemessen ist. Als Basis für einen derartigen Eignungstest hat der Re- gierungsrat eine Beteiligungsstrategie formuliert (siehe Anhang 2).

Gemäss § 16 der Kantonsverfassung sind alle öffentlichen Aufgaben periodisch auf ihre Notwen- digkeit, Wirksamkeit und Effizienz sowie ihre finanziellen Auswirkungen und deren Tragbarkeit zu überprüfen. Daraus leitet sich ab, dass auch diejenigen Beteiligungen, an denen der Kanton als Träger beteiligt ist und die in sachlicher Dezentralisation öffentliche Aufgaben erfüllen, periodisch auf ihre Notwendigkeit und Zweckmässigkeit hin zu überprüfen sind. Diese Überprüfung erfolgt auf Basis der Beteiligungsstrategie.

Seite 25/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Risikomanagement § 11 Der Regierungsrat hat Grundsätze und Methoden zur Beurteilung der Risiken be- schlossen. 2 Die Fachdepartemente führen für folgende Beteiligungen, sofern sie wesentlich sind, und unter Einbezug der Kantonsvertretungen im Rahmen des jährlichen Reportings sowie nach Bedarf eine Risikobeurteilung durch:

1. a) beherrschte Beteiligungen,

2. b) Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung,

3. c) Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss.

Beteiligungen können vielfältige Risiken mit sich bringen. Dazu gehören vor allem wirtschaftliche und finanzielle Risiken, aber Beteiligungen können auch andere Risiken wie Umweltrisiken usw. nach sich ziehen. Für den Regierungsrat ist es deshalb unerlässlich, die Risiken seiner Beteiligun- gen systematisch zu erfassen und zu bewerten. Dabei geht es auch darum die Reaktion auf fest- gestellte Risiken zu steuern. Die vom Regierungsrat beschlossene Methode der Risikoanalyse fin- den sich im Leitfaden des kantonalen Risikomanagements.

Mit der Einführung eines systematischen Beteiligungsmanagements wird ein Risikomanagement und Frühwarnsystem eingerichtet. Es ist davon auszugehen, dass die Beteiligungen ihrerseits ihre Risikosituation kennen. Die Risikobeurteilung muss jedoch auch aus der Sicht des Eigentümers vorgenommen werden. Die erstmalige Erhebung der Risiken wird wesentlich aufwändiger sein, als die nachfolgenden periodischen Neubeurteilungen.

Da der Kanton bei vielen Beteiligungen nur einen kleinen Anteil besitzt und diese Beteiligungen somit nur in sehr beschränktem Ausmass beeinflussen kann, wurden die Beteiligungen in Anleh- nung an das Konsolidierungskonzept des Kantons Basel-Stadt in fünf Gruppen eingeteilt:

5.5 Vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretungen

Grundsätze § 23 Die Vertretung des Kantons durch Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung oder durch Mitglieder des Regierungsrates in obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteili- gungen ist in begründeten Fällen möglich. Dies ist unter anderem der Fall:

1. a) wenn Beteiligungen von grösserem politischem oder strategischem Interesse für den Kanton sind,

2. b) wenn sich die Interessen des Kantons ohne diese Vertretung nicht im erforderlichen Mass wahrnehmen lassen,

3. c) wenn das Anforderungsprofil des obersten Leitungs- und Verwaltungsrates dies na- helegt,

4. d) bei obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen, die überwiegend durch Regie- rungs- oder Verwaltungsvertreterinnen und -vertreter der Kantone besetzt sind sowie

5. e) wenn der Informationsfluss gewährleistet werden soll.

Die Vertretung des Kantons durch Verwaltungsangestellte und durch Mitglieder des Regierungs- rates in den obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteiligungen ist ein Instrument, mit welchem der Kanton seine Interessen gegenüber den Beteiligungen wahrnehmen kann. Zu den Vorteilen dieses Instruments gehören die Informationsnähe, der unmittelbare Einfluss sowie die rasche Interventionsmöglichkeit durch den Kanton. Der Rollenkonflikt je nach personeller Beset- zung, die zeitliche Beanspruchung für die Wahrnehmung eines solchen Mandats und die Zu- nahme der Haftungsrisiken sind einige der Nachteile von staatlichen Vertreterinnen und Vertre- tern in obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteiligungen. Die Haftungsrisiken nehmen bei Aktiengesellschaften wegen des Problems des doppelten Pflichtennexus zu: Der Verwaltungsrat sollte bei Aktiengesellschaften im Interesse der Firma und nicht des Eigentümers handeln. Deshalb ergibt sich bei Vertretungen durch Angehörige der kantonalen Verwaltung das Problem der Organstellung und der Bindung von Mandatsträgern. Gemäss Obligationenrecht sind alle Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans verpflichtet, die Interessen der Ge- sellschaft in den Vordergrund zu stellen, ansonsten können Verantwortlichkeitsklagen die Folge sein (Art. 754 des Obligationenrechts). Weisungen an Vertreterinnen und Vertreter des Kantons in den obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von solchen Beteiligungen führen daher dazu, dass die Verantwortlichkeit an den Erteiler von Weisungen übergeht. Da aber die Vorteile stärker gewichtet werden als die Nachteile, wird die Entsendung von Mitar- beitenden der öffentlichen Verwaltung und Mitgliedern des Regierungsrates in das oberste Lei- tungs- und Verwaltungsorgan von Beteiligungen als Instrument zur Steuerung der Beteiligungen beibehalten. Bei verschiedenen öffentlich-rechtlichen Beteiligungen des Kantons ist in den spezi- algesetzlichen Erlassen diese Entsendung von Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung und Mitgliedern des Regierungsrates geregelt, was als sinnvoll erachtet und so beibehalten werden soll. Allerdings sollten diejenigen spezialgesetzlichen Erlasse von Beteiligungen, bei denen der Grosse Rat das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan von Beteiligungen wählt, dahingehend geändert werden, dass der Regierungsrat neu die Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwal- tungsorgan wählen kann.

Wie oben ausgeführt, ergibt sich das grösste Konfliktpotential bei der Entsendung von Vertretun- gen durch Mitglieder der kantonalen Verwaltung in die obersten Leitungs- und Verwaltungsor- gane von privatrechtlichen Aktiengesellschaften. In diesen Fällen muss der Entscheid zur Entsen- dung eher zurückhaltend erfolgen und sorgsam abgewogen werden.

Die Entsendung von Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung und Mitgliedern des Regierungs- rates sollte grundsätzlich aus verwaltungsökonomischen Gründen nur bei Beteiligungen von gros- sem öffentlichem Interesse erfolgen. Wenn sich die spezifischen, mit der Eignerschaft an der ver- selbständigten Einheit verfolgten Interessen des Kantons nicht mit andern Instrumenten (u.a. Seite 37/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Gesetzgebung, strategische Ziele) verwirklichen lassen, ist des Weiteren eine Vertretung durch Angehörige der kantonalen Verwaltung und des Regierungsrates möglich. Auch wenn das an das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan zu stellende Anforderungsprofil sich nicht anders erfül- len lässt, ist eine Einsitznahme von Vertreterinnen und Vertretern der öffentlichen Verwaltung und des Regierungsrates vorzusehen. Beispielsweise kann die Wahl oder Entsendung einer Mitarbei- terin oder eines Mitarbeiters der Verwaltung als Kantonsvertreter zwingend notwendig sein, wenn der Verwaltungsrat über Spezialwissen verfügen muss, das nur innerhalb der Verwaltung vorhan- den ist. Des Weiteren ist eine Einsitznahme auch unabdingbar, wenn andere Kantone im obers- ten Leitungs- und Verwaltungsorgan vertreten sind.

Tendenziell sollte in folgenden Situationen auf eine Entsendung von Mitarbeitenden der kantona- len Verwaltung und Mitgliedern des Regierungsrates in die obersten Leitungs- und Verwaltungs- organe von Beteiligungen abgesehen werden:

• Je mehr eine Institution verselbständigt und dem direkten staatlichen Einfluss entzogen werden soll, desto weniger ist eine Kantonsvertretung angebracht.

• Bei Beteiligungen, die für den Kanton keine grosse strategische Bedeutung haben und keine Risiken aufweisen, sollte auf eine Kantonsvertretung verzichtet werden.

• Kann der Kanton bei einer Beteiligung seine Interessen auch ohne Kantonsvertretung durch- setzen, sollte auf eine Entsendung verzichtet werden.

Ernennung und Ausscheiden § 24 Der Regierungsrat ist auf Antrag des Fachdepartements für die Ernennung zuständig. 2 Personen, die aus dem Staatsdienst austreten, können in der Regel nicht mehr eine Kan- tonsvertretung innehaben. Der Regierungsrat kann Ausnahmen bewilligen. 3 Die Fachdepartemente melden Ernennungen und Ausscheiden der Fachstelle Beteiligun- gen.

Bei einigen Beteiligungen ist die Wahl der Verwaltungsräte in den spezialgesetzlichen Erlassen geregelt, wobei diese Regelungen teilweise voneinander abweichen. So ist bei einzelnen Beteili- gungen der Regierungsrat für die Wahl zuständig, bei anderen demgegenüber hat er nur das Vor- schlagsrecht oder die Mitglieder werden von der Generalversammlung oder vom Grossen Rat ge- wählt. Bei anderen Beteiligungen wiederum ist vorgeschrieben, dass die Vorsteherin bzw. der Vorsteher des zuständigen Departements von Amtes wegen (ex officio) im Aufsichtsorgan der Be- teiligung Einsitz nimmt.

Bei allen Beteiligungen, bei denen die Wahl von Kantonsvertretungen nicht in den spezialgesetzli- chen Erlassen geregelt ist, gilt § 110 Abs. 1 lit. c der Kantonsverfassung. Demzufolge hat der Re- gierungsrat die Verantwortung für die Wahlen, soweit sie nicht anderen Organen übertragen sind. Das verantwortliche Fachdepartement schlägt dem Regierungsrat eine geeignete Person vor.

Grundsätzlich ist eine Abwahl von Kantonsvertretungen in Aufsichtsorganen auch während der Amtsdauer möglich. Die Abwahl muss unter Angabe von Gründen erfolgen (z.B. wenn eine Kan- tonsvertretung in entscheidender Weise im Widerspruch zu den Eignerinteressen gehandelt hat) und durch das Wahlgremium vorgenommen werden. Von der Abwahl ausgenommen sind Kantons- vertretungen, die von Amtes wegen delegiert werden. Personen, die aus dem Staatsdienst austreten, sollten den Staat in Gremien, Organisationen und Institutionen in der Regel nicht mehr vertreten. Der Regierungsrat hat aber die Möglichkeit, Aus- nahmen zu bewilligen.

Seite 38/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Kriterien für die Auswahl § 25 Grundlage für die Auswahl sind die vom Regierungsrat beschlossenen Anforderungs- profile (siehe auch Anhang 6):

1. a) das individuelle Anforderungsprofil, das allgemein gültige und vom Fachdepartement vorgeschlagene, branchenspezifische Anforderungen enthält,

2. b) das Anforderungsprofil für das oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan als Ganzes.

2 Interessens- und Rollenkonflikte sind offenzulegen und (nach Möglichkeit) zu vermeiden.

Die Ernennung von geeigneten Personen für die Kantonsvertretung in Leitung- und Verwaltungs- organen ist ein zentrales Instrument zur Wahrung der Eignerinteressen. Die Wahl oder der Wahl- vorschlag aller vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen soll auf der Grundlage eines Anforderungsprofils erfolgen, in denen der Regierungsrat das Wahl- oder Vorschlagsrecht hat. Die Wahl von Amtes wegen (ex officio) erfolgt weiterhin ohne Anforderungsprofil.

Die Kantonsvertretungen, welche in die obersten Leitungs- und Verwaltungsorgane von Beteiligun- gen gesendet werden, sollten fachliche Kompetenzen in den Bereichen Strategie, Führung, Risi- kobeurteilung, Interessen des Kantons und betriebswirtschaftliche Kenntnisse haben. Hier muss beachtet werden, dass eine einzelne Person möglicherweise nicht alle diese Kompetenzen haben kann. Es sollte jedoch darauf geachtet werden, dass das gesamte oberste Leitungs- und Verwal- tungsorgan all diese Kompetenzen abdeckt. Zusätzlich sind soziale Kompetenzen – wie Teamfä- higkeit, Entscheidungskraft, Integrität, Bereitschaft zur Weiterbildung sowie zeitliche Verfügbarkeit

• wichtig.

Bei der Einsitznahme von Kantonsvertretungen in obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteiligungen können insbesondere folgende Interessen- und Rollenkonflikte auftreten:

• Rollenkonflikte durch die Entsendung von Mitarbeitenden einer kantonalen Aufsichtsbehörde,

• Rollenkonflikte durch die Entsendung von Mitarbeitenden, die regulatorische Aufgaben wahr- nehmen,

• Konflikt durch Interessenverbindung (andere Mandate der Kantonsvertretung).

Interessen- und Rollenkonflikte sollten durch die Auswahl der Kantonsvertretung möglichst weit vermieden bzw. minimiert werden. Durch den Verzicht auf die Entsendung von Mitarbeitenden mit Gesetz vollziehenden oder regulatorischen Aufgaben in oberste Leitungs- und Verwaltungsorgane von Beteiligungen, die vom Gesetzesvollzug oder der Regulation betroffen sind, werden Rollen- konflikte vermieden. Durch die Offenlegungspflicht von möglichen Interessenkonflikten beim Wahl- verfahren können die Interessenskonflikte minimiert werden.

Interessen- und Rollenkonflikte sind aber nie ganz vermeidbar. Umso wichtiger ist, dass Transpa- renz bezüglich Interessen- und Rollenkonflikte geschaffen wird. Das Fachdepartement muss daher diese beim Wahlvorschlag offen und transparent darlegen. Das zuständige Fachdepartement schlägt dem Regierungsrat eine geeignete Person für das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan vor und weist mit Unterlagen nach, dass diese das allgemeine Anforderungsprofil erfüllt. Allfällige Abweichungen vom allgemeinen Anforderungsprofil sind zu begründen. Darüber hinaus zeigt das Fachdepartement auf, wie die vorgeschlagene Person die vom Fachdepartement definierten bran- chenspezifischen Kriterien erfüllt.

Seite 39/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

In Anhang 6 ist das allgemeingültige Anforderungsprofil zu finden, das für Kantonsvertretungen gilt, die vom Regierungsrat gewählt werden oder bei denen der Regierungsrat das Vorschlagsrecht hat.

Mandat § 26 Die Fachdepartemente sind verpflichtet, die Eignerstrategien den vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen ihrer Beteiligungen zur Kenntnis zu bringen und geeignete Massnahmen zu treffen, um diese als verbindlich zu klären. 2 Die Verbindlicherklärung kann im Rahmen eines Mandatsvertrags nach Vorlage im An- hang 7 geschehen. Die Mandatierung erfolgt dabei auf Antrag des Fachdepartements. 3 Das Mandat umfasst mindestens eine Verpflichtung auf die Eignerstrategie des Kantons sowie Regeln zu Berichterstattung an den Kanton.

Damit vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretungen im Interesse des Kantons handeln, sind die Fachdepartemente verpflichtet, die Eignerstrategie den vom Regierungsrat gewählten Kantons- vertretungen ihrer Beteiligungen zur Kenntnis zu bringen. Dabei müssen sie geeignete Massnah- men treffen, um die Eignerstrategie verbindlich zu erklären. Eine mögliche Verbindlicherklärung ist der Abschluss eines Mandatsvertrags. Die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen können für die Amtsdauer mandatiert werden. Ein Mandat wird in Form eines Vertrags abgeschlos- sen und regelt die Rechte und Pflichten der beiden Vertragsparteien.

Ein Mandat umfasst in der Regel folgende Punkte:

• Pflicht der Kantonsvertretung – soweit mit seinen Pflichten als Mandatsträger vereinbar –im Sinne der Eignerstrategie zu handeln (Eignerstrategie ist Bestandteil des Mandats),

• Form und Modalität der Berichterstattung durch die Kantonsvertretung an den Kanton,

• Mandatsdauer,

• Verhalten bei und Bewältigung von Interessenkonflikten,

• Verhalten bei Entscheidungen von grosser Tragweite und

• Regelung der Haftung.

Mit der Mandatierung ist verbunden, dass bei einem Haftungsfall der Kanton für den Schaden haf- tet, da die Kantonsvertretung im Auftrag des Kantons handelt. Ein Regressrecht gegenüber der Kantonsvertretung besteht nur, wenn diese grobfahrlässig oder vorsätzlich von den Instruktionen abweicht.

Dem Anhang 7 ist das Muster eines Mandatsvertrags zu entnehmen.

Entschädigungen § 27 Die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen sind verpflichtet, Entschädi- gungen der Beteiligung gegenüber dem jeweiligen Fachdepartement und gegenüber der Fachstelle Beteiligungen offenzulegen.

In der Regel beschliesst der Verwaltungsrat über die Höhe der Entschädigungen. Auch wenn eine klare Regelung, die die Mandatsträger mit und ohne Arbeitsvertrag mit dem Kanton zur Of- fenlegung ihrer Entschädigung verpflichtet, bei nicht börsenkotierten Unternehmen nicht existiert, ist die Offenlegung aller Entschädigungen getrennt nach Honoraren und Sitzungsgeldern, jedoch nicht der Spesen, ein wichtiges Anliegen der Corporate Governance. Im jährlichen Beteiligungs- bericht an den Regierungsrat wird über die Entschädigungen berichtet.

Seite 40/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

Die Entschädigungen derjenigen Personen, die dem Personalgesetz unterliegen, sind nach gel- tendem Lohngesetz an den Staat abzuliefern, soweit diese den Betrag von 20'000 Franken pro Jahr übersteigen. Bei Nebeneinkünften von mehr als 20'000 Franken pro Jahr verbleibt diesen Personen ein Freibetrag im Umfang von 5% der den Betrag von 20'000 Franken übersteigenden Einkünfte. Die Ablieferungspflicht besteht nicht für Entschädigungen, die für die Mitwirkung in ei- ner vom Volk oder vom Parlament gewählten Behörde des Kantons Basel-Stadt, seiner Gemein- den oder des Bundes ausgerichtet werden. Aktuell kontrolliert und vereinnahmt der Zentrale Per- sonaldienst alle abzuliefernden Entschädigungen. Diese Zuständigkeit ist beizubehalten. Der Zentrale Personaldienst verfasst zuhanden des jeweiligen Fachdepartements und der Fachstelle Beteiligungscontrolling für den Beteiligungsbericht eine Aufstellung aller Entschädigungen ge- trennt nach Honoraren und Sitzungsgeldern.

5.6 Dokumentation

Dokumentation § 28 Die Inhalte der Dokumentationen der Fachdepartemente und der Fachstelle Beteiligun- gen sind im Anhang 8 zu den Richtlinien festgelegt.

Die Dokumente über die Beteiligungen müssen zur Steuerung der Beteiligungen jederzeit verfüg- bar sein. Da sowohl die Fachdepartemente als auch die Fachstelle Beteiligungen am Beteiligungs- management beteiligt sind, ist eine Regelung der Zugriffsrechte erforderlich. Die im Anhang 8 enthaltenen Vorgaben zur Dokumentation legen dar, auf welche Dokumente je- weils nur die Fachdepartemente oder die Fachstelle Beteiligungen und auf welche Dokumente so- wohl die Fachdepartemente als auch die Fachstelle Beteiligungen zugreifen können sollten.

Seite 41/68

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt