Public Corporate Governance Richtlinie (Startet einen Download)
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 1
Basel, 12. Dezember 2018
Beteiligungsmanagement Basel-Stadt: Public Corporate Governance-Richtlinien Vierte überarbeitete Version
Inhaltsverzeichnis
1. Zusammenfassung (Management-Summary) ........................................................ 2
2. Einleitung .................................................................................................................. 3
3. Definitionen und Grundlagen .................................................................................. 4
3.1 Definition des Begriffs Beteiligung ................................................................................................. 4
3.2 Definition des Begriffs Public Corporate Governance ................................................................... 5
3.2.1 Grundlagen der Richtlinien .............................................................................................. 67
3.2.2 Regelungen und Kodizes für den privaten Sektor ........................................................... 67
3.2.3 Regelungen und Kodizes für den öffentlichen Sektor ..................................................... 78
4. Grundsätzliche Aspekte des Beteiligungsmanagements ................................... 10
4.1 Die drei Steuerungskreisläufe des Beteiligungsmanagements ................................................... 10
4.2 Die Steuerungsinstrumente ......................................................................................................... 13
4.3 Die Rollenvielfalt des Staates ...................................................................................................... 13
4.4 Der Führungs- und Steuerungskreislauf ...................................................................................... 15
5. Public Corporate Governance-Richtlinien............................................................ 18
5.1 Einleitung: Zweck und Ziele, Definitionen und Geltungsbereich ................................................. 18
5.2 Rechtsform ................................................................................................................................... 19
5.3 Organisation ................................................................................................................................. 20
5.4 Steuerung der Beteiligungen ....................................................................................................... 26
5.5 Vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretungen .................................................................... 38
5.6 Dokumentation ............................................................................................................................. 43
6. Konzept Beteiligungsreport an den Regierungsrat ............................................. 43
7. Konzept Berichterstattung an den Grossen Rat .................................................. 45
8. Fachstelle Beteiligungen ....................................................................................... 47
9. Anhang .................................................................................................................... 48
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1. Zusammenfassung (Management-Summary)
Auch im Kanton Basel-Stadt ist festzustellen, dass aus Markt-, Effizienz- oder Regulierungs- gründen immer mehr staatliche Aufgaben nicht mehr durch die Kernverwaltung erfüllt wer- den, sondern durch rechtlich unabhängige Organisationseinheiten – so genannte Beteiligun- gen –, die dem Kanton ganz oder teilweise gehören. Es stellt sich die Frage, wie der Kanton, der keine direkten Durchgriff auf die Beteiligungen mehr hat, dennoch gewährleisten kann, dass die an die Beteiligungen übertragenen Aufgaben im erforderlichen Ausmass und in an- gemessener Qualität erfüllt werden. Diese Gewährleistungsverantwortung erfordert eine Steuerung der Beteiligungen.
Eine Auslegeordnung des Finanzdepartements über das Beteiligungsmanagement vom 15. Oktober 2009 hat gezeigt, dass bezüglich des Managements der Beteiligungen Hand- lungsbedarf besteht. Der Regierungsrat hat deshalb das Finanzdepartement beauftragt, Richtlinien zur Public Corporate Governance in Anlehnung an diejenigen des Kantons Basel- Landschaft zu formulieren, Konzepte für einen Beteiligungsreport an den Regierungsrat und für einen Beteiligungsbericht an den Grossen Rat vorzulegen sowie über Aufgaben und Res- sourcen einer Koordinationsstelle Beteiligungen zu berichten.
Im vorliegenden Bericht wurden diese formulierten Aufträge bearbeitet. Eine Gruppe beste- hend aus Mitgliedern der Departemente mit den grössten Beteiligungen hat den Erarbei- tungsprozess begleitet.
Nach einer Einleitung in Kapitel 2 werden in Kapitel 3 die wesentlichen Begriffe definiert und Grundlagen für die Basler Public Corporate Governance-Richtlinien besprochen.
Kapitel 4 bespricht die neu vorgesehene Rolle des Parlaments als ausschliessliches Ober- aufsichtsorgan über die Regierung, die Rolle des Regierungsrates als Eigentümer und als Aufsichtsorgan über die Beteiligung sowie die Rolle des obersten Leistungs- oder Verwal- tungsorgans als Aufsichtsorgan über das Management der Beteiligung selber. Des Weiteren werden dort im Überblick die drei Instrumente zur Steuerung der Beteiligungen vorgestellt: a) die Beteiligungsstrategie als beteiligungsübergreifender Leitfaden für zukünftige Auslage- rungen und zur Überprüfung der Zweckmässigkeit von bestehenden Beteiligungen, b) die Eignerstrategie mit den strategischen und politischen Zielen und Stossrichtungen pro Betei- ligung sowie c) Leistungsvereinbarung bzw. Leistungsauftrag für Beteiligungen mit vom Kan- ton bestellten und allenfalls abzugeltenden spezifizierten und quantifizierten Leistungen.
Danach werden in Kapitel 5 die Public Corporate Governance-Richtlinien für den Kanton Ba- sel-Stadt vorgelegt, die in Zusammenarbeit mit der Begleitgruppe erarbeitet wurden. Dabei werden die 28 Bestimmungen der Richtlinien jeweils kommentiert.
In Kapitel 6 und 7 werden die Konzepte für die Reportings an den Regierungs- und Grossrat vorgestellt. Der Beteiligungsreport wird dem Regierungsrat erstmals eine Gesamtschau über seine Beteiligungen gegeben. Die Erweiterungen im Jahresbericht werden mit Anpassungen der Rechnungslegung gemäss den Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Finanzdi- rektorinnen und Finanzdirektoren zum revidierten Harmonisierten Rechnungswesen bzw. gemäss den International Public Sector Accounting Standards sowieso kommen.
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Schliesslich wird in Kapitel 8 über die Fachstelle Beteiligungen berichtet. Im Vergleich zu an- deren Kantonen wird diese Fachstelle mit einem 50% Jahresarbeitszeitpensum eher knapp dotiert.
2. Einleitung
Mit Beschluss vom 18. November 2008 hat der Regierungsrat dem Finanzdepartement die Federführung betreffend Betreuung der Fact-Sheets zu den Beteiligungen des Kantons Ba- sel-Stadt übertragen und das Finanzdepartement beauftragt, einerseits zum Umfang der zu erfassenden Fact Sheets, andererseits zur Abgrenzung zwischen dem für das Dossier Ver- antwortlichen und dem für die generelle Federführung zuständigen Departement zu berich- ten.
In der Zwischenzeit wurde von Avenir Suisse im Rahmen der Reihe „Kantonsmonitoring“ eine umfassende Untersuchung zum Thema Beteiligungsmanagement unter dem Titel Kan- tone als Konzerne – Einblick in die kantonalen Unternehmensbeteiligungen und deren Steu- erung veröffentlicht. Die Studie gibt einen Überblick über die Beteiligungen aller Schweizer Kantone und analysiert zudem das Beteiligungsmanagement der Kantone. Aus der Studie lassen sich nützliche Erkenntnisse für die vom Regierungsrat gestellten Fragen ziehen.
Der Quervergleich mit anderen Kantonen und dem Bund zeigt, dass das Thema Beteili- gungsmanagement an Bedeutung gewinnt, da eine gewisse Tendenz zur Auslagerung von staatlicher Leistungserbringung in öffentlich-rechtliche Institutionen oder öffentlich be- herrschte Unternehmen festzustellen ist. Dies ist auch für den Kanton Basel-Stadt der Fall, wo mit den schon beschlossenen und noch geplanten Ausgliederungen in naher Zukunft ein beträchtlicher Teil der staatlichen Leistungen nicht mehr in der engeren Verwaltung erbracht werden.
Unter diesen Aspekten schien es sinnvoll zu sein, für das Thema Beteiligungsmanagement eine vollständige Auslegeordnung zu erstellen und allfällig notwendige Massnahmen zu dis- kutieren. Einen solche Auslegeordnung hat das Finanzdepartement in seinem Bericht über das Beteiligungsmanagement vom 15. Oktober 2009 zuhanden des Regierungsrates vorge- nommen. Der Regierungsrat hat auf Basis dieses Berichtes des Finanzdepartements in sei- ner Klausur am 27. Oktober 2009 Folgendes beschlossen: Das Finanzdepartement wird beauftragt, dem Regierungsrat einen Entwurf für Richtli- nien zur Public Corporate Governance des Kantons Basel-Stadt vorzulegen. Bei der Bearbeitung des Entwurfs werden die Departemente einbezogen. Parallel dazu wird in den Departementen an den jeweiligen Themenfeldern (IWB, BVB, Spitäler, Uni etc.) kon- kret gearbeitet. Die Richtlinien zur Public Corporate Governance sollen in Anlehnung an die Verord- nung über das Controlling von Beteiligungen des Kantons Basel-Landschaft for- muliert werden. Das Finanzdepartement wird beauftragt, dem Regierungsrat ein Konzept für einen jährli- chen Beteiligungsreport an den Regierungsrat unter Einbezug der heutigen Fact- Sheets zu den Beteiligungen vorzulegen. Das Finanzdepartement wird beauftragt, dem Regierungsrat ein Konzept ist zur Bericht- erstattung an den Grossen Rat vorzulegen.
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Das Finanzdepartement wird beauftragt, zu den Aufgaben und notwendigen Ressourcen eine Koordinationsstelle Beteiligungen zu berichten.
Im vorliegenden Bericht sollen diese formulierten Aufträge bearbeitet werden. Dabei sollen in Kapitel 3 zuerst die wesentlichen Begriffe definiert und Grundlagen besprochen sowie in Ka- pitel 4 die grundsätzlichen Aspekte des Beteiligungsmanagement aufgezeigt werden. Da- nach werden in Kapitel 5 die Public Corporate Governance-Richtlinien für den Kanton Basel- Stadt behandelt. In Kapitel 6 und 7 werden die Konzepte für die Reportings an den Regie- rungs- und Grossrat vorgestellt. Schliesslich wird in Kapitel 8 über die Fachstelle Beteiligun- gen berichtet.
3. Definitionen und Grundlagen
3.1 Definition des Begriffs Beteiligung
Der Begriff Beteiligungen wird in der Praxis unterschiedlich verwendet. Im Folgenden wird der Begriff Beteiligungen wie folgt definiert:
Unter Beteiligungen werden alle rechtlich selbstständigen Institutionen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts verstanden, die ganz oder teilweise im Eigentum des Kantons stehen – unabhängig davon, ob sie im Verwaltungs- oder Finanzvermögen geführt werden.
Die notwendige Bedingung, damit eine Institution als Beteiligung gilt, ist, dass sie rechtlich selbständig ist. Die hinreichende Bedingung demgegenüber ist, dass der Kanton teilweise oder ganz Träger dieser Institution sein muss. Es lassen sich grundsätzlich zwei Funktionen von Beteiligungen unterscheiden, zwischen denen es auch Mischformen gibt:
Beteiligungen mit einer Leistungsauftragsfunktion: Bei diesen nimmt der Kanton neben der Rolle als Eigentümer auch die Rolle des Leistungsbestellers ein. Die Sicherstellung der Aufgabenerfüllung steht im Vordergrund des Interesses des Kantons. Beteiligungen mit einer reinen Finanzbeteiligungsfunktion: Bei diesen übt der Kanton nur die Rolle als Eigentümer aus. Finanz- und/oder Führungsinteressen stehen dabei in erster Linie im Vordergrund.
Beteiligungen können, müssen damit aber nicht im Auftrag des Kantons öffentliche Aufgaben erfüllen, um als Beteiligungen zu gelten. Es können auch reine Finanzanlagen sein, die im Finanzvermögen des Kantons geführt werden und keine staatlichen Leistungsaufträge erfül- len. Bei diesen Beteiligungen, die im Wesentlichen nur noch eine Finanzbeteiligungsfunktion erfüllen, stellt sich die Frage, warum sie gehalten werden oder ob sie nicht veräussert wer- den sollen. Falls es Beteiligungen geben sollte, die wegen der Gewinnerzielung oder Sub- stanzerhaltung gehalten werden sollen, soll das Finanzdepartement eine allgemeine Anlage- strategie für diese definieren. Die vorliegenden Richtlinien würden für diese reinen Fi- nanzbeteiligungen nicht gelten. Unternehmen, an denen der Kanton nicht beteiligt ist, die aber im Rahmen des Leistungseinkaufs eine öffentliche Aufgabe oder eine Aufgabe im Inte- resse des Kantons ausserhalb der Kantonsverwaltung erfüllen oder die lediglich finanzielle Unterstützung in Form von Subventionen erhalten, fallen nicht unter die Definition der Betei- ligung. Unselbständige Anstalten und Ämter werden aufgrund ihrer fehlenden eigenen
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Rechtpersönlichkeiten auch nicht unter den Begriff der Beteiligung gefasst. Des Weiteren werden Stiftungen und Vereine nicht zu den Beteiligungen gezählt. Stiftungen sind keine Beteiligungen, weil ihr Zweck- oder Sondervermögen rechtlich verselbständigt ist. Der Verein ist als Organisationsform zur Verfolgung nichtwirtschaftlicher, d.h. idealer Zwecke ausges- taltet. Alle Mitglieder eines Vereins verfügen über das gleiche Stimmrecht, sofern die Statu- ten nicht etwas anderes bestimmen. Wegen seiner personenbezogenen Organisations- struktur kommt der Verein für zu verselbständigende Einheiten des Kantons nicht in Frage. Vereine und Stiftungen sind beide im Zivilgesetzbuch geregelt und erweisen sich nur in Son- derfällen als geeignete Unternehmensstrukturen.
3.2 Definition des Begriffs Public Corporate Governance
Der Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance (vgl. auch Kapitel 2) definiert Corporate Governance wie folgt:
„Corporate Governance ist die Gesamtheit der auf das Aktionärsinteresse ausgerichteten Grundsätze, die unter Wahrung von Entscheidungsfähigkeit und Effizienz auf der obersten Unternehmensebene Transparenz und ein ausgewogenes Verhältnis von Führung und Kon- trolle anstreben.“ (Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance, 2002)
Bei Corporate Governance geht es im Kern insbesondere darum, wie in börsenkotierten Un- ternehmen das durch die Zersplitterung der Aktionärsinteressen entstandene Vakuum zwi- schen Eigentümerinteressen und Interessen des Managements aufgefüllt werden kann. Dadurch, dass in der modernen Publikumsgesellschaft Geschäftsführung, strategische Füh- rung und Interessen der Eigentümer nicht mehr in einem Patron, dem Unternehmer-Eigen- tümer, zusammenfallen, entstehen so genannte Informations-Asymmetrien: Das vom Ei- gentümer (Prinzipal) beauftragte Management (Agent) hat in vielen Fragen einen Informati- onsvorsprung, den es zu seinen eigenen Gunsten ausnutzen kann. Corporate Governance nimmt sich der Prinzipal-Agent-Problematik an, indem mit Corporate-Governance letztlich die Eigentümerinteressen gegenüber jenen des Managements des Unternehmens gestärkt wer- den sollen.
Corporate Governance im öffentlichen Sektor ist ein komplexeres Unterfangen als im priva- ten Sektor. Analog zu Unternehmen der Privatwirtschaft spielt die Ebene des Unternehmens und seiner Organe, die klassischerweise durch Corporate Governance-Grundsätze organi- siert werden sollen, auch bei Unternehmen mit öffentlicher Beteiligung eine wichtige Rolle. Im Unterschied zur Privatwirtschaft hat jedoch die politische Ebene bei Beteiligungen der öffentlichen Hand eine massgebende Stellung für die Entwicklung und Führung des Unter- nehmens. Dadurch erhält die Corporate Governance auch eine Aussendimension, es geht nicht mehr nur um die Binnenorganisation und -führung (Ebene Unternehmen und seiner Organe, Management- und Verwaltungsratoptik), sondern auch um die Ausgestaltung und Steuerung der Organisation durch den Staat (politische Ebene, Politikoptik).
Auch wenn Einheiten aus der Verwaltung ausgelagert werden, damit sie flexibler und näher am Markt agieren können, erfüllen sie in der Regel einen öffentlichen Auftrag bzw. öffentliche Interessen. Über ihr Bestehen entscheidet damit nie der Markt allein, sondern immer auch die Politik, die gegebenenfalls eine explizite oder implizite Bestandesgarantie gewährleistet
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und die Erfüllung des Auftrags überwacht. Am Markt tätige staatliche Beteiligungen bewegen sich damit zwischen zwei Polen: Einerseits sollen sie möglichst flexibel und marktfähig sein und entsprechend Mehrwert für den Eigentümer generieren, anderseits haben sie die politi- schen Vorgaben und den öffentlichen Leistungsauftrag zu beachten.
Die Steuerung von staatlichen Beteiligungen ist damit deutlich vielschichtiger als bei Unter- nehmen in ausschliesslich privatem Besitz, weil zwischen diesen beiden Polen eine Balance hergestellt werden muss. Damit ist auch die Rollenvielfalt des Staates angesprochen. Er ist oftmals gleichzeitig (Mit-)Eigentümer und Leistungsbesteller. In diesen beiden Funktionen verfolgt er in der Regel unterschiedliche Interessen. Als Eigentümer ist er primär an Effizienz und Wertsteigerungen interessiert, als Leistungsbesteller an Sicherstellung einer effizienten und effektiven Leistungserfüllung des öffentlichen Auftrags. Aus dieser Konstellation ergeben sich verschiedene Spannungsfelder, auf die eine gute Public Corporate Governance bzw. Steuerung eines Staatsbetriebes eingeht und die sie aufzulösen versucht.
Mit dem Erlass von Public Corporate Governance-Richtlinien sollen folgende Ziele verfolgt werden:
Wesentliche Regeln und Handlungsempfehlungen für die Steuerung, Leitung und Über- wachung von Unternehmen, an denen der Kanton beteiligt ist, sollen aufgestellt werden.
Standards für das Zusammenwirken aller Beteiligten – einschliesslich Beteiligungsunter- nehmen, Verwaltungs-, Regierungs- und Grosser Rat sowie öffentliche Verwaltung – sollen definiert werden.
Die Erfüllung der öffentlichen Interessen soll abgesichert werden.
Eine durchgängige Transparenz und Kontrolle soll gewährleistet werden.
Eine verantwortungsvolle Unternehmensführung und -überwachung bei den Beteiligungs- unternehmen soll sichergestellt werden, die sich sowohl am wirtschaftlichen Erfolg der Unternehmung selbst als auch am Gemeinwohl orientiert.
3.2.1 Grundlagen der Richtlinien
Die in diesem Bericht erläuterten Public Corporate Governance-Richtlinien dienen zur Steue- rung der Beteiligungen des Kantons Basel-Stadt. Bei der Ausarbeitung lag es nahe, nach Möglichkeit Anleihen bei bereits bestehenden Regelungen und Kodizes zu machen. Im Fol- genden werden die wichtigsten Quellen vorgestellt. Die Kommentare zu den einzelnen Richt- linien enthalten teilweise auch Hinweise auf die herangezogenen Regelungen und Empfeh- lungen der Kodizes.
3.2.2 Regelungen und Kodizes für den privaten Sektor
Mit der Auslagerung von staatlichen Aufgaben soll mehr Flexibilität und Marktnähe erreicht werden. Auf diese Bedürfnisse ist der bewährte Rahmen des Privatrechts zugeschnitten. Daher drängt es sich auf, die privatrechtlichen Regelungen und Kodizes zu berücksichtigen und wo immer möglich die dort getroffenen Lösungen zu übernehmen.
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3.2.2.1 Obligationenrecht
Bereits im Jahr 1992 sind mit dem geltenden Obligationenrecht einige der späteren typi- schen Corporate-Governance-Postulate in Kraft getreten. So trägt der Verwaltungsrat bei Aktiengesellschaften die oberste strategische Verantwortung (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 1); er ist verpflichtet, die Organisation und die Finanzplanung festzulegen (Art. 716a Abs. 1, Ziff. 2 und 3); er hat Zugang zu allen Informationen (Art. 715a); er überwacht das Management und trägt die Verantwortung für das interne Kontrollsystem und die Compliance (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 5); schliesslich sorgt er für die Berichterstattung der Ausschüsse an den Verwaltungsrat (Art. 716a Abs. 1 Ziff. 6, Art 716b Abs. 2).
3.2.2.2 Swiss Code und SWX-Richtlinie
In der Schweiz sind seit Anfang Juli 2002 zwei Dokumente in Kraft: die von der Schweizer Börse erlassene SWX-Richtlinie betreffend Informationen zur Corporate-Governance-Richt- linien (SWX-Richtlinie) sowie der Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance (Swiss Code) von economiesuisse. Die beiden Dokumente sind zusammen zu lesen, weil die in den beiden Dokumenten enthaltenen Elemente, Leitlinien und Strukturempfehlungen ei- nerseits sowie Transparenz anderseits eine unauflösliche Gesamtheit bilden. Der Swiss Code enthält blosse Empfehlungen. Demgegenüber sind gemäss den SWX-Richtlinien für börsenkotierte Unternehmen zwingend Aussagen über Entschädigungen und Beteiligungen von Mitgliedern des Verwaltungsrates und der Geschäftsleitung sowie über Darlehen an die- se Personen zu machen. Andere Aussagen können nach den SWX-Richtlinien dem Grund- satz "comply or explain" behandelt werden, indem bei Verzicht auf die Offenlegung anzuge- ben ist, aus welchen Gründen diese unterbleibt. Der Swiss Code enthält Leitlinien und Empfehlungen zu folgenden Bereichen: Aktionäre, Verwaltungsrat und Geschäftsleitung, Revision, Offenlegung.
3.2.3 Regelungen und Kodizes für den öffentlichen Sektor
3.2.3.1 OECD-Richtlinien
Die Problematik, wie der Staat seine Rolle als Eigentümer von Unternehmen, an denen er ganz oder teilweise Eigentum hat, wahrnehmen und diese steuern sollen, wird am einge- hendsten von den OECD-Richtlinien für die Corporate Governance von Staatsbetrieben auf- gegriffen. Die im 2005 verabschiedeten OECD Guidelines on Corporate Governance of Sta- te-Owned Enterprises ergänzen die OECD-Grundsätze der Corporate Governance für den privaten Sektor, auf denen sie aufbauen und mit denen sie kompatibel sind. Die Richtlinien sind nicht bindend. Nachdem die ebenfalls nicht bindenden OECD-Grundsätze zur Corporate Governance für den privaten Sektor seit ihrem Erlass eine hohe Beachtung gefunden haben und weltweit Anwendung finden, ist zu erwarten, dass dieselbe Wirkung auch von den OECD-Richtlinien für den öffentlichen Sektor ausgehen wird. Die Entwicklungen in der Schweiz in der jüngsten Vergangenheit zeigen, dass sowohl der Bund als auch verschiedene Kantone (z.B. der Kanton Aargau) ihre Corporate Governance auf diesen Richtlinien aufbau- en. Es empfiehlt sich daher auch für unseren Kanton, die Richtlinien umzusetzen. Die Richt- linien sind in sechs Kapitel gegliedert. Themen sind der rechtliche und regulatorische Rah- men für staatseigene Unternehmen, der Staat als Eigner, die Gleichbehandlung der Ak-
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tionäre, die Beziehungen zu den Stakeholdern, Transparenz und Offenlegung sowie die Ver- antwortlichkeiten der Verwaltungsräte von Staatsbetrieben.
3.2.3.2 Bericht des Bundes
Der Bundesrat hat im September 2006 den so genannten Corporate-Governance-Bericht (Bericht des Bundesrates zur Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben) vorgelegt. Mit dem Bericht sollen erstens künftige Auslagerungen systematisch und nach einheitlichen Kriterien vorgenommen werden können und zweitens die Steuerung verselbständigter Ein- heiten optimiert und vereinheitlicht werden. Dazu stellt der Bericht 28 Leitsätze zur organisa- tionsrechtlichen Konzeption verselbstständigter Einheiten und zur Einflussnahme des Bun- des als Eigner auf. Daneben geht der Bericht auf die aktuelle und künftige Rollenteilung be- züglich Steuerung und Kontrolle der verselbständigten Einheiten ein. Der Bericht des Bun- desrates berücksichtigt die oben aufgeführten Gesetze und Regelwerke. Auf Kantonsebene haben die Leitsätze des Bundesrates Vorbildfunktion für Public Corporate Governance Richt- linien erhalten. Auch wenn sie aufgrund der unterschiedlichen Strukturen und Grössen- verhältnissen von Bund und Kantonen nicht direkt anwendbar, sollen sie im Folgenden den- noch auch als Basis dienen.
Im März 2009 hat der Bundesrat einen Zusatzbericht zum Corporate Governance Bericht vorgelegt. Darin werden die Postulate des Nationalrats aus der Beratung des Corporate Go- vernance Berichts behandelt. Ein wichtiger Teil betrifft die Fragestellung, mit welchen rechtli- chen Problemen die Entsendung instruierbarer Bundesvertreter in Verwaltungsräten von (privatrechtlichen) Aktiengesellschaften verbunden sein kann. Probleme können sich insbe- sondere aus dem Konflikt der öffentlichen Interessen des Bundes und den Interessen der Unternehmung ergeben und im Fall der Informationspflicht des Bundesvertreters gegenüber dem Bund, was eine Sonderbehandlung des Aktionärs Bund gegenüber anderen Aktionärin- nen und Aktionären bedeuten kann. Weiter werden insbesondere ergänzende Leitsätze zu Personal und Pensionskasse formuliert (Personalstatut, personalpolitische Zielsetzungen, Personalkassenstatut, vorsorgepolitische Zielvorgaben).
3.2.3.3 Bericht des Kantons Aargau
Der Regierungsrat des Kantons Aargau hat das Departement für Finanzen und Ressourcen im Juni 2006 beauftragt, allgemeingültige Richtlinien zur Public Corporate Governance für die Beteiligungen des Kantons Aargau zu erarbeiten. Diese sollten als Grundlage für den Planungsbericht zur kantonalen Beteiligungspolitik dienen. Diese Public Corporate Gover- nance-Richtlinien wurden vom Regierungsrat des Kantons Aargau am 7. März 2007 in Form einer Weisung erlassen. Sie regeln das Verhältnis zwischen Kanton und Beteiligungen, le- gen die kantonalen Steuerungsinstrumente für die Beteiligungen fest und beschreiben ein angemessenes institutionelles Gefüge der Unternehmensführung. Die Richtlinien sollen dem Kanton ermöglichen, seine Interessen gegenüber den kantonalen Beteiligungen transparent und auf der Basis klarer Regeln wahrzunehmen. Die Richtlinien sind in sieben Kapitel ge- gliedert: Zweck und Definition, rechtliche und regulatorische Rahmenbedingungen, ange- messene Organisation der Beteiligung, der Kanton als Eigentümer, Steuerung der Beteili- gung, Transparenz und Offenlegung, Haftung und Finanzierung.
Der Regierungsrat des Kantons Aargau hat in der Folge dem Grossen Rat im August 2008 eine Botschaft zur kantonalen Beteiligungspolitik mit Planungsberichten zur Eigentümer- strategie für die vier wichtigsten Beteiligungen des Kantons (Aargauische Kantonalbank, AEW Energie AG, Axpo Holding AG, Aargauische Gebäudeversicherung) vorgelegt. Die vor-
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geschlagenen Stossrichtungen der vorgelegten Eigentümerstrategien basierend auf den Public Corporate Governance-Richtlinien reichten von Gesetzesänderung bis zum Teilver- kauf der Beteiligung. Dem Grossen Rat wurde beantragt, diese strategischen Stossrichtun- gen zu genehmigen. Aufgrund der Entwicklungen an den Finanzmärkten hat der Regie- rungsrat des Kantons Aargau die Vorlage aber Ende Oktober 2008 wieder zurückgezogen.
3.2.3.4 Verordnung des Kantons Basel-Landschaft
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat dem Landrat im September 2007 eine Vorlage betreffend Steuerung von Beteiligungen vorgelegt (Agenturbericht). Darin wurde das Thema der Steuerung kantonaler Beteiligungen grundsätzlich dargestellt und damit ver- schiedene politische Vorstösse beantwortet. Im Bericht werden die Zielsetzungen sowie die möglichen Instrumente und Lösungsansätze eines Beteiligungscontrollings auf Stufe Grob- konzept skizziert. Auf der Basis des Agenturberichts stellte der Regierungsrat dem Landrat die Einführung eines systematischen Beteiligungscontrollings in Aussicht. Der Agenturbericht wurde vom Landrat im Januar 2008 zur Kenntnis genommen. Mit Beschluss vom 2. Juni 2009 hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft schliesslich die Verord- nung über das Controlling der Beteiligungen erlassen, mit der das Beteiligungscontrolling weiter konkretisiert wird. Damit hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft die normativen Rahmenbedingungen für die Public Corporate Governance auf gesetzlicher Ebe- ne verankert, allerdings in der Form der Verordnung ausschliesslich in der Kompetenz des Regierungsrates.
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4. Grundsätzliche Aspekte des Beteiligungsmanagements
4.1 Die drei Steuerungskreisläufe des Beteiligungsmanagements
Beteiligungen sollen über drei kommunizierende Steuerungskreisläufe gesteuert werden:
Das Parlament legt die politischen Zielsetzungen fest und überprüft deren Einhaltung (Politisches Controlling).
Der Regierungsrat übersetzt diese Zielsetzungen in eignerstrategische Vorgaben für die ausgelagerten Verwaltungsträger und überprüft, ob diese Vorgaben eingehalten werden (Beteiligungscontrolling)
Diese Vorgaben werden ihrerseits durch den Verwaltungsträger in unternehmensstrategi- sche Ziele gekleidet und es wird deren Einhalten überprüft (Unternehmenscontrolling)
Die Abbildung 1 legt das Zusammenspiel dieser drei Steuerungskreisläufe und die jeweiligen zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumentarien dar.
Rolle und Aufgabe des Parlaments Gemäss § 90 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt obliegt dem Grossen Rat die Ober- aufsicht über den Regierungsrat, die Verwaltung und die anderen Träger öffentlicher Auf- gaben. Diese Oberaufsicht ist zu unterscheiden von der leitenden und obersten Vollzugs- funktion des Regierungsrates gemäss § 101 der Kantonsverfassung sowie der unmittelbaren Beaufsichtigungsfunktion des Regierungsrates über die Verwaltung und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben gemäss § 108 Abs. 1 der Kantonsverfassung. Die Kantonsverfassung verwirklicht damit das System der Gewaltenteilung.
Aus dem Prinzip der Gewaltenteilung und der vorgenannten Bestimmungen aus der Kan- tonsverfassung lässt sich ableiten, dass der Grosse Rat als Gesetzgeber den inhaltlichen Rahmen der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben festlegt und als oberstes Aufsichtsgre- mium überprüft, ob diese Rahmenbedingungen eingehalten werden.
Die eigentliche Umsetzung dieser Vorgaben durch die Steuerung der internen Verwaltung oder der anderen Träger von öffentlichen Aufgaben wie etwa der verselbständigten Einheiten und damit auch die Wahrnehmung der Eigentümerfunktion obliegt gemäss dem System der Gewaltenteilung der leitenden und obersten vollziehenden Behörde, d.h. dem Regierungsrat.
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Grosser Rat | Oberaufsicht | ||||
Gesetzlicher
Beteiligungsbericht | |||||
Bundesgesetzlicher | |||||
Rahmen | Rahmen | ||||
Regierungsrat | Aufsicht über Verwaltungs- rat | ||||
Beteiligungsreport
Verwaltung
Beteiligungsstrategie
Eignerstrategie, Leistungs- | Berichterstattung (Reporting) und | Eignerstrategie, Leistungs- | Berichterstattung (Reporting) und | Eignerstrategie, Leistungs- Berichterstattung (Reporting) und | |
vereinbarung/-auftrag | vereinbarung/-auftrag | vereinbarung/-auftrag | |||
Revision | Revision | Revision | |||
Verwaltungsrat | Verwaltungsrat | Verwaltungsrat | Aufsicht über | ||
der Beteiligung A | der Beteiligung B | der Beteiligung C | Geschäfts- leitung | ||
Interne Steuerung | Interne Steuerung | Interne Steuerung | |||
Geschäftsleitung | Geschäftsleitung | Geschäftsleitung | |||
der Beteiligung A | der Beteiligung B | der Beteiligung C |
Abb. 1: Die drei Steuerungskreisläufe des Beteiligungsmanagements und ihre Instrumente
Wenn der Grosse Rat direkt in die Leitung von Verwaltungseinheiten oder anderen | Trägern | ||||
von öffentlichen Aufgaben eingreift etwa indem er die Mitglieder von Führungs- und Lei- | |||||
tungsgremien selbst wählt, erschwert er dem Regierungsrat damit die Wahrnehmung | seiner | ||||
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Aufgabe als Leitungs- und Aufsichtsgremium und schafft Unklarheit über die Zuständigkei- ten.
Um dem System der Gewaltenteilung Rechnung zu tragen, soll der Grosse Rat deshalb sei- ne Rolle als Gewährleister wahrnehmen und im Rahmen seiner Oberaufsicht sicherstellen, dass der Regierungsrat seine Leitungs- und Aufsichtsfunktion im Einklang mit den Ver- fassungs- und Gesetzesvorgaben erfüllt.
Rolle und Aufgabe des Regierungsrates Der Regierungsrat sollte für die Eigentümerebene bei selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten zuständig sein. Danach sollte der Regierungsrat für die Wahl des obersten Lei- tungs- oder Verwaltungsorgans selbständiger kantonaler Anstalten zuständig sein. Er übt die Aufsicht über die Beteiligung aus. Der Regierungsrat sollte die Zielsetzungen aus dem gesetzlichen bzw. politischen Leistungsauftrag in der Eigentümerstrategie und in der Leis- tungsvereinbarung bzw. im Leistungsauftrag für die ausgelagerten Träger öffentlicher Auf- gaben konkretisieren und überprüfen, ob die dort definierten Vorgaben eingehalten werden. Der Regierungsrat nimmt gegenüber dem ausgelagerten Träger öffentlicher Aufgaben die die Rolle des Eigners ein, ist aber auch für die Umsetzung des konkretisierten Gewährleis- tungsauftrags zuständig. Deshalb wird hier zum Beispiel im Kanton Aargau eine Trennung der Verantwortung auf Fachdepartement für die Gewährleisterrolle und Finanzdepartement für die Eignerrolle vorgenommen. Wichtig dürfte allerdings vor allem sein, dass beide Sichten adäquat berücksichtigt werden.
Beim Bund liegt die Verantwortung für die Vorbereitung und Koordination der eignerpoliti- schen Geschäfte zuhanden des Bundesrates je nach Bedeutung der Organisation entweder beim Fachdepartement und Eidgenössischen Finanzverwaltung (duales Modell) oder nur beim Fachdepartement (dezentrales Modell). Das duale Modell findet Anwendung bei den Organisationen, die Dienstleistungen am Markt erbringen sowie bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erfüllen und auf namhafte Unterstützungsleistungen des Bundes angewiesen sind. Das dezentrale Modell findet Anwendung bei den Organisati- onen, die Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht wahrnehmen oder bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erbringen und nicht auf namhafte Abgeltungen des Bundes angewiesen sind. Hier liegt die Federführung allein beim Fach- departement, wobei es die Eidgenössische Finanzverwaltung zwingend beizuziehen hat in Fragen der Kapitalausstattung, der Pensionskasse, der Haftung und der Rechnungslegung.
Rolle und Aufgabe des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans (Verwaltungsrat) Der Verwaltungsrat ist für die Unternehmensstrategie zuständig, die der Umset- zung der übergeordneten (politischen) Ziele dient. Mit der Unternehmerstrategie konkretisiert der Verwaltungsrat auf der Ebene des Unternehmens diejenigen Zielsetzungen, die vom Regierungsrat in der Eignerstrategie festgehalten werden. Er übt die Aufsicht über die Ge- schäftsleitung aus. Bezüglich Organisation orientiert er sich an den Grundsätzen einer gu- ten Corporate Governance, das heisst, er organisiert sich in kleinen Ausschüssen, um die im Gremium vorhandene Sachkenntnis effizient und gebündelt einzusetzen.
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4.2 Die Steuerungsinstrumente
Im Folgenden sollen die Instrumente des Beteiligungsmanagements im Einzelnen vorgestellt werden:
Beteiligungsstrategie: In der Beteiligungsstrategie kann der Regierungsrat für alle Beteili- gungen übergreifend den ordnungspolitischen Rahmen, die Kriterien für Auslagerungen und die Grundsätze zur Wahl der Beteiligungsform bestimmen. Die Beteiligungsstrategie dient zum einen als Leitfaden für zukünftige Auslagerung von öffentlichen Leistungen. Sie er- laubt aber gleichzeitig eine periodische Überprüfung der Zweckmässigkeit von beste- henden Beteiligungen.
Eignerstrategie oder Eigentümerstrategie: Diese beiden Begriffe werden im vorliegenden Bericht synonym verwendet. Wichtigstes Element der Eigentümerstrategie sind die Ziele, die der Kanton mit dieser Beteiligung verfolgt. In der Eigentümerstrategie sollten die strategi- schen und politischen Ziele und Stossrichtungen festgehalten werden. Dort sollte defi- niert werden, was aus strategischer Sicht an Leistungen erbracht werden muss. Je nach Be- teiligungsverhältnissen und vorgesehenen Steuerungsmöglichkeiten kann der Regierungsrat die Eigentümerziele nur als Basis für die Mandatierung der von ihm gewählten Vertreter im Verwaltungsrat einer Beteiligung verwenden (siehe Bericht BVD vom 7. September 2009 zur Corporate Governance der BVB) oder aber sogar in erweiterter Form direkt als strategische Vorgaben für die betroffene Beteiligung. Eigentümerstrategien sind – wie in Kapitel 4.3 aus- geführt wird – in Zusammenhang mit dem potentiellen Rollenkonflikt zum Beispiel zwischen Eigentümer und Gewährleister zentral. Mit klaren Zielsetzungen in der Eigentümerstrategie kann einer möglichen Interessenskollision Abhilfe geschaffen werden.
Leistungsvereinbarung und Leistungsauftrag: Mit der Leistungsvereinbarung wird zwi- schen dem Leistungsbesteller und Leistungserfüller für einen festgelegten Zeitraum Folgen- des verbindlich vereinbart: die zu erbringende Leistungen (Output) und/oder die zu errei- chenden Wirkungen/Ergebnisse (Outcome) und die hierzu allenfalls bereitgestellten finanziellen Ressourcen, die Vorgaben für das Berichtswesen und Controlling sowie über das Verfahren bei Abweichungen. Eine Leistungsvereinbarung wird nur erstellt, wenn der Kanton eine spezifizierte und quantifizierbare Leistung gegen Abgeltung bestellt und ein- kauft. Wenn die von der Beteiligung zu erfüllende Aufgabe eher auferlegt als ausgehandelt wird, wird anstelle von Leistungsvereinbarung von Leistungsauftrag gesprochen Die Leis- tungsvereinbarung bzw. der Leistungsauftrag ist zu unterscheiden vom Gewährleistungs- auftrag, der auf gesetzlicher Ebene formuliert wird.
4.3 Die Rollenvielfalt des Staates
Die in Kapitel 3.2 aufgezeigte zusätzliche Dimension der Aussensteuerung durch den Staat bildet den Kern der Problematik der Public Corporate Governance. Bei der Ausgestaltung der Public Corporate Governance muss die Rollenvielfalt des Staates hinsichtlich seiner ausgelagerten Verwaltungsträger berücksichtigt werden: Der Staat ist zugleich Gesetzgeber, Gewährleister, Regulierer, Besteller sowie – und dies ist die grösste Herausforderung – auch noch Eigner der so genannt öffentlichen Unternehmen.
Die Rollenvielfalt kann Interessenskonflikte zur Folge haben. Um die Interessenkonflikte konkret zu veranschaulichen, sollen die Interessen des Staats in der jeweiligen Rolle darge- legt werden. (Es wird im folgenden Abschnitt bewusst der Begriff Staat verwendet, weil die einzelnen Rollen nicht alle zwangsläufig von der Exekutive bzw. der öffentlichen Verwaltung ausgefüllt werden müssen, sondern auch von der Legislative ausgeübt werden könnten).
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Staat als Gewährleister: Als Gewährleister stellt der Staat sicher, dass die politisch defi- nierte Versorgungsleistungen in der gewünschten Qualität erbracht werden, unabhängig da- von, wer diese Leistungen erbringt. In dieser Rolle definiert der Staat, was an Leistungen er- bracht werden muss.
Staats als Leistungsbesteller: Als Leistungsbesteller definiert der Staat, in welcher Qualität und Quantität die gewünschten Leistungen erbracht werden. Er verfolgt in dieser Rolle das Ziel der optimalen Beschaffung.
Staat als Eigner: Als Eigentümer von Unternehmen hat der Staat sicherzustellen, dass die- se Unternehmen ihren Auftrag im öffentlichen Interesse erfüllen und ihre eigene Substanz, die ihre Leistungsfähigkeit sicherstellt, erhalten. Als Eigentümer der öffentlichen Un- ternehmung trägt der Staat die Verantwortung für das Unternehmen und kümmert sich da- rum, wie die Dienstleistungen erbracht werden. Neben der Sicherung der eigenen Substanz stehen die Steigerung des Unternehmenswertes und die Erzielung eines angemessenen Gewinns im Vordergrund.
Staat als Regulator: Als Regulator legt der Staat Spielregeln des Wettbewerbs für öffentli- che Leistungen fest, die von mehreren Anbietern angeboten werden, und überwacht deren Einhaltung.
In der Literatur werden die Begriffe Gewährleister und Leistungsbesteller oft synonym ver- wendet, obwohl der Staat in den beiden Rollen unterschiedliche Ziele verfolgt. Die Sicher- stellung der Gewährleistungsfunktion wird in der Regel von der Legislative erbracht. Die Exekutive konkretisiert allerdings den Gewährleistungsauftrag. Leistungsbesteller dem- gegenüber ist die Exekutive respektive die öffentliche Verwaltung. Die Rollenvielfalt des Staates birgt ein erhebliches Konfliktpotential. Interessenskollisionen sind zum Beispiel zwi- schen der Gewährleister- und der Eignerrolle denkbar. Eine auf die nachhaltige Aufgaben- erfüllung ausgerichtete Gewährleisterrolle kann im Widerspruch zur vorab auf Rentabilität ausgerichteten Eignerrolle stehen. Ein Potential für Interessenskollisionen besteht auch zwi- schen der Rolle als Besteller und Eigner, so muss zwischen einer optimalen Beschaffung und dem Geschäftsgang im eigenen Unternehmen entschieden werden.
Um die Rollenkonflikte zu entschärfen oder zu beseitigen, gibt es zwei Massnahmen, die einzeln oder kombiniert umgesetzt werden können:
klare Definition der Zielsetzungen in der Eigentümerstrategie und beim Leistungs- auftrag und/oder Trennung der verschiedenen Rollen innerhalb der öffentlichen Verwaltung und der Regierung.
In der Praxis handhaben die Kantone die Rollenkonflikte unterschiedlich. Bei der Trennung der verschiedenen Rollen übernimmt in der Praxis zumeist das Finanzdepartement die Ei- gentümerrolle und das in der jeweiligen Sache zuständige Fachdepartement die Leistungs- bestellerrolle. Während der Kanton Aargau zum Beispiel wegen der Rollenkonflikte explizit eine organisatorische Trennung der Eigner- und Gewährleisterrolle hat, werden in Basel- Landschaft diese beiden Rollen durch das Fachdepartement wahrgenommen. Beim Bund demgegenüber liegt die Verantwortung für die Vorbereitung und Koordination der eignerpoli-
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tischen Geschäfte zuhanden des Bundesrates je nach Bedeutung der Organisation entweder beim Fachdepartement und der Eidgenössischen Finanzverwaltung (duales Modell) oder nur beim Fachdepartement (dezentrales Modell). Das duale Modell findet Anwendung bei den Organisationen, die Dienstleistungen am Markt erbringen sowie bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erfüllen und auf namhafte Unterstützungsleistungen des Bundes angewiesen sind. Das dezentrale Modell findet Anwendung bei den Organi- sationen, die Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht wahrnehmen oder bei den Organisationen, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erbringen und nicht auf namhafte Abgeltungen des Bundes angewiesen sind. Hier liegt die Federführung allein beim Fach-departement, wobei es die Eidgenössische Finanzverwaltung zwingend beizuziehen hat in Fragen der Kapitalausstattung, der Pensionskasse, der Haftung und der Rechnungs- legung.
In Basel-Stadt sollen die Rollenkonflikte mittels einer klaren Definition der Zielsetzungen in der Eigentümerstrategie entschärft werden. Das Finanzdepartement soll bei der Formulie- rung der Eigentümerstrategie beigezogen werden.
4.4 Der Führungs- und Steuerungskreislauf
Die Führungsarbeit und die Steuerungsprozesse in Zusammenhang mit Beteiligungen kön- nen auch in einem Kreislauf der ergebnisorientierten Führung und Steuerung dargestellt werden (vgl. Abb. 2). Dabei umfasst der Führungs- und Steuerungskreislauf bei den Beteili- gungen des Kantons die folgenden Teilfunktionen:
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Gesetzliche Rahmen- Bundesgesetzlicher bedingungen Rahmen Grosser Rat Gewährleistungs- auftrag „Was wird gemacht?“
Planung Steuerung Beteiligungs- Wirkungsprüfung & Eigentümerstrategie Änderung der Planung „Was wird wie gemacht?“ Regierungsrat Verwaltung
Risikomanagement
Kontrolle Entscheid Informationsbeschaffung, Leistungsaufträge & -vereinbarungen, Effizienz- und Effektivitätsprüfung, Eigentümerstrategie, Risikokontrolle Zielumsetzung
Beteiligung Leistungs- erbringung durch Beteiligungen
Abb. 2: Führungs- und Steuerungskreislauf
Gesetzliche Rahmenbedingungen: Die gesetzlichen Rahmenbedingungen umfassen die Festlegung des Gewährleistungsauftrags und der politischen Zielsetzungen durch den Gros- sen Rat.
Planung: Der Regierungsrat und die Verwaltung haben die Aufgabe, die Handlungsschritte festzulegen, die zur Erreichung eines Zieles notwendig scheinen. Dabei müssen sie berück- sichtigen, mit welchen Mitteln das Ziel erreicht werden kann, wie diese Mittel angewendet werden können, und wie man das Erreichte kontrollieren kann. Die Planung beinhaltet die Erarbeitung einer Beteiligungs- und Eigentümerstrategie.
Entscheid: Hier müssen der Regierungsrat und die Verwaltung das künftige Verhalten ver- bindlich festlegen. Das bedeutet, dass unter Umständen zwischen mehreren Alternativen (Handlungs- oder Gestaltungsmöglichkeiten) ausgewählt werden muss. Der Entscheid bein-
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haltet die Erteilung von Leistungsaufträgen oder -vereinbarungen, die Verabschiedung von Eigentümerstrategie oder die Mandatierung.
Leistungserbringung durch die Beteiligungen: Die Leistungserstellung erfolgt durch die Beteiligung(en).
Kontrolle: Die Kontrolle umfasst die Überprüfung des Leistungserstellung und der Ergeb- nisse mittels Analyse von Jahresberichten, Soll-Ist-Vergleichen und so weiter. Kontrolle darf nicht mit Controlling verwechselt werden: Kontrolle ist nur eine Controlling-Funktion.
Steuerung: Bei Abweichungen von der Planung müssen zur Steuerung von Beteiligungen mögliche Massnahmen ermittelt und über das weitere Vorgehen (wie das Umsetzen von Massnahmen, die Änderung der Planung oder Anordnungen in Risikofällen) muss entschie- den werden.
Die Erfahrungen fliessen in die weitere Planung ein und der innere Führungskreislauf beginnt von neuem.
Risikomanagement: Im Zentrum des Führungs- und Steuerungskreislaufs steht das Risi- komanagement. Die wesentlichen Schritte eines Risikomanagement wie Risikoanalyse, -be- wertung, -minimierung, -kontrolle und –verfolgung müssen während allen Phasen des Füh- rungs- und Steuerungskreislaufs berücksichtigt werden.
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5. Public Corporate Governance-Richtlinien
5.1 Einleitung: Zweck und Ziele, Definitionen und Geltungsbereich
Zweck und Ziele § 1 Die Richtlinien zur Public Corporate Governance bezwecken eine zielgerichtete und systematische Steuerung der Beteiligungen des Kantons Basel-Stadt. Neben den Grunds- ätzen der Haushaltsführung werden folgende Ziele berücksichtigt:
a) Wahrung der kantonalen Interessen,
b) Schaffung von Transparenz,
c) Koordination zwischen politischen Zielen, Eigentümerinteressen und Unternehmens- zielen,
d) Sicherstellung einer wirtschaftliche Unternehmensführung,
e) systematische Risikobetrachtung zur Abschätzung und Minimierung von finanziellen und politischen Risiken,
f) systematisches und institutionalisiertes Controlling,
g) regelmässige Prüfung der Notwendigkeit und der Ausgestaltung der kantonalen En- gagements.
Mit der Einführung von Public Corporate Governance-Richtlinien soll neben der Einhaltung der Grundsätze der Haushaltsführung sichergestellt werden, dass die kantonalen Interessen gewahrt werden. Die Richtlinien haben zum Ziel, für die politischen Behörden und die Bevöl- kerung des Kantons mehr Transparenz über die Beteiligungen zu schaffen. Es sollen die po- litischen Ziele, die Eigentümerinteressen und Unternehmensziele aufeinander abgestimmt werden. Die Richtlinien sollen eine wirtschaftliche Unternehmensführung erlauben. Das mit Beteiligungen eingegangene Risiko soll aufgezeigt werden, damit ein systematisches Risi- komanagement möglich wird. Die Verbindung zum Finanzplan, zum Budget und zur Staats- rechnung soll hergestellt werden. Der Beteiligungscontrollingprozess soll auf die bestehen- den Controllingprozesse des Kantons abgestimmt und möglichst weitgehend standardisiert werden. Die Notwendigkeit der aktuellen Beteiligungen, der Formen sowie der Art und Weise der Beteiligungen (Rechtsformen, angemessene Beteiligungshöhe) sollen regelmässig über- prüft werden. Definitionen § 2 Unter einer Beteiligung wird eine Organisation verstanden, die
a) eine eigene Rechtspersönlichkeit hat und
b) teilweise oder ganz im Eigentum des Kantons ist.
2 Ein Fachdepartement ist das zur Betreuung der Beteiligung federführend bestimmte Or- gan. 3 Kantonsvertretungen sind vom Regierungsrat und Grossen Rat delegierte bzw. von Amtes wegen Einsitz nehmende Mitglieder von obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen der Beteiligungen. 4 Abgeordnete sind mit der Ausübung von Stimm- und Wahlrechten an Mitgliederver- sammlungen beauftragte Personen. 5 Unterbeteiligungen sind Organisationen, die ganz oder teilweise im Eigentum der Beteili- gung sind und denen eine operative oder strategische Bedeutung zukommt.
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Für die Definition der Beteiligung inkl. Abgrenzung zu subventionierten Institutionen vgl. Aus- führungen in Kapitel 3. Das Fachdepartement ist für die fachliche Betreuung einer Beteili- gung zuständig. Die Aufgaben und Verantwortlichkeiten werden in § 8 definiert.
Geltungsbereich § 3 Diese Richtlinien legen die Grundsätze des Regierungsrates zur Steuerung von Beteili- gungen fest und gelten für die Departemente als interne Weisungen. Abweichungen davon sind zu begründen. 2 Die Richtlinien gelten nicht für reine Finanzbeteiligungen, welche das Finanzdepartement gemäss seiner Anlagestrategie bewirtschaftet. 3 Die Richtlinien werden regelmässig auf ihre Tauglichkeit und Wirksamkeit hin überprüft. Das Finanzdepartement überwacht in Zusammenarbeit mit den zuständigen Departementen deren Einhaltung.
Public Corporate Governance-Richtlinien geben – soweit nicht spezialgesetzlich anders vor- gesehen – einen Rahmen vor, der von den zuständigen Departementen und Dienststellen als Leitfaden für ihre Arbeit mit den Beteiligungen des Kantons zu verwenden ist. Die Richtlinien legen die Grundsätze des Regierungsrates in Bezug auf die Führung, Steuerung und Überwachung von Beteiligungen dar und gelten für die Departemente und ihre Dienst- stellen als interne Weisungen. Die Richtlinien sind bindend, unhängig davon wie hoch die Beteiligung des Kantons ist. Sie sind entsprechend von den zuständigen Departementen und Dienststellen bei der Ausarbeitung von Vorlagen und Verträgen anzuwenden. Abwei- chungen von den Richtlinien sind in Einzelfällen möglich, müssen aber von den zuständigen Fachdepartementen und Dienststellen erklärt und begründet werden. Nur mit dieser so ge- nannten Comply-or-Explain-Regelung können einzelfallspezifische Regelungen vermieden, der allgemeingültige Charakter dieser Richtlinien aufrechterhalten und besondere Situatio- nen trotzdem beachtet werden. Mit Public Corporate Governance-Richtlinien sind die Beteili- gungen des Kantons gegenüber dem Eigentümer zu mehr Transparenz gezwungen und die zuständigen Departemente und Dienststellen müssen aufzeigen, ob und wie sie die Richtli- nien einhalten (comply) bzw. warum sie eine Richtlinie nicht einhalten (explain).
5.2 Rechtsform
Rechtsform § 4 Für verselbständigte Einheiten, die Kantonsaufgaben erfüllen, ist grundsätzlich die öf- fentlich-rechtliche Organisationsform der selbständigen Anstalt vorzusehen. 2 Die Rechtsform der privatrechtlichen Aktiengesellschaft kann für Einheiten vorgesehen werden:
a) die mit der Mehrzahl ihrer Leistungen am Markt auftreten;
b) die die Voraussetzungen zur wirtschaftlichen Selbständigkeit (also Eigenwirtschaft- lichkeit) erfüllen; und
c) die nicht hoheitlich handeln.
Andere privatrechtliche Rechtsformen bzw. öffentlich-rechtliche Organisationsformen in weitgehender Anlehnung an das Privatrecht sind nur in begründeten Fällen zu wählen.
Zur Harmonisierung in der Steuerung verselbständigter Einheiten gehört u. a. eine Be- schränkung der zulässigen Rechtsformen. Deshalb sollen für verselbständigte Einheiten des
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Kantons analog zum Bund grundsätzlich nur noch die öffentlich-rechtliche Organisationsform der Anstalt oder die privatrechtliche Rechtsform der Aktiengesellschaft vorgesehen werden. Ausnahmen vom Grundsatz sollen aber möglich bleiben müssen: Andere öffentlich-rechtli- che Organisations- und privatrechtliche Rechtsformen sind zulässig, soweit sich die Not- wendigkeit dafür begründen lässt.
Die Wahl einer öffentlich- bzw. privatrechtlichen Rechtsform ist davon abhängig zu machen, in welchem Bereich der Rechtsordnung – Privatrecht oder öffentliches Recht? – und in wel- chem Umfeld – Monopol oder Markt? – sich die zu verselbständigende Einheit bewegen wird und welche Form des Handelns – öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche?– zur Anwen- dung gelangen sollen.
Die Mehrzahl der Kantonsaufgaben hat Monopolcharakter und wird vielfach über allgemeine Steuermittel finanziert. Die rechtlich selbständigen Organisationen, die solche Aufgaben er- füllen und an denen der Kanton beteiligt ist oder bleibt, handeln mehrheitlich auf der Basis des öffentlichen Rechts. Dem Gewinnstreben ist bei Monopolaufgaben Grenzen gesetzt. Deshalb liegt für solche Einheiten die öffentlich-rechtliche Organisationsform der Anstalt na- he. Wo hingegen verselbständigte Einheiten sich weitgehend über Preise am (allenfalls regu- lierten) Markt finanzieren und damit die Voraussetzungen für die wirtschaftliche Selb- ständigkeit aufweisen, ist die Wahl einer privatrechtlichen Rechtsform sinnvoll. Rechtlich selbständige Organisationen, die überwiegend am Markt tätig sind, jedoch für die Erfüllung einzelner Aufgaben nach wie vor auf finanzielle Beiträge des Kantons angewiesen sind, er- füllen die Voraussetzungen der privatrechtlichen Aktiengesellschaft nicht. Für sie sind die spezialgesetzliche Aktiengesellschaft vorzusehen, wenn sie Drittinvestoren zugänglich ge- macht werden sollen. Soweit dies nicht der Fall ist, ist die Organisationsform der Anstalt zu wählen.
5.3 Organisation
Beteiligung selbst § 5 Die Organe der Beteiligung sind voneinander personell unabhängig. Im Falle einer De- legation der Geschäftsführung ist das Doppelmandat von Vorsitz im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan und Vorsitz der Geschäftsführung zu vermeiden. 2 Selbständige Anstalten verfügen über eine der Aktiengesellschaft analoge Organstruktur. 3 Die Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans sowie Dritte, die mit der Geschäftsführung betraut sind, sind in Ausübung kantonaler Aufgaben auf die Einhaltung des geltenden Rechts verpflichtet und müssen ihre Aufgaben mit aller Sorgfalt erfüllen so- wie die Interessen der Beteiligung wahren. 4 Bei Interessenkonflikten besteht eine Ausstandspflicht. 5 Das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan organisiert sich in Ausschüssen. Es bildet mindestens einen Prüfungs- und einen Entschädigungsausschuss. 6 Das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan unterzieht seine Leistung jährlich einer Selbstevaluation und gibt über die Durchführung im Jahresbericht Auskunft. 7 Die Beteiligung verfügt über ein den Unternehmensrisiken angemessenes internes Kon- trollsystem. 8 Sie ermöglicht internen Hinweisgebern von Gesetzes- oder Regelverletzungen, nament-
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lich Korruption, den direkten Zugang zum Prüfungsausschuss des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans. Im Geschäftsbericht wird über den Verfahrensablauf und über die Häu- figkeit der Hinweise Auskunft gegeben. 9 Beherrschte und/oder wesentliche Beteiligungen des Kantons sind bestrebt, die zu Verfü- gung stehenden Mittel möglichst effizient und effektiv einzusetzen. Sie prüfen daher stets, ob durch eine Zusammenarbeit mit der Kernverwaltung bei der Finanzierung sowie bei der Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen (inkl. Informatiksoftware und Versicherungen) Kostenvorteile sowohl für die Beteiligung selber als auch die Kernverwaltung entstehen können.
Absatz 1 basiert auf einem der Kernanliegen der Corporate Governance, und zwar der per- sonellen Trennung unterschiedlicher Schlüsselrollen in einem Unternehmen. Diese Trennung wird damit begründet, dass mehrere Akteure sich in der Machtausübung hemmen und damit die Qualität der Entscheidungen gesamthaft zunimmt. Deshalb ist das Doppelmandat von Verwaltungsratspräsident und Vorsitzendem der Geschäftsleitung zu vermeiden.
Die Anlehnung der Organstruktur an die Aktiengesellschaft in Absatz 2 stellt die Grundlage für die Umsetzung einer angemessenen Corporate Governance dar. Die Absätze 3 und 4 lehnen an Artikel 717 des Obligationenrechts an, der die Frage von In- teressenkonflikten unter Beizug der Vorschrift über die Treuepflicht des Verwaltungsrats zu lösen versucht. Überlagert wird die Treuepflicht gegenüber der Unternehmung durch die Verpflichtung auf das geltende Recht. Hierbei sind die Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans, mit der Geschäftsführung betraute Personen, wie auch die von ihnen beaufsichtigten Angestellten von Beteiligungen bei der Ausübung kantonaler Aufgaben auf das geltende Recht verpflichtet. Die in Absatz 3 enthaltene Treuepflicht beinhaltet auch eine Informationspflicht gegenüber der Unternehmung in Fällen von Interessenkonflikten. Die Mit- glieder des Verwaltungsrats und der Geschäftsleitung müssen demnach den Vorsitzenden des Verwaltungsrats unverzüglich und vollständig über Interessenkonflikte informieren. Der Gesamtverwaltungsrat ist daraufhin verpflichtet, die nötigen Massnahmen zur Wahrung der Interessen der Gesellschaft zu ergreifen. Selbstverständlich darf aber das betreffende Ver- waltungsratsmitglied an einem Beschluss über seinen Ausstand nicht teilnehmen.
Die Absätze 5 und 6 definieren die minimalen Anforderungen an die Organisationsstruktur des Verwaltungsrats. Dazu gehört die Bildung von Ausschüssen im Verwaltungsrat zur effi- zienten Arbeitserledigung und Gewaltenhemmung innerhalb des Verwaltungsrates. Die Pflicht zur Selbstevaluation entspricht einem üblichen personalpolitischen Führungsinstru- ment, um eine stetige Steigerung der Leistungen des Verwaltungsrats zu fördern und allfäl- lige zwischenmenschliche Konflikte proaktiv anzugehen.
Absatz 7 regelt das interne Kontrollsystem (IKS). Bei der IKS handelt es sich um die Ge- samtheit aller vom Verwaltungsrat und der Geschäftsleitung angeordneten Vorgänge, Me- thoden und Massnahmen, die dazu dienen, einen ordnungsgemässen Ablauf des betriebli- chen Geschehens sicherzustellen. Die interne Kontrolle wirkt unterstützend bei der Errei- chung der geschäftspolitischen Ziele durch eine wirksame und effiziente Geschäftsführung, der Einhaltung von Gesetzen und Vorschriften (Compliance), dem Schutz des Geschäfts- vermögens, der Verhinderung, Verminderung und Aufdeckung von Fehlern und Unregel- mässigkeiten, der Sicherstellung der Zuverlässigkeit und Vollständigkeit der Buchführung sowie der zeitgerechten und verlässlichen finanziellen Berichterstattung.
Absatz 8 widmet sich dem Umgang mit internen Hinweisgebern. Die so genannten Whist- leblower, die Missstände, illegales Handeln oder allgemeine Gefahren an die Öffentlichkeit
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bringen, nehmen in den meisten Fällen die langfristigen Interessen der Beteiligung wahr: Sie wenden durch ihren Hinweis einen möglichen wirtschaftlichen und/oder immateriellen Scha- den des Unternehmens ab. Hinweisgeber schöpfen üblicherweise zuerst die internen Kom- munikationsmittel aus, bevor sie an die Öffentlichkeit gehen. Fruchten diese Bemühungen nicht, wird ein Gang an die Öffentlichkeit in Erwägung gezogen. Um dies zu verhindern und damit das Risiko des Imageschadens zu minimieren, wird ein effizientes internes Meldesys- tem eingeführt. Als unternehmensinterne Stelle nimmt der Prüfungsausschuss des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans die Informationen entgegen, überprüft diese, stellt deren Vertraulichkeit sicher und begegnet den Informationsansprüchen Dritter mit der Veröffentli- chung dieser Fälle in anonymisierter Form im Geschäftsbericht. Für unerwünschtes Whist- leblowing, d.h. offensichtlich unhaltbare Anschuldigungen, werden Sanktionen im Organisa- tionsreglement formuliert.
Beherrschte und/oder wesentliche Beteiligungen1 gehören grundsätzlich nicht (mehr) zur Kernverwaltung, weil der Mitteleinsatz insgesamt wirtschaftlicher und/oder die Aufgabenerfül- lung wirksamer ist, wenn die Aufgabenerfüllung ausgelagert ist. Trotzdem kann es sein, dass es in bestimmten Bereichen durch eine Zusammenarbeit mit der Kernverwaltung zu einem wirtschaftlicheren Mitteleinsatz kommt. Darum wird in Absatz 9 verankert, dass beherrschte und/oder wesentliche Beteiligungen des Kantons stets prüfen sollten, ob bei der Finanzie- rung und bei der Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen (inkl. Software und Versiche- rungen) Kostenvorteile erzielt werden können, indem diese in Zusammenarbeit mit der Kern- verwaltung - insbesondere mit der Finanzbewirtschaftung, dem SAP CCC oder Rimas Insurance-Broker AG - finanziert respektive beschafft werden. In der Eignerstrategie soll un- ter den politischen Vorgaben zu den Finanzzielen (vgl. auch Anhang 4) explizit festgehalten werden, dass die Beteiligungen die Erzielung von Kostenvorteilen durch eine Zusammenar- beit mit der Kernverwaltung prüfen sollen.
Grosser Rat § 6 Der Grosse Rat übt gemäss seinen verfassungsmässigen Kompetenzen die Oberauf- sicht über die Beteiligungen aus. Daraus ergibt sich eine Unvereinbarkeit von Oberleitungs- und Geschäftsleitungsfunktionen in Beteiligungen für Mitglieder des Grossen Rates. 2 Zur Unterstützung seiner Oberaufsicht unterbreitet der Regierungsrat dem Grossen Rat folgende Unterlagen:
a) Berichterstattung über die Beteiligungen des Kantons (Genehmigung als Teil des Jahresberichtes)
b) Eignerstrategien (Information)
c) Jahresrechnungen der wesentlichen Beteiligungen (Kenntnisnahme)
3 Die zuständigen Oberaufsichtskommission des Grossen Rates haben alle notwendige Einsichts- und Informationsrechte, sofern diesen nicht schwerwiegende private oder öffentli- che Interessen oder rechtliche Schranken entgegenstehen.
Gemäss § 90 Abs. 1 der Kantonsverfassung übt der Grosse Rat die Oberaufsicht über den Regierungsrat, die Verwaltung, die Gerichtsbehörden und die anderen Träger öffentlicher Aufgaben aus, soweit sie dem Kanton obliegende Aufgaben wahrnehmen.
1 Da der Kanton bei vielen Beteiligungen nur einen kleinen Anteil besitzt und diese Beteiligungen somit nur in sehr beschränktem Ausmass beein- flussen kann, wurden die Beteiligungen in Anlehnung an das Konsolidierungskonzept des Kantons Basel-Stadt in fünf Gruppen eingeteilt: 1. Beherrschte Beteiligungen, 2. Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung, 3. Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss, 4. weitere Minder- heitsbeteiligungen und 5. abzustossende Beteiligungen (falls vorhanden). Die Richtlinien gelten in ihrem vollen Umfang nur für die ersten drei Kategorien von Beteiligungen (1. bis 3.), sofern sie auch wesentlich sind. Für die weiteren Beteiligungen (4.) sollen sie in beschränktem Ausmass und für die abzustossenden Beteiligungen (5.) nicht wirksam sein (vgl. § 11 und 12 weiter unten).
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Mitglieder des Grossen Rates, die gleichzeitig im Verwaltungsrat oder in der Geschäftslei- tung einer Beteiligung Einsitz nehmen, können ihre Oberaufsichtsfunktion mangels Unab- hängigkeit nicht mehr wahrnehmen.
In Abs. 2 werden die Instrumente aufgelistet, die den Grossen Rat bei der Wahrnehmung seiner Oberaufsicht unterstützen. Hierzu gehört zum einem die Berichterstattung über die Beteiligungen des Kantons (siehe auch § 15 der PCG-Richtlinien) sowie die Eignerstrate- gien. Die Jahresrechnungen der wesentlichen Beteiligungen werden - sofern dies im Spezi- algesetz oder im Staatsvertrag festgelegt ist - dem Grossen Rat zur Kenntnis gebracht.
Die Oberaufsichtskommissionen haben das Recht zur Einsicht in sämtliche staatlichen Ak- ten, wenn nicht schwerwiegende private oder öffentliche Interessen entgegenstehen. Im Fall der Geschäftsprüfungskommission (GPK), ist dies bereits in § 69 lit. 4 Gesetz über die Ge- schäftsordnung des Grossen Rates verankert.
Bei Beteiligungen in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft gilt das Obligationenrecht (OR). Gemäss Art. 696 OR hat jeder Aktionär ein Recht auf Bekanntgabe des Geschäftsberichts (Jahresbericht, Bilanz, Erfolgsrechnung und Anhang sowie einer allfälligen Konzernrech- nung) und des Revisionsberichts. Das Gesetz sieht weitere Rechte der Aktionäre auf Ein- sicht und Auskunft vor (Art. 697 OR) allerdings nur wenn sie für die Ausübung der Aktionärs- rechte erforderlich ist. Bei Aktiengesellschaften bedeutet dies aufgrund des OR, dass die zuständigen Oberaufsichtskommissionen im Rahmen der rechtlichen Schranken alle für die Oberaufsicht notwendigen Einsichts- und Informationsrechte haben (vgl. § 6 Beteiligungsge- setz USNW).
Regierungsrat § 7 Der Regierungsrat übt die Aufsicht über die Beteiligungen gemäss den nachfolgenden Bestimmungen aus. Vorbehalten bleiben anderslautende spezialgesetzliche Regelungen. 2 Der Regierungsrat nimmt die Eigentümerrechte des Kantons wahr. 3 Er wählt das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan bzw. nimmt sein Wahlrecht im Rahmen der Eigentümerversammlungen wahr. 4 Er übt sein Wahlrecht auf der Grundlage eines Anforderungsprofils aus, das auf die sach- und fachgerechte Willensbildung im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan ausgerichtet ist. Es empfiehlt sich, dabei öffentliche Ausschreibungen zu nutzen um einen grossen Kreis potentieller Kandidatinnen und Kandidaten zu erreichen. Er sorgt für eine angemessene Vertretung der Interessen des Kantons im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan der Beteiligung. 5 Er kann Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans während der Amtsdau- er abberufen. 6 Er genehmigt das Geschäfts- und Organisationsreglement sowie die Entschädigung der Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans. 7 Er befindet jährlich über die Entlastung des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans. 8 Er verabschiedet sämtliche Steuerungsinstrumente, die den gesetzlichen Gewährleis- tungsauftrag konkretisieren. Dazu gehören die Beteiligungsstrategie, die Eignerstrategien, die Leistungsaufträge und Leistungsvereinbarungen.
Gemäss § 108 Abs. 1 der Kantonsverfassung beaufsichtigt der Regierungsrat neben der kantonalen Verwaltung auch die anderen Träger öffentlicher Aufgaben in deren Ausübung. Die Bestimmungen in Absatz 2 stützen sich auf § 120 Abs. 1 lit. c der Kantonsverfassung, welcher dem Regierungsrat die Wahlen, soweit sie nicht anderen Organen übertragen sind,
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überträgt. Die Wahlbestimmungen in Absatz 3 stellen einen wesentlichen Teil der Public Corporate Governance dar. In Absatz 5 wird ein Sanktionsmechanismus eingeführt, der auch bei der Aktiengesellschaft Gültigkeit hat (vgl. Art. 705 OR).
Das in Absatz 4 genannte Anforderungsprofil an Mitglieder des obersten Leitungs- oder Ver- waltungsorgans kann wie folgt konkretisiert werden: Das oberste Leitungs- oder Verwal- tungsorgan muss als Team funktionieren, kritische Punkte durch geschickte Fragen aufde- cken und durch sachkompetente Voten den Entscheidungsprozess beeinflussen. Die Mit- glieder des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans müssen ein unternehmerisches Denken und Handeln an den Tag legen, unabhängig und integer sein, sich mit dem Unter- nehmen identifizieren und über genügend Zeit verfügen. Allein die fachlichen Fähigkeiten bieten keine Gewähr, dass das oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan die Interessen des Kantons tatsächlich wahrnimmt. Die vom Kanton ausgewählten Mitglieder sollten sich des- halb mit der Stossrichtung der Eigentümerstrategie des Kantons identifizieren können und bereit sein, ihr Engagement im obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgan auf deren Umset- zung auszurichten.
Die öffentliche Ausschreibung von Sitzen in den Strategie- und Aufsichtsorganen dient dazu, den Kreis der Kandidierenden zu erweitern. Damit wird Transparenz betreffend freiwerden- der Sitze in Strategie- und Aufsichtsgremien geschaffen. Es wird hier bewusst nur eine Emp- fehlung ausgesprochen, da bei einer Besetzung der Sitze durch andere Gebietskörperschaf- ten (Bund, andere Kantone, Gemeinden, privatwirtschaftliche Unternehmen oder Dritte) oder bei einer Delegation von Amtes wegen (ex lege) eine Ausschreibungspflicht nicht umsetzbar ist. Bei einzelnen Sitzen hat es sich zudem bewährt, den Sitz bewusst mit einer Person aus der öffentlichen Verwaltung des Kantons Basel-Stadt oder aus einer staatsnahen Institution zu besetzen. In diesen Fällen ist die Pflicht zur öffentlichen Ausschreibung schwer bzw. nicht umsetzbar oder zu einschränkend.
Fachdepartemente § 8 Der Regierungsrat bestimmt für jede Beteiligung ein Fachdepartement. 2 Die Fachdepartemente bereiten die Geschäfte des Regierungsrates vor, setzen seine Vorgaben um und sind für den direkten Verkehr mit ihren Beteiligungen zuständig. 3 Die Fachdepartemente organisieren sich so, dass
a) die Koordination mit den Kantonsvertretungen sowie mit anderen, an einer Beteili- gung mit involvierten Departementen sichergestellt ist,
b) ihre Controllerdienste bei der Konzeption und der jährlichen Analyse der Steue- rungsinstrumente sowie bei der Beurteilung finanzieller Fragen beigezogen werden,
c) der Fachstelle Beteiligungen der Finanzverwaltung eine einzige Ansprechpartnerin bzw. ein einziger Ansprechpartner zur Verfügung steht.
4 Die Aufgaben des Fachdepartements werden im Anhang 1 im Detail aufgeführt.
Auch das Präsidialdepartement und das Finanzdepartement können aufgrund ihrer fachli- chen Aufgabenbereiche die Rolle Fachdepartement einnehmen.2 Das Fachdepartement ist für den direkten Verkehr mit ihren Beteiligungen zuständig. Es nimmt die dezentralen Aufgaben des Beteiligungscontrollings wahr und setzt die Vorgaben des Regierungsrates um. Die Fachdepartemente sollen bei der Steuerung der Beteiligungen einbezogen werden. Zur Sicherstellung von schlanken Prozessen ist es notwendig, dass die Fachstelle Beteiligungen pro Fachdepartement lediglich eine einzige Ansprechstelle hat. Finanzdepartement 2 In der Verfassung wird zwischen Präsidialdepartement und Fachdepartementen unterschieden (KV §111), Das Finanzdepartement hat im Rahmen des Beteiligungsmanagements gemäss §9 dieser Richtlinien zusätzliche Aufgaben.
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§ 9 Das Finanzdepartement nimmt Koordinationsaufgaben für den Regierungsrat wahr. 2 Das Finanzdepartement unterstützt die Fachdepartemente, namentlich bei:
a) Koordination und Vorbereitung der Prozesse und der Entscheidungen des Regie- rungsrates, soweit sie nicht ein einzelnes Departement oder eine einzelne Beteili- gung betreffen, namentlich: 1. bei der Beteiligungsstrategie, 2. bei der einheitliche Methodik zur Beurteilung der Risiken, 3. beim Detailkonzept der Eigentümerstrategien, 4. bei den Anforderungen an die Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungs- aufträge, 5. beim Beteiligungsreport an den Regierungsrat (Konzept und jährlicher Re- port), 6. beim Beteiligungsbericht an den Grossen Rat (Konzept und jährlicher Be- richt im Rahmen des Jahresberichts), 7. bei den allgemein gültigen Anforderungsprofile für die Kantonsvertretungen und für die obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgane als Ganzes, 8. beim Dokumentationskonzept,
b) Beratung und Unterstützung des Regierungsrates und der Fachdepartemente,
c) Erlass von Weisungen in ihrem Aufgabenbereich.
3 Das Finanzdepartement bezeichnet eine Fachstelle Beteiligungen.
Beim Finanzdepartement ist in der Finanzverwaltung die Fachstelle Beteiligungen angesie- delt, die die übergeordneten Aufgaben und die Koordination beim Beteiligungscontrolling wahrnimmt. Daraus leiten sich namentlich die folgenden Aufgaben und Verantwortlichkeiten ab:
Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen für den Regierungsrat zur übergeordneten Steuerung und Koordination des Beteiligungsportfolios, namentlich Formulierung der Be- teiligungsstrategie (vgl. § 10) und Verfassung des Beteiligungsreports (vgl. §18) und des Beteiligungsberichts (vgl. § 19)
Beratung und Unterstützung des Regierungsrates und der Fachdepartemente
Terminliche und sachliche Koordination der übergeordneten Prozesse
Bearbeitung von parlamentarischen Vorstössen betreffend alle Beteiligungen
die Sicherstellung der vollständigen Dokumentation in einer zentralen Ablage, insbeson- dere die o Führung eines zentralen Registers mit den Kantonsvertretungen, Mandaten und Ent- schädigungen und o die Meldung von Änderungen bei den Kantonsvertretungen an das Versicherungswe- sen.
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5.4 Steuerung der Beteiligungen
Beteiligungsstrategie § 10 In der Beteiligungsstrategie definiert der Regierungsrat insbesondere den ordnungspo- litischen Rahmen sowie die Kriterien für den Erwerb von Beteiligungen bzw. die Übertra- gung von Aufgabenbereichen an verselbständigte Institutionen (siehe Anhang 2). 2 Die Fachdepartemente überprüfen auf Basis der Beteiligungsstrategie periodisch Notwen- digkeit und Zweckmässigkeit ihrer Beteiligungen und stellen dem Regierungsrat Antrag.
In der Beteiligungsstrategie kann der Regierungsrat für alle Beteiligungen übergreifend den ordnungspolitischen Rahmen, die Kriterien für den Erwerb von Beteiligungen und die Auslagerungen von öffentlichen Aufgaben und die Grundsätze zur Wahl der Beteiligungs- form bestimmen. Die Beteiligungsstrategie dient zum einen als Leitfaden für die Verselb- ständigung von öffentlichen Aufgabenbereichen in Organisationen, an denen der Kanton als Träger beteiligt ist. Sie erlaubt aber gleichzeitig eine periodische Überprüfung der Zweck- mässigkeit von bestehenden Beteiligungen.
Das aktuelle Beteiligungsportfolio des Kantons Basel-Stadt ist historisch und ohne systema- tische Strategie gewachsen. Beteiligungen entstehen in erster Linie wegen sachlicher De- zentralisation, das heisst aufgrund von Auslagerungen von öffentlichen Ausgaben an verwal- tungsexterne Organisationen, bei denen der Kanton Träger bleibt oder wird. Sie können aber auch entstehen, weil der Kanton Aufgaben zusammen mit anderen Kantonen oder anderen Rechtsträgern erfüllt oder weil er aus verschiedenen Gründen eine finanzielle Beteiligung an einer Institution erwirbt oder als Legat erhält.
Bevor neue Beteiligungen eingegangen oder öffentliche Aufgaben ausgelagert werden, sollte mittels verschiedener Kriterien geprüft werden, ob der Erwerb dieser Beteiligung oder die Auslagerung der öffentlichen Aufgabe angemessen ist. Als Basis für einen derartigen Eig- nungstest hat der Regierungsrat eine Beteiligungsstrategie formuliert (siehe Anhang 2).
Gemäss § 16 der Kantonsverfassung sind alle öffentlichen Aufgaben periodisch auf ihre Notwendigkeit, Wirksamkeit und Effizienz sowie ihre finanziellen Auswirkungen und deren Tragbarkeit zu überprüfen. Daraus leitet sich ab, dass auch diejenigen Beteiligungen, an de- nen der Kanton als Träger beteiligt ist und die in sachlicher Dezentralisation öffentliche Auf- gaben erfüllen, periodisch auf ihre Notwendigkeit und Zweckmässigkeit hin zu überprüfen sind. Diese Überprüfung erfolgt auf Basis der Beteiligungsstrategie.
Risikomanagement § 11 Der Regierungsrat beschliesst Grundsätze und Methoden zur Beurteilung der Risiken (siehe Anhang 3). 2 Die Fachdepartemente führen für folgende Beteiligungen, sofern sie wesentlich sind, und unter Einbezug der Kantonsvertretungen im Rahmen des jährlichen Reportings sowie nach Bedarf eine Risikobeurteilung durch:
a) beherrschte Beteiligungen,
b) Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung,
c) Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss.
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Beteiligungen können vielfältige Risiken mit sich bringen. Dazu gehören vor allem wirtschaft- liche und finanzielle Risiken, aber Beteiligungen können auch andere Risiken wie Umweltri- siken usw. nach sich ziehen. Für den Regierungsrat ist es deshalb unerlässlich, die Risiken seiner Beteiligungen systematisch zu erfassen und zu bewerten. Dabei geht es auch darum die Reaktion auf festgestellte Risiken zu steuern. Im Anhang 3 wird die vom Regierungsrat beschlossene Methode der Risikoanalyse aufgezeigt.
Mit der Einführung eines systematischen Beteiligungsmanagements wird ein Risikomanage- ment und Frühwarnsystem eingerichtet. Es ist davon auszugehen, dass die Beteiligungen ih- rerseits ihre Risikosituation kennen. Die Risikobeurteilung muss jedoch auch aus der Sicht des Eigentümers vorgenommen werden. Die erstmalige Erhebung der Risiken wird wesent- lich aufwändiger sein, als die nachfolgenden periodischen Neubeurteilungen.
Da der Kanton bei vielen Beteiligungen nur einen kleinen Anteil besitzt und diese Beteiligun- gen somit nur in sehr beschränktem Ausmass beeinflussen kann, wurden die Beteiligungen in Anlehnung an das Konsolidierungskonzept des Kantons Basel-Stadt in fünf Gruppen ein- geteilt:
1. Beherrschte Beteiligungen,
2. Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung,
3. Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss,
4. weitere Minderheitsbeteiligungen und 5. abzustossende Beteiligungen (falls vorhanden).
Die Richtlinien gelten in ihrem vollen Umfang nur für die ersten drei Kategorien von Beteili- gungen (1. bis 3.), sofern sie auch wesentlich sind. Für die weiteren Beteiligungen (4.) sollen sie in beschränktem Ausmass und für die abzustossenden Beteiligungen (5.) nicht wirksam sein.
Konkret bedeutet das, es sind nur bei Beteiligungen, die beherrscht und/oder wesentlich sind, Risikoanalysen durchzuführen und Eignerstrategien zu erlassen. Das betrifft folgende Beteiligungen:
Beherrschte Beteiligungen: Basler Kantonalbank, Basler Verkehrs-Betriebe, Felix Platter- Spital, Industrielle Werke Basel, Schweizerisches Tropen- und Public Health-Institut, Uni- versitäre Psychiatrische Kliniken und Universitätsspital Basel
Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung: Fachhochschule Nordwestschweiz, Flug- hafen Basel-Mulhouse, Schweizerische Rheinhäfen, Universität beider Basel, Universi- täts-Kinderspital beider Basel
Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss: MCH Group AG.
Bei Beteiligungen mit Kantonsvertretung im obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgan kommt dieser eine wichtige Rolle zu, weil sie einen unmittelbaren Zugang zu den nötigen Informationen hat, die für eine fundierte Risikobeurteilung erforderlich sind. Mit der Manda-
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tierung soll die Kantonsvertretung deshalb verpflichtet werden, die Fachdepartemente mit den notwendigen Informationen zu versorgen und bei der Risikobeurteilung mitzuwirken.
Mit dem Beteiligungsreport (vgl. § 19) verfügt der Regierungsrat jährlich über eine Risikobe- urteilung für die einzelnen Beteiligungen.
Eigentümer- oder Eignerstrategie § 12 Die Eigentümerstrategie umfasst die Ziele der Eigentümer sowie die Vorgaben zur Führung, Kontrolle, Effizienz und Transparenz. 2 Der Regierungsrat beschliesst für folgende Beteiligungen eine individuelle Eigentümerstra- tegie, sofern sie wesentlich sind:
a) beherrschte Beteiligungen,
b) Beteiligungen mit gemeinschaftlicher Führung,
c) Beteiligungen mit massgeblichem Einfluss.
3 Die Eigentümerstrategie wird veröffentlicht. 4 Die Fachdepartemente überprüfen die Eigentümerstrategie alle vier Jahre und stellen dem Regierungsrat Antrag. 5 Der Standardinhalt einer Eigentümerstrategie kann Anhang 4 entnommen werden.
Die Eigentümerstrategie ist ein Führungsinstrument für Verwaltung und Regierungsrat. Die Eigentümer- oder Eignerstrategie ist keine konkrete Handlungsanweisung an die Beteiligung, welche in deren operatives Geschäft eingreift. Aber sie setzt den Beteiligungen Rahmenbe- dingungen. Bei Aktiengesellschaften hat die Eignerstrategie keine rechtlich verbindliche Wir- kung nach Art. 716a des Obligationenrechts. Bei privatrechtlichen Aktiengesellschaften dient die Eigentümerstrategie des Kantons als Grundlage für die Ausübung seiner Rechte als Eig- ner sowie für die Instruktion seiner Vertreter im Verwaltungsrat. Sie zeigt dem Verwaltungs- rat unmissverständlich auf, welche Absichten der Haupt- bzw. Mehrheitsaktionär mit seiner Beteiligung verfolgt, und an welchen Ergebnissen dieser den Verwaltungsrat messen wird. Gegenüber Drittinvestoren dient sie dazu, Transparenz über die Ziele des Kantons als Haupt- oder Mehrheitsaktionär zu schaffen. Bei Beteiligungen mit öffentlich-rechtlicher Orga- nisationsform setzt die Eigentümerstrategie Rahmenbedingungen und der Kanton kann auch seine Vorstellungen bezüglich Führung, Steuerung, Kontrolle und Umsetzung der Eigentü- merstrategie etc. festschreiben. Ein Auszug der Eigentümerstrategie wird als “Eigentümer- ziele" in den Faktenblättern im Rahmen des Beteiligungsberichtes an den Grossen publiziert.
Wie bereits in §11 ausgeführt, gelten die Richtlinien in ihrem vollen Umfang nur für die ersten drei Kategorien von Beteiligungen (1. bis 3.), sofern sie auch wesentlich sind. Für die weite- ren Beteiligungen (4.) sollen sie in beschränktem Ausmass und für die abzustossenden Be- teiligungen (5.) nicht wirksam sein. Konkret bedeutet das, es sind nur bei Beteiligungen, die beherrscht und/oder wesentlich sind, Eignerstrategien erlassen wird.
Entgegen der ersten Version der PCG-Richtlinien von 2010 sollen die Eignerstratgien neu generell veröffentlicht werden. Zur Umsetzung dieses Paradigmenwechsels sind alle Eig- nerstrategien einzeln dahingehend zu überprüfen, ob sie Geschäftsgeheimnisse enthalten, deren Veröffentlichung die Stellung des ausgelagerten Betriebes in Markt benachteiligen würde, und anschliessend entsprechend zu überarbeiten. Mit der Veröffentlichung der Eig- nerstrategie fördert der Regierungsrat die Transparenz.
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Die Fachdepartemente überprüfen alle vier Jahre die Eigentümerstrategie und berichten dem Regierungsrat entsprechend.
Im Anhang 4 ist der Standardinhalt einer Eigentümerstrategie dargestellt. Der Inhalt ist auf die jeweilige rechtlichen Form der Beteiligung anzupassen: Bei privatrechtlichen Beteiligun- gen macht das Obligationenrecht zahlreiche Organisationsvorgaben, so dass nur die Lücken geschlossen werden müssen, indem sich die Eigentümerstrategie auf die durch den Kanton beeinflussbaren Bereiche beschränkt.
Die Eigentümerstrategie dient dem Kanton:
zur Formulierung der Zielsetzungen und der strategischen Ausrichtung der Beteiligung.
als Hilfestellung bei der Beurteilung darüber, ob eine einzelne Beteiligung noch zeitge- mäss ist und im Einklang mit der übergeordneten Beteiligungsstrategie steht.
als Basis für die Anleitung seiner Kantonsvertretung oder als Kommunikationsmittel für die Kantonsvertretung (via Mandat) in den Aufsichtsgremien der Beteiligungen.
als Kommunikationsmittel, um den Führungsgremien der Beteiligungen transparent die Absichten und Zielsetzungen des Kanton als Eigner aufzuzeigen und an welchen Ergeb- nissen der Kanton das Führungsgremium messen wird. Hierzu ist eine frühzeitige und regelmässige Absprache mit der Beteiligung notwendig.
als Ausgangspunkt für die Rechenschaftsablegung hinsichtlich des Zielerreichungsgra- des.
Wie bereits erwähnt, ist grundsätzlich davon auszugehen, dass alle Beteiligungen eine öf- fentliche Aufgabe erfüllen. Ist die öffentliche Aufgabe nicht quantifizierbar und wird nicht ge- gen Abgeltung bestellt und eingekauft, kann die leistungsbezogene Zielsetzung in der Ei- gentümerstrategie formuliert werden. Diese Beteiligungen mit einer überwiegenden Finanz- beteiligungsfunktion werden nebst qualitativer und quantitativer Vorgaben, die in der Eigen- tümerstrategie vorgegeben sind, konkret über Gewinnziele und Gewinnausschüttungsquoten gesteuert.
Leistungsvereinbarung bzw. Leistungsauftrag § 13 Bei spezifizierten und quantifizierten Leistungen, die der Kanton gegen Abgeltung be- stellt, schliesst der Regierungsrat eine Leistungsvereinbarung mit der Beteiligung ab. 2 Bei spezifizierten und quantifizierten Leistungen, die der Kanton der Beteiligung zur Erfül- lung eher auferlegt als mit ihr aushandelt und die er nur allenfalls entgeltet, erlässt der Re- gierungsrat einen Leistungsauftrag. 3 Die Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträge erfüllen die Anforderung gemäss Anhang 5.
Die Leistungsvereinbarung steht auf der Basis einer (mehr oder weniger) ausgewogenen Zweiseitigkeit: Besteller und Ersteller verhandeln über Leistung und Entgelt. Beim Leis- tungsauftrag besteht eher eine Einseitigkeit: Der Auftragnehmer kann sich dem konkreten Auftrag nicht einfach entziehen und ein Eins-zu-eins-Entgelt liegt nicht vor.
Mit den beiden Instrumenten wird zwischen dem Leistungsbesteller und Leistungserfüller für einen festgelegten Zeitraum Folgendes verbindlich vereinbart:
die zu erbringende Leistungen (Output) und/oder
die zu erreichenden Wirkungen/Ergebnisse (Outcome) und
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die hierzu bereitgestellten finanziellen Ressourcen, soweit dies gegeben ist
die Vorgaben für das Berichtswesen und Controlling sowie
das Verfahren bei Abweichungen.
Der Minimalstandard für die Ausarbeitung der Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsauf- träge kann Anhang 5 entnommen werden.
Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträge bilden die Basis für eine Überprüfung und Kontrolle der erbrachten Leistungen (Zielerreichung). Deshalb müssen die Reportingmodali- täten in der Leistungsvereinbarung bzw. im Leistungsauftrag festgehalten und die Struktur des Reportings auf die Elemente der Leistungsvereinbarung bzw. des Leistungsauftrags ab- gestimmt werden. Für den Leistungseinkauf von gemeinsamen Institutionen mit dem Kanton Basel-Stadt sind zusätzlich die von der Regierung verabschiedeten Standards BS/BL mass- gebend. Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträge sind in der Regel mehrjährig und befristet. Die bezogenen Leistungen sind periodisch auf ihre Notwendigkeit hin zu überprü- fen.
Kantonsvertretungen § 14 Die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen sind verpflichtet, ihre Tätigkeit im Einklang mit der Eigentümerstrategie auszuüben.
Vergleiche dazu die Erläuterungen zu § 23.
Berichterstattung der vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretung(en) in besonderen Situationen § 15 Die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen sind verpflichtet, dem Fach- departement über wichtige (insbesondere in finanzieller, politischer oder risikorelevanter Hinsicht) Ereignisse und Entwicklungen unverzüglich Bericht zu erstatten. 2 Das Fachdepartement erstattet dem Regierungsrat und der Fachstelle Beteiligungen Be- richt. 3 Der Regierungsrat kann jederzeit eine Sonderberichterstattung anfordern.
Bei privatrechtlichen Körperschaften (Aktiengesellschaften und Genossenschaften) erhält der Kanton im Rahmen des institutionalisierten Reportings die gleichen Informationen wie die übrigen Aktionäre. Die Informationen aus Geschäfts- und Revisionsbericht bedürfen einer fundierten Analyse durch die Fachdepartemente. Es handelt sich dabei weitgehend um ver- gangenheitsbezogene Daten, die zu einem Zeitpunkt vorliegen, an dem die operative Ent- wicklung bereits Vergangenheit ist und nicht mehr beeinflusst werden kann. Wenn besondere oder unerwartete Ereignisse eintreten, reicht diese Berichterstattung nicht mehr aus. Im Sinne eines Frühwarnsystems müssen Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt werden können. Bei unterjährigen risikorelevanten Ereignissen ist die vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretung verpflichtet, die Fachdepartemente über solche Ereignisse un- verzüglich zu informieren.
Die Fachdepartemente ihrerseits sind verpflichtet, dem Regierungsrat und der Fachstelle Beteiligungen solche Vorkommnisse unmittelbar zur Kenntnis zu bringen. Die Berichterstat- tung durch die vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretung ist ein wichtiges Element des Frühwarnsystems. Die entsprechende Verpflichtung wird im Mandat festgehalten.
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Der Regierungsrat kann jederzeit eine Sonderberichterstattung von der von ihm gewählten Kantonsvertretung verlangen, falls er zu einem Thema Auskunft haben möchte.
Berichterstattung der Beteiligung § 16 Die Berichterstattung der Beteiligung erfüllt folgende Kriterien: a). jährliche Berichterstattung, b). Anforderungen an den Geschäftsbericht von Aktiengesellschaften gemäss Obligatio- nenrecht, c). umfassende Informationen über den Stand und die Wirksamkeit der implementierten Risikomanagement-, Kontroll- sowie Führungs- und Überwachungsprozesse, d). zukunftsbezogene Berichterstattung, insbesondere Finanzpläne, wichtige Projekte und Investitionen, geplante Strategien, e). unterjährige Berichterstattung, wenn dies möglich und für die Steuerung der Beteili- gung notwendig ist.
Von allen Beteiligungen erfolgt ein Jahresreporting an die Fachdepartemente. Die Anforde- rungen variieren jedoch je nach Beteiligungsart. Bei privatrechtlichen Organisationen ist die Berichterstattung durch das Obligationenrecht und Zivilgesetzbuch vorgegeben. Ist der Kan- ton wie ein gewöhnlicher Aktionär an einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft beteiligt, so kommt ihm keine Sonderstellung zu. Mit Ausnahme von Art. 762 des Obligationenrechts, der den Einsitz von Vertretern des Bundes, der Kantone, Bezirke und Gemeinden in den Verwal- tungsrat oder die Revisionsstelle regelt, verfügt der Kanton somit über die gleichen Einfluss- und Informationsrechte wie die übrigen Aktionäre. Ein unterjähriges Reporting oder spezielle Reportings kann der Kanton nicht verlangen. Die Berichterstattung über die Jahresrechnung erfolgt in der Regel bis spätestens Ende ersten Quartals. Gemäss § 699 Abs. 2 des Obligati- onenrechts muss bei Aktiengesellschaften die ordentliche Generalversammlung alljährlich innerhalb von sechs Monaten nach Abschluss des Geschäftsjahres stattfinden.
Gemäss Art. 696 Abs. 1 des Obligationenrechts stehen den Aktionären bis spätestens 20 Tage vor der ordentlichen Generalversammlung der Geschäftsbericht – bestehend aus Jah- resrechnung (Erfolgsrechnung, Bilanz, Anhang), Jahresbericht und gegebenenfalls Konzern- rechnung – sowie der Revisionsbericht zur Verfügung.
Die Fachdepartemente sind verpflichtet, den Geschäftsbericht zuhanden des Regierungs- rates und der Fachstelle Beteiligungen zu analysieren (vgl. § 8).
Bei öffentlich-rechtlichen Institutionen hat der Kanton grosse Einflussmöglichkeiten oder er kann gar bestimmen, wie die jährliche Berichterstattung aussehen soll. Bei den Erneuerun- gen von Staatsverträgen und Leistungsvereinbarung bzw. Leistungsauftrag sind die Vorga- ben für das Reporting im Sinne der vorliegenden Richtlinien anzupassen.
Öffentlich-rechtliche Anstalten mit alleiniger Trägerschaft des Kantons Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sind organisatorisch und finanziell selbstständige Ein- heiten mit eigener Rechtspersönlichkeit. Sofern keine Vorschriften des Bundes bestehen, muss die Jahresberichterstattung diejenigen Elemente und Standards umfassen, wie sie
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analog für privatrechtliche Aktiengesellschaften gemäss Art. 662-663 b(1), Art. 663 d vorge-
schrieben sind.
Als alleiniger Träger | der Institution hat der Kanton die Möglichkeit, ein standardisiertes Re- | |
porting von der Beteiligung einzufordern. Das standardisierte Reporting soll zum einen die vergangenheitsbezogenen Informationen aus dem operativen Geschäft (Jahresrechnung
und Geschäftsbericht) | enthalten, zum anderen aber auch weitere spezifische Angaben hin- | |
sichtlich der Zielsetzung in der Eigentümerstrategie liefern. Weiter sind im standardisierten
Reporting auch Elemente des strategischen Controllings zu | definieren, indem prospektiv | |
beispielweise über Finanzpläne, wichtige geplante Vorhaben oder vom Führungsgremium
geplante Strategien berichtet wird.
Das Reporting muss mindestens einmal jährlich, in Koordination mit der rechtlich geregelten Berichterstattung an den Grossen Rat, erfolgen. Bei Bedarf (z.B. bei Eintritt einer erhöhten Risikoexposition) kann es sinnvoll sein, ein unterjähriges Reporting (z.B. Semester- oder
Quartalsreporting) in | reduziertem Umfang festzulegen. Der | spezifische Reportinginhalt wird |
von den Fachdepartementen konzipiert und der Beteiligung vorgegeben.
Interkantonale Trägerschaften
Zusätzlich zur Berichterstattung an den Grossen Rat existieren folgende Regelungen betref- fend Berichterstattung an den Regierungsrat, die jedoch mit Ausnahme der Fachhochschule
Nordwestschweiz keine | neuen Reportingelemente beinhalten: | |
Beteiligung | Reporting an Regierungs- rat (Regierungsausschuss) | Rechtsgrundlage |
Rheinhäfen | Genehmigung Jahresbericht und Jahresrechnung | Rheinhafenvertrag SG 955.400 § 36 |
Universität Basel | Kenntnisnahme der Bericht- erstattung zum Leistungs- auftrag Kenntnisnahme von Jahres- abschluss und Geschäftsbe- richt | Vertrag über die gemein- same Trägerschaft der Uni- versität Basel, SG 442.400 §21 Abs. 1d, e |
Fachhochschule Nordwest- Beschluss über die Bericht- | Vertrag über die Fachhoch- | |
schweiz | erstattung zum Leistungs- auftrag Regierungsausschuss: Stel- lungnahme zur Entwicklung-, Finanz- und Investitionspla- nung | schule Nordwestschweiz (FHNW), SG428.100 §17 Abs. 1i §18 Abs. 3b |
Darüber hinaus ist in | den bestehenden rechtlichen Grundlagen eine Präzisierung der Be- | |
richterstattung für die Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträge wie folgt festgehal-
ten:
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Beteiligung Festlegung in der Leis- Rechtsgrundlage tungsvereinbarung / im Leistungsauftrag Universität Basel Modalitäten der Berichter- Vertrag über die gemein- stattung same Trägerschaft der Uni- versität Basel, SG 955.400 § 7 Abs. 2e Fachhochschule Nordwest- Modalitäten der Berichter- Vertrag über die Fachhoch- schweiz stattung schule Nordwestschweiz (FHNW), SG428.100 § 6 Abs. 2g
TSM Schulzentrum für Kin- Berichterstattung zuhanden Vertrag über das TMS der und Jugendliche, Mün- der Vertragskantone Schulzentrum für Kinder und chenstein Jugendliche mit Behinderung in Münchenstein SG 412.700 § 10 Abs. 3b
Des Weiteren existieren für die Fachhochschule Nordwestschweiz Konzepte, welche die Reportingmodalitäten im Detail regeln.
Die bestehenden rechtlichen Regelungen betreffend Berichterstattung der interkantonalen Trägerschaften sind noch nicht vollständig und bezüglich ihrer inhaltlichen und terminlichen Ausprägung teilweise noch zu wenig präzis definiert. Mit den Richtlinien zum Beteiligungs- controlling wird ein standardisiertes Reporting an die Trägerkantone angestrebt, das auf die schon bestehenden Rechtsgrundlagen aufsetzt und demnach nur noch die bestehenden Lü- cken schliesst. Diese sind in folgenden Bereichen auszumachen:
Rechtliche Regelung des bisher noch nicht rechtlich verankerten Reportings an den Kan- ton (Geschäftsberichte, Jahresrechnungen, Revisionsberichte, Motorfahrzeugprüfstation beider Basel und Interkantonale Polizeischule Hitzkirch).
Die inhaltliche Ausprägung der Jahresberichterstattung ist in den rechtlichen Erlassen nicht spezifiziert. Bei grossen Beteiligungen wie Universität Basel oder Fachhochschule, die den Bestimmungen des Bundes unterworfen sind, besteht die Gewähr, dass die Be- richterstattung einen hohen Standard aufweist. Bei kleineren interkantonalen Träger- schaften ist sicherzustellen, dass die Jahresberichterstattung diejenigen Elemente und Standards umfasst, wie sie analog für privat-rechtliche Aktiengesellschaften gemäss Art. 662-663 b(1), Art. 663 d des Obligationenrechts vorgeschrieben sind.
Von vereinzelten Ausnahmen abgesehen, beinhalten die in obigen Tabellen genannten Reportingelemente lediglich Vergangenheitsdaten aus dem operativen Geschäft (Ge- schäftsberichte, Jahresrechnung, Berichterstattung zur Leistungsvereinbarung bzw. zum Leistungsauftrag). Weitaus entscheidender wäre jedoch eine zukunftsbezogene Bericht- erstattung (strategisches Controlling), welche dem Kanton Einblick in die Finanzpläne, wichtige geplante Vorhaben und Investitionen oder vom Führungsgremium geplante Stra- tegien der Beteiligungen ermöglicht, was darüber hinaus auch die Planungssicherheit der Beteiligungen erhöht.
Rechtlich geregelt sind bisher nur Jahresberichterstattungen. Unterjährige Reportings (Quartal, Semester) zur Steuerung der Beteiligung sind rechtlich noch nicht geregelt.
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Spezifische Reporting-Angaben hinsichtlich der Zielsetzung in den zu erstellenden Eigen- tümerstrategien sind in den bestehenden Vorgaben noch nicht enthalten.
Der Kanton Basel-Stadt kann seine Ansprüche an das Reporting nur im Konsens mit den anderen Trägerkantonen umsetzen. Die in § 16 enthaltenen Grundsätze sind als Stossrich- tung zu verstehen, welche der Regierungsrat im Einvernehmen mit den anderen Träger- kantonen umsetzen will.
Erfüllungsgrad der Eigentümerstrategie und der Leistungsvereinbarung bzw. des Leis- tungsauftrags. § 17 Das Fachdepartement überprüft den Erfüllungsgrad der Eigentümerstrategie und der allenfalls bestehenden Leistungsvereinbarung bzw. des allenfalls bestehenden Leistungs- auftrags mindestens einmal jährlich. 2 Erkennt ein Fachdepartement Handlungsbedarf, ergreift es geeignete Massnahmen. Sind negative Auswirkungen für den Kanton erkennbar, informiert das Fachdepartement den Re- gierungsrat und die Fachstelle Beteiligungen.
Die Informationen aus Geschäfts- und Revisionsbericht müssen durch die Fachdeparte- mente analysiert werde. Zusätzlich mit den informellen Informationen der Kantonsvertretung beurteilen sie die Entwicklung der Beteiligung sowie die Erreichung der in der Eigentümer- strategie formulierten Ziele. Sie ergreifen Massnahmen, sofern sie Handlungsbedarf orten und informieren den Regierungsrat und die Fachstelle Beteiligungen, wenn negative Auswir- kungen auf den Kanton in finanzieller und politischer Hinsicht erkennbar sind.
Berichterstattung an den Regierungsrat (Beteiligungsreport) § 18 Die Fachstelle Beteiligungen der Finanzverwaltung erstellt jährlich unter Einbezug der Fachdepartemente zuhanden des Regierungsrats einen Beteiligungsreport. 2 Der Regierungsrat kann bei Bedarf eine unterjährige Berichtserstattung anfordern.
Die Fachdepartemente erstellen jährlich zuhanden der Fachstelle Beteiligungen der Finanz- verwaltung ein standardisiertes Jahresreporting in Form einer Aktualisierung der Fakten- blätter (Kurzbericht). Dieses Reporting erfolgt im dritten Quartal und beinhaltet die wesentli- chen Eckwerte der Jahresberichterstattung der Beteiligungen sowie die Schlussfolgerungen der Analyse durch die Fachdepartemente sowie Aussagen zur Risikobeurteilung.
Das Reporting erfolgt als Kurzbericht mittels eines einfachen, standardisierten Formulars und umfasst folgende Elemente:
Umfang des kantonalen Engagements
Aussagen zur Zielerreichung (Eigentümerstrategie/Leistungseinkauf)
Betriebliche Schlüsselkennzahlen
Wichtige Ereignisse aus Optik Eigentümerstrategie/Unternehmenspolitik
Risikobeurteilung
Bemerkungen zur Risikobeurteilung.
Auf der Basis der Kurzberichte erstellt die Fachstelle Beteiligungen der Finanzverwaltung jährlich einen Beteiligungsreport zuhanden des Regierungsrates. Dabei wird die Entwicklung auch aus einer Gesamtsicht analysiert und kommentiert. Der über alle Beteiligungen erstellte jährliche Beteiligungsreport stützt sich insbesondere auf die OECD-Empfehlungen zur Public
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Corporate Governance ab. Der Beteiligungsreport wird in Zusammenarbeit mit den Fachde- partementen erstellt und soll den Informationsstand zu den Beteiligungen des Kantons ver- bessern. Im Beteiligungsreport werden dem Regierungsrat auch die aktualisierten Listen der Kantonsvertretungen und Mandate sowie der Entschädigungen der Kantonsvertretungen (vgl. § 28) zur Kenntnis gebracht. Die Berichterstattung erfolgt ebenfalls im dritten Quartal.
Eine standardisierte unterjährige Berichterstattung an den Regierungsrat ist nicht vorgese- hen. Eine unterjährige Berichterstattung erfolgt in Ausnahmefällen und situativ,
wenn der Regierungsrat ein unterjähriges Reporting (§18 Abs. 2) oder eine Sonderbe- richterstattung anfordert (§ 15 Abs. 3),
wenn ein unterjähriges Reporting bereits in einem Konzept verankert ist (z.B. FHNW).
Der Regierungsrat erwartet, dass bei bedeutenden und ausserordentlichen Ereignissen der Regierungsrat von den Fachdepartementen umgehend informiert wird.
Berichterstattung an den Grossen Rat (Beteiligungsbericht) § 19 Der Regierungsrat orientiert den Grossen Rat jährlich im Rahmen des Jahresberichts mit dem darin enthaltenen Beteiligungsspiegel und Beteiligungsbericht über die wichtigsten Fakten und Entwicklungen.
Nebst der spezialgesetzlich festgelegten Berichterstattung gibt der Regierungsrat dem Gros- sen Rat im Jahresbericht im Anhang zur Jahresrechnung und in einem zusätzlichen Kapitel über die Beteiligungen (Kapitel “Die Beteiligungen des Kantons“) einen Überblick über die Beteiligungen des Kantons und orientiert über die wichtigen Entwicklungen bei den Beteili- gungen und deren Umfeld. Der Anhang enthält den bereits bestehenden, aber zu er- weiternden Beteiligungsspiegel. Das Kapitel “Die Beteiligungen des Kantons“ im Jahresbe- richt soll Auskunft geben über:
veräusserte, aufgelöste, neue und geplante Beteiligungen,
personelle Veränderungen bei den Beteiligungen,
Umfeldentwicklung (z.B. wichtige politische Rechtsetzungsverfahren mit Einfluss auf die Beteiligungen),
wichtige Entwicklungen innerhalb der Beteiligungen (Auswirkungen auf Eigentümerstrate- gie),
finanzielle Berichterstattung (z.B. Gewinnablieferung an den Kanton),
Zweck der Beteiligung und Eigentümerziele ,
kantonale Aufgabe der Beteiligung und
die wesentlichen Risiken.
Revision und Finanzkontrolle § 20 Die Anforderungen an die Revision sind in Anlehnung an die Revisionspflichten ge- mäss Obligationenrecht für Aktiengesellschaften festzulegen. 2 Der Regierungsrat bestimmt, welche Beteiligungen die Anforderungen der ordentlichen Revision erfüllen müssen. 3 Der Regierungsrat wählt die Revisionsstelle aus. 4 Bei interkantonalen Beteiligungen ist darauf hinzuwirken, dass die Finanzkontrolle des Kantons Basel-Stadt Prüf- und Einsichtsrechte hat.
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Die Prüfung der Finanzkontrolle ist ein wichtiges Instrument der Oberaufsicht und der Auf- sicht des Beteiligungscontrollings. Die Finanzkontrolle hat bei allen öffentlich-rechtlichen An- stalten spezielle Einsichts- und Prüfrechte. Bei bestimmten öffentlich-rechtlichen Anstalten ist die Finanzkontrolle für die Revision zuständig.
Seit dem 1. Januar 2008 sind im Obligationenrecht neue Bestimmungen zur Revisionspflicht von Unternehmen in Kraft gesetzt worden. Seither wird zwischen einer ordentlichen Revision und der so genannten eingeschränkten Revision unterschieden. Eine weitere neue Bestim- mung ist, dass der Anhang der Jahresrechnung mit dem Art. 663b Ziffer 12 des Obligatio- nenrechts „Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung" enthalten muss. Des Weiteren prüft die Revisionsstelle bei Unternehmen, die einer ordentlichen Revision unter- liegen, gemäss Art. 728a Abs. 1 Ziff. 3 des Obligationenrechts, ob ein internes Kontrollsys- tem existiert. Die Risikobeurteilung und das interne Kontrollsystem sind somit seit kurzem Bestandteil der Berichterstattung.
Der Finanzaufsichtsbereich der Finanzkontrolle ist in § 3 des Finanzkontrollgesetzes festge- legt. Demnach unterliegen der Finanzaufsicht durch die Finanzkontrolle vorbehältlich abwei- chender Regelungen in Spezialgesetzen:
die selbständigen und unselbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten des Kantons und die interkantonalen Anstalten (§ 3 Abs. 1 Ziff. d),
Unternehmungen, an deren Stamm-, Grund- oder Aktienkapital der Kanton mit mehr als 50% beteiligt ist, respektive über die Stimmenmehrheit verfügt (§ 3 Abs. 1 Ziff. g).
Demnach unterstehen alle Beteiligungen der Finanzaufsicht der Finanzkontrolle. Allerdings geht das Bundesrecht (Obligationenrecht und Zivilgesetzbuch) bei privatrechtlichen Instituti- onen vor, und das Prüf- und Einsichtsrecht der Finanzkontrolle ist eingeschränkt, sofern kei- ne entsprechenden vertraglichen Abmachungen bestehen.
Der Regierungsrat wählt vorbehältlich spezialgesetzlicher Regelungen die Revisionsstelle aus.
Eine Wiederwahl der Revisionsstelle ist möglich. Um eine allfälligen Betriebsblindheit der Revisionsstelle gegenüber der Beteiligung zu verhindern, sollte spätestens nach zehn Jah- ren das Revisionsmandat neu vergeben werden. Gemäss Obligationenrecht (Art. 730a Abs. 2) darf bei der ordentlichen Revision die Person, die die Revision leitet, das Mandat längstens während sieben Jahren ausführen. Sie darf das gleiche Mandat erst nach einem Unterbruch von drei Jahren wieder aufnehmen. Zur Umsetzung von § 3 des Finanzkontrollgesetzes ist es erforderlich, dass die Prüf- und Einsichtsrechte der Finanzkontrolle bei öffentlich-rechtlichen Institutionen mit gemeinsamer Trägerschaft vertraglich festgeschrieben wird.
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Abgeordnete § 21 Abgeordnete werden vom Regierungsrat auf Antrag des Fachdepartements bestimmt und instruiert. 2 Der Regierungsrat kann die Kompetenz zur Bestimmung und Instruktion der Abgeordne- ten an die Fachdepartemente delegieren.
Abgeordnete müssen von Kantonsvertretungen unterschieden werden. Im Gegensatz zu Kantonsvertretungen nehmen Abgeordnete nicht Einsitz in den obersten Leitungs- und Ver- waltungsorganen der Beteiligungen. Sondern sie sind gemäss §2 Abs. 4 Personen, die mit der Ausübung von Stimm- und Wahlrechten an Mitgliederversammlungen beauftragt sind. Die Generalversammlung ist bei privatrechtlichen Beteiligungen ein bedeutendes Instrument des Kantons, um Einfluss zu nehmen, bei privatrechtlichen Beteiligungen ohne Kantonsver- tretung im Aufsichtsorgan gar das einzige. Bei Aktiengesellschaften und Genossenschaften vertritt das zuständige Fachdepartement den Kanton an der Generalversammlung. Es schlägt die Abgeordnete bzw. den Abgeordneten vor, die bzw. der gemäss Instruktion abzu- stimmen hat.
Kantonsintern werden die Anträge an die Generalversammlungen von dem zuständigen Fachdepartement vorgängig beurteilt. Es schlägt für wichtige Anträge (insbesondere in fi- nanzieller, politischer oder risikorelevanter Hinsicht) das Abstimmungsverhalten vor. Das Fachdepartement analysiert die Bilanz, die Erfolgsrechnung und den Revisionsbericht aus betriebswirtschaftlicher Optik. Des Weiteren beurteilt es die Erreichung der in der Eigentü- merstrategie formulierten Zielsetzungen des Kantons. Aufgrund seiner Analyse macht das Fachdepartement Vorschläge für Anträge, die die Abgeordnete bzw. der Abgeordnete an der Generalversammlung im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten einzubringen hat.
Falls der Regierungsrat die Kompetenz zur Bestimmung und Instruktion der Abgeordneten nicht an die Fachdepartemente delegiert, unterbreitet das zuständige Fachdepartement dem Regierungsrat die Instruktion mit folgendem Inhalt zum Beschluss:
Nennung des Abgeordneten,
Vollmacht für den Abgeordneten,
Abstimmungsweisung für wichtige Anträge der Unternehmensleitung (insbesondere in fi- nanzieller, politischer oder risikorelevanter Hinsicht) und
Anträge, die die Abgeordnete bzw. der Abgeordnete an der Generalversammlung zu stel- len hat.
Bei Aktiengesellschaften erfolgt die Einladung zur Generalversammlung gemäss Art. 700 des Obligationenrechts mindestens 20 Tag vor dem Versammlungstag. Bei Genossen- schaften liegen die Unterlagen spätestens zehn Tage vor dem Generalversammlungstag oder der Urabstimmung zur Einsicht auf (Art. 856 des Obligationenrechts).
Mandatierung bei Aushandlung von Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträgen und Staatsverträgen § 22 Die Aufnahme von Verhandlungen über Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsauf- träge und Staatsverträge setzt ein Verhandlungsmandat des Regierungsrates voraus.
Bei interkantonalen Trägerschaften werden die Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungs- aufträge zusammen mit den übrigen Trägerkantonen periodisch neu ausgehandelt. Bei der
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Aushandlung der Leistungsvereinbarung bzw. des Leistungsauftrags für die nächste Periode kann der Kanton seine leistungsbezogenen und finanziellen Interessen einbringen. Der Re- gierungsrat sollte bereits vor Verhandlungsbeginn einen klaren Positionsbezug in Form eines Verhandlungsmandates für seine Kantonsvertretung verabschieden, um optimal auf die Ver- handlung vorbereitet zu sein und um ein aus Kantonssicht suboptimales Ergebnis zu verhin- dern. Das Verhandlungsmandat sollte die finanziellen und leistungsbezogenen Eckwerte enthalten.
5.5 Vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretungen
Grundsätze § 23 Die Vertretung des Kantons durch Mitarbeitende der kantonalen Verwaltung oder durch Mitglieder des Regierungsrates in obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteili- gungen ist in begründeten Fällen möglich. Dies ist unter anderem der Fall:
a) wenn Beteiligungen von grösserem politischem oder strategischem Interesse für den Kanton sind,
b) wenn sich die Interessen des Kantons ohne diese Vertretung nicht im erforderlichen Mass wahrnehmen lassen,
c) wenn das Anforderungsprofil des obersten Leitungs- und Verwaltungsrates dies na- helegt,
d) bei obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen, die überwiegend durch Regie- rungs- oder Verwaltungsvertreterinnen und -vertreter der Kantone besetzt sind sowie
e) wenn der Informationsfluss gewährleistet werden soll.
Die Vertretung des Kantons durch Verwaltungsangestellte und durch Mitglieder des Regie- rungsrates in den obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteiligungen ist ein In- strument, mit welchem der Kanton seine Interessen gegenüber den Beteiligungen wahr- nehmen kann. Zu den Vorteilen dieses Instruments gehören die Informationsnähe, der un- mittelbare Einfluss sowie die rasche Interventionsmöglichkeit durch den Kanton. Der Rollen- konflikt je nach personeller Besetzung, die zeitliche Beanspruchung für die Wahrnehmung eines solchen Mandats und die Zunahme der Haftungsrisiken sind einige der Nachteile von staatlichen Vertreterinnen und Vertretern in obersten Leitungs- und Verwaltungsorganen von Beteiligungen. Die Haftungsrisiken nehmen bei Aktiengesellschaften wegen des Problems des doppelten Pflichtennexus zu: Der Verwaltungsrat sollte bei Aktiengesellschaften im Inte- resse der Firma und nicht des Eigentümers handeln. Deshalb ergibt sich bei Vertretungen durch Angehörige der kantonalen Verwaltung das Problem der Organstellung und der Bin- dung von Mandatsträgern. Gemäss Obligationenrecht sind alle Mitglieder des obersten Lei- tungs- und Verwaltungsorgans verpflichtet, die Interessen der Gesellschaft in den Vorder- grund zu stellen, ansonsten können Verantwortlichkeitsklagen die Folge sein (Art. 754 des Obligationenrechts). Weisungen an Vertreterinnen und Vertreter des Kantons in den obers- ten Leitungs- und Verwaltungsorganen von solchen Beteiligungen führen daher dazu, dass die Verantwortlichkeit an den Erteiler von Weisungen übergeht. Da aber die Vorteile stärker gewichtet werden als die Nachteile, wird die Entsendung von Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung und Mitgliedern des Regierungsrates in das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan von Beteiligungen als Instrument zur Steue- rung der Beteiligungen beibehalten. Bei verschiedenen öffentlich-rechtlichen Beteiligungen des Kantons ist in den spezialgesetzlichen Erlassen diese Entsendung von Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung und Mitgliedern des Regierungsrates geregelt, was als sinnvoll erachtet und so beibehalten werden soll. Allerdings sollten diejenigen spezialgesetzlichen
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Erlasse von Beteiligungen, bei denen der Grosse Rat das oberste Leitungs- und Verwal- tungsorgan von Beteiligungen wählt, dahingehend geändert werden, dass der Regierungsrat neu die Mitglieder des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan wählen kann.
Wie oben ausgeführt, ergibt sich das grösste Konfliktpotential bei der Entsendung von Ver- tretungen durch Mitglieder der kantonalen Verwaltung in die obersten Leitungs- und Ver- waltungsorgane von privatrechtlichen Aktiengesellschaften. In diesen Fällen muss der Ent- scheid zur Entsendung eher zurückhaltend erfolgen und sorgsam abgewogen werden.
Die Entsendung von Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung und Mitgliedern des Regie- rungsrates sollte grundsätzlich aus verwaltungsökonomischen Gründen nur bei Beteiligun- gen von grossem öffentlichem Interesse erfolgen. Wenn sich die spezifischen, mit der Eig- nerschaft an der verselbständigten Einheit verfolgten Interessen des Kantons nicht mit andern Instrumenten (u.a. Gesetzgebung, strategische Ziele) verwirklichen lassen, ist des Weiteren eine Vertretung durch Angehörige des kantonalen Verwaltung und des Regie- rungsrates möglich. Auch wenn das an das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan zu stel- lende Anforderungsprofil sich nicht anders erfüllen lässt, ist eine Einsitznahme von Vertrete- rinnen und Vertretern der öffentlichen Verwaltung und des Regierungsrates vorzusehen. Beispielsweise kann die Wahl oder Entsendung einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiter der Verwaltung als Kantonsvertreter zwingend notwendig sein, wenn der Verwaltungsrat über Spezialwissen verfügen muss, das nur innerhalb der Verwaltung vorhanden ist. Des Weite- ren ist eine Einsitznahme auch unabdingbar, wenn andere Kantone im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan vertreten sind.
Tendenziell sollte in folgenden Situationen auf eine Entsendung von Mitarbeitenden der kan- tonalen Verwaltung und Mitgliedern des Regierungsrates in die obersten Leitungs- und Ver- waltungsorgane von Beteiligungen abgesehen werden:
Je mehr eine Institution verselbständigt und dem direkten staatlichen Einfluss entzogen werden soll, desto weniger ist eine Kantonsvertretung angebracht.
Bei Beteiligungen, die für den Kanton keine grosse strategische Bedeutung haben und keine Risiken aufweisen, sollte auf eine Kantonsvertretung verzichtet werden.
Kann der Kanton bei einer Beteiligung seine Interessen auch ohne Kantonsvertretung durchsetzen, sollte auf eine Entsendung verzichtet werden.
Ernennung und Ausscheiden § 24 Der Regierungsrat ist auf Antrag des Fachdepartements für die Ernennung zuständig. 2 Personen, die aus dem Staatsdienst austreten, können in der Regel nicht mehr eine Kan- tonsvertretung innehaben. Der Regierungsrat kann Ausnahmen bewilligen. 3 Die Fachdepartemente melden Ernennungen und Ausscheiden der Fachstelle Beteiligun- gen.
Bei einigen Beteiligungen ist die Wahl der Verwaltungsräte in den spezialgesetzlichen Erlas- sen geregelt, wobei diese Regelungen teilweise voneinander abweichen. So ist bei einzelnen Beteiligungen der Regierungsrat für die Wahl zuständig, bei anderen demgegenüber hat er nur das Vorschlagsrecht oder die Mitglieder werden von der Generalversammlung oder vom Grossen Rat gewählt. Bei anderen Beteiligungen wiederum ist vorgeschrieben, dass die Vorsteherin bzw. der Vorsteher des zuständigen Departements von Amtes wegen (ex officio) im Aufsichtsorgan der Beteiligung Einsitz nimmt.
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Bei allen Beteiligungen, bei denen die Wahl von Kantonsvertretungen nicht in den spezial- gesetzlichen Erlassen geregelt ist, gilt § 110 Abs. 1 lit. c der Kantonsverfassung. Demzufolge hat der Regierungsrat die Verantwortung für die Wahlen, soweit sie nicht anderen Organen übertragen sind. Das verantwortliche Fachdepartement schlägt dem Regierungsrat eine ge- eignete Person vor.
Grundsätzlich sollte eine Abwahl von Kantonsvertretungen in Aufsichtsorganen auch wäh- rend der Amtsdauer möglich sein. Die Abwahl muss unter Angabe von Gründen erfolgen (z.B. wenn eine Kantonsvertretung in entscheidender Weise im Widerspruch zu den Eigen- tümerinteressen gehandelt hat) und durch das Wahlgremium vorgenommen werden. Das Verfahren der Abwahl und die möglichen Gründe müssen zusammen mit dem Anforde- rungsprofil für Kantonsvertretungen (siehe auch weiter unten) noch im Detail geregelt wer- den. Von der Abwahl ausgenommen sind Kantonsvertretungen, die von Amtes wegen dele- giert werden. Personen, die aus dem Staatsdienst austreten, sollten den Staat in Gremien, Organisationen und Institutionen in der Regel nicht mehr vertreten. Der Regierungsrat hat aber die Möglich- keit, Ausnahmen zu bewilligen.
Kriterien für die Auswahl § 25 Grundlage für die Auswahl sind die vom Regierungsrat beschlossenen Anforderungs- profile (siehe auch Anhang 6):
a) das individuelle Anforderungsprofil, das allgemein gültige und vom Fachdepartement vorgeschlagene, branchenspezifische Anforderungen enthält,
b) das Anforderungsprofil für das oberste Leitungs- oder Verwaltungsorgan als Ganzes.
2 Interessens- und Rollenkonflikte sind offenzulegen und (nach Möglichkeit) zu vermeiden.
Die Ernennung von geeigneten Personen für die Kantonsvertretung in Leitung- und Verwal- tungsorganen ist ein zentrales Instrument zur Wahrung der Eigentümerinteressen. Neu soll die Wahl oder der Wahlvorschlag aller vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen auf der Grundlage eines Anforderungsprofils erfolgen, in denen der Regierungsrat das Wahl- oder Vorschlagsrecht hat. Die Wahl von Amtes wegen (ex officio) erfolgt weiterhin ohne An- forderungsprofil.
Die Kantonsvertretungen, welche in die obersten Leitungs- und Verwaltungsorgane von Be- teiligungen gesendet werden, sollten fachliche Kompetenzen in den Bereichen Strategie, Führung, Risikobeurteilung, Interessen des Kantons und betriebswirtschaftliche Kenntnisse haben. Hier muss beachtet werden, dass eine einzelne Person möglicherweise nicht alle diese Kompetenzen haben kann. Es sollte jedoch darauf geachtet werden, dass das ge- samte oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan all diese Kompetenzen abdeckt. Zusätzlich sind soziale Kompetenzen – wie Teamfähigkeit, Entscheidungskraft, Integrität, Bereitschaft zur Weiterbildung sowie zeitliche Verfügbarkeit – wichtig.
Bei der Einsitznahme von Kantonsvertretungen in obersten Leitungs- und Verwaltungsorga- nen von Beteiligungen können folgende Interessen- und Rollenkonflikte auftreten:
Rollenkonflikte durch die Entsendung von Mitarbeitenden einer kantonalen Aufsichtsbe- hörde,
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Rollenkonflikte durch die Entsendung von Mitarbeitenden, die regulatorische Aufgaben wahrnehmen,
Konflikt durch Interessenverbindung (andere Mandate der Kantonsvertretung) und
übrige Interessenkonflikte.
Interessen- und Rollenkonflikte sollten durch die Auswahl der Kantonsvertretung möglichst weit vermieden bzw. minimiert werden. Durch den Verzicht auf die Entsendung von Mitar- beitenden mit Gesetz vollziehenden oder regulatorischen Aufgaben in oberste Leitungs- und Verwaltungsorgane von Beteiligungen, die vom Gesetzesvollzug oder der Regulation be- troffen sind, werden Rollenkonflikte vermieden. Durch die Offenlegungspflicht von möglichen Interessenkonflikten beim Wahlverfahren können die Interessenskonflikte minimiert werden.
Interessen- und Rollenkonflikte sind aber nie ganz umgehbar. Umso wichtiger ist, dass Transparenz bezüglich Interessen- und Rollenkonflikte geschaffen wird. Das Fachdeparte- ment muss daher diese beim Wahlvorschlag offen und transparent darlegen. Das zuständige Fachdepartement schlägt dem Regierungsrat eine geeignete Person für das oberste Lei- tungs- und Verwaltungsorgan vor und weist mit Unterlagen nach, dass diese das allgemeine Anforderungsprofil erfüllt. Allfällige Abweichungen vom allgemeinen Anforderungsprofil sind zu begründen. Darüber hinaus zeigt das Fachdepartement auf, wie die vorgeschlagene Per- son die vom Fachdepartement definierten branchenspezifischen Kriterien erfüllt.
Die Umsetzung der Bestimmungen bezüglich der Anforderungskriterien beansprucht einige Jahre. Bereits gewählte Kantonsvertretungen dürfen bis zum Ende der Amtszeit im Auf- sichtsorgan verbleiben. Bei einer Erneuerungswahl ist aber die Erfüllung der Anforderungs- kriterien zu prüfen.
In Anhang 6 ist das allgemeingültige Anforderungsprofil zu finden, das für Kantonsvertretun- gen gilt, die vom Regierungsrat gewählt werden oder bei denen der Regierungsrat das Vor- schlagsrecht hat.
Mandat § 26 Die Fachdepartemente sind verpflichtet, die Eignerstrategien den vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen ihrer Beteiligungen zur Kenntnis zu bringen und geeignete Massnahmen zu treffen, um diese als verbindlich zu klären. 2 Die Verbindlicherklärung kann im Rahmen eines Mandatsvertrags nach Vorlage im An- hang 7 geschehen. Die Mandatierung erfolgt dabei auf Antrag des Fachdepartements. 3 Das Mandat umfasst mindestens eine Verpflichtung auf die Eigentümerstrategie des Kan- tons sowie Regeln zu Berichterstattung an den Kanton.
Damit vom Regierungsrat gewählte Kantonsvertretungen im Interesse des Kantons handeln, sind die Fachdepartemente verpflichtet, die Eignerstrategie den vom Regierungsrat gewähl- ten Kantonsvertretungen ihrer Beteiligungen zur Kenntnis zu bringen. Dabei müssen sie ge- eignete Massnahmen treffen, um die Eignerstrategie verbindlich zu erklären. Eine mögliche Verbindlicherklärung ist der Abschluss eines Mandatsvertrags. Die vom Regierungsrat ge- wählten Kantonsvertretungen können für die Amtsdauer mandatiert werden. Ein Mandat wird in Form eines Vertrags abgeschlossen und regelt die Rechte und Pflichten der beiden Ver- tragsparteien.
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Ein Mandat umfasst in der Regel folgende Punkte:
Pflicht der Kantonsvertretung – soweit mit seinen Pflichten als Mandatsträger vereinbar – im Sinne der Eigentümerstrategie zu handeln (Eigentümerstrategie ist Bestandteil des Mandats),
Form und Modalität der Berichterstattung durch die Kantonsvertretung an den Kanton,
Mandatsdauer,
Verhalten bei und Bewältigung von Interessenkonflikten,
Verhalten bei Entscheidungen von grosser Tragweite und
Regelung der Haftung.
Mit der Mandatierung ist verbunden, dass bei einem Haftungsfall der Kanton für den Scha- den haftet, da die Kantonsvertretung im Auftrag des Kantons handelt. Ein Regressrecht ge- genüber der Kantonsvertretung besteht nur, wenn diese grobfahrlässig oder vorsätzlich von den Instruktionen abweicht.
Dem Anhang 7 ist das Muster eines Mandatsvertrags zu entnehmen.
Entschädigungen § 27 Die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen sind verpflichtet, Entschädi- gungen der Beteiligung gegenüber dem jeweiligen Fachdepartement und gegenüber der Fachstelle Beteiligungen offenzulegen.
In der Regel beschliesst der Verwaltungsrat über die Höhe der Entschädigungen. Eine klare Regelung, welche die Mandatsträger mit und ohne Arbeitsvertrag mit dem Kanton zur Of- fenlegung ihrer Entschädigung verpflichtet, existiert nicht. Die Offenlegung aller Entschädi- gungen getrennt nach Honoraren und Sitzungsgeldern, jedoch nicht der Spesen, ist ein wich- tiges Anliegen der Corporate Governance und soll daher explizit verankert werden. Damit im jährlichen Beteiligungsbericht an den Regierungsrat über die Entschädigungen Transparenz geschaffen werden kann, wird auch das Meldeverfahren geregelt.
Die Entschädigungen derjenigen Personen, die dem Personalgesetz unterliegen, sind nach geltendem Lohngesetz an den Staat abzuliefern, soweit diese den Betrag von 20'000 Fran- ken pro Jahr übersteigen. Bei Nebeneinkünften von mehr als 20'000 Franken pro Jahr ver- bleibt diesen Personen ein Freibetrag im Umfang von 5% der den Betrag von 20'000 Fran- ken übersteigenden Einkünfte. Die Ablieferungspflicht besteht nicht für Entschädigungen, die für die Mitwirkung in einer vom Volk oder vom Parlament gewählten Behörde des Kantons Basel-Stadt, seiner Gemeinden oder des Bundes ausgerichtet werden. Aktuell kontrolliert und vereinnahmt der Zentrale Personaldienst alle abzuliefernden Entschädigungen. Diese Zuständigkeit wird beibehalten. Der Zentrale Personaldienst verfasst zuhanden des jeweili- gen Fachdepartements und der Fachstelle Beteiligungscontrolling für den Beteiligungsbericht eine Aufstellung aller Entschädigungen getrennt nach Honoraren und Sitzungsgeldern.
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5.6 Dokumentation
Dokumentation § 28 Die Inhalte der Dokumentationen der Fachdepartemente und der Fachstelle Beteili- gungen sind im Anhang 8 zu den Richtlinien festgelegt.
Die Dokumente über die Beteiligungen müssen zur Steuerung der Beteiligungen jederzeit verfügbar sein. Da sowohl die Fachdepartemente als auch die Fachstelle Beteiligungen am Beteiligungsmanagement beteiligt sind, ist eine Regelung der Zugriffsrechte erforderlich. Die im Anhang 8 enthaltenen Vorgaben zur Dokumentation legen dar, auf welche Doku- mente jeweils nur die Fachdepartemente oder die Fachstelle Beteiligungen und auf welche Dokumente sowohl die Fachdepartemente als auch die Fachstelle Beteiligungen zugreifen können sollten.
6. Konzept Beteiligungsreport an den Regierungsrat
Gemäss § 18 der Public Corporate Governance-Richtlinien erstellen die Fachdepartemente jährlich ein standardisiertes Jahresreporting. Dieses Reporting erfolgt im dritten Quartal und beinhaltet die wesentlichen Eckwerte der Jahresberichterstattung der Beteiligungen sowie die Schlussfolgerungen der Analyse durch die Fachdepartemente sowie Aussagen zur Risi- kobeurteilung.
Das Reporting erfolgt als Kurzbericht mittels eines einfachen, standardisierten Formulars. Die Kurzberichte basieren auf den heute bereits bestehenden Fact-Sheets und umfassen konkret folgende Elemente:
Name der Organisation,
Geschäftssitz,
Rechtsform der Organisation,
Gesellschaftskapital der Organisation,
Anschaffungswert und Buchwert der Beteiligung,
Stimm- und kapitalmässiger Anteil des Kantons,
wesentliche weitere Beteiligte,
Rechtsgrundlage der Beteiligung,
zuständiges Departement und zuständige Dienststelle,
Stimmenanteil in der Exekutive und in der Legislative,
Zweck und Tätigkeitsgebiet der Beteiligungen,
Eigentümerziele und kantonale Aufgabe der Beteiligungen,
Angaben zu den erbrachten Leistungen der Organisation und Aussagen zur Zielerrei- chung (Eigentümerstrategie/Leistungseinkauf)
Zahlungsströme im Berichtsjahr zwischen Kanton und Organisation (finanzielle Unterstüt- zung durch den Kanton sowie erhaltene Dividende und Gewinnausschüttung durch die Organisation),
Betriebliche Schlüsselkennzahlen
eigene Beteiligungen der Organisation,
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wichtige Ereignisse aus Optik Eigentümerstrategie/Unternehmenspolitik
Aussagen zu den spezifischen Risiken bezüglich Finanzierungs-, Haftungs- oder Nach- schusspflichten und einschliesslich Eventual- und Gewährleistungsverpflichtungen der Organisation,
Das Formular für den Kurzbericht befindet sich in Anhang 9.
Die Kurzberichte enthalten teilweise sensible Daten, die der internen Meinungsbildung und | ||||
Steuerung | dienen. Sie sind deshalb vertraulich zu behandeln und sollen | nur einigen ausge- | ||
wählten Leuten im Fachdepartement, der Fachstelle Beteiligungen und dem Regierungsrat | ||||
zur Verfügung stehen. | ||||
Auf der Basis der Kurzberichte erstellt die Fachstelle Beteiligungen der Finanzverwaltung in | ||||
Zusammenarbeit mit den Fachdepartementen jährlich einen Beteiligungsbericht zuhanden | ||||
des Regierungsrates. Die Berichterstattung erfolgt ebenfalls im dritten Quartal. | ||||
Der Beteiligungsreport sollte im Wesentlichen wie folgt aufgebaut sein: | ||||
Kapitel | Beteiligungsreport | Max. Seitenzahl | Verantwor- tung | Realisie- rung |
1 | Einleitung | 1 | FV | FV |
2 | Stand der Umsetzung der PCG-Richtlinien | 4-6 | ||
2 | Überblick über Beteiligungen des Kantons | 22 | FV | FV / Dep. |
2.1 | Übersicht über die kantonalen Beteiligungen Übersichtstabelle mit folgenden Angaben: o Name der Beteiligung, Gesellschaftskapital, Zweck, Anteil Kanton, Vollzeitbeschäftigte, Rechtsform | 4 | ||
2.2 | Zweck und Aufgaben der Beteiligungen und Stossrichtungen Liste mit dem Zweck und der kantonalen Aufgabe der Betei- ligung und der groben Stossrichtung der Beteiligung | 4 | ||
2.3 | Wichtigste Veränderungen bei den Beteiligungen Bestand der Beteiligungen Anzahl veräusserte und aufgelöster Beteiligungen Anzahl neuer Beteiligungen und Zuständigkeiten bei den neuen Beteiligungen Personelle Veränderungen bei den obersten Leitungsor- ganen der Beteiligungen | 4 | ||
2.4 | Kantonsvertretungen und Kontakt zu den Beteiligungen Liste mit den vom Regierungsrat und vom Grossen Rat gewählten Verwaltungsratsmitglieder Liste mit den Entschädigungen der Kantonsvertreter Text zu den personellen und sonstigen Veränderungen bei den Kantonsvertretungen Text zum Kontakt zu den Beteiligungen | 4 | ||
3 | Zahlungsströme zwischen Kanton und Beteiligungen Tabelle mit einer Zahlenreihe zur Gewinnablieferungen der Beteiligungen (Ertrag für den Kanton) und zu den Kantonsbei- träge an die Beteiligungen (Aufwand für den Kanton) | 7 | FV | FV / Dep. |
3.1 | Ertrag für den Kanton Tabelle mit einer Zahlenreihe zum Ertrag (inkl. Kantonsbei- | 1 | ||
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Kapitel | Beteiligungsreport träge) | Max. Seitenzahl | Verantwor- tung | Realisie- rung |
3.2 | Aufwand für den Kanton Tabelle mit einer Zahlenreihe zum Aufwand | 1 | ||
4 | Risiko der Beteiligungen | 15 | FV | FV / Dep. |
4.1 | Wichtigste Risikokennzahlen | 5 | ||
4.2 | Risikobeurteilung Einordnung des Risikos der Beteiligungen (inkl. Unterbe- teiligungen) anhand einer Risikomatrix | 6 | ||
5 | Evaluation des Zielerreichungsgrad (Effektivitätsprüfung) | 35 | Dep. | Dep. |
5.1 | Finanzen | 5 | FD | FD |
5.2 | Verkehr | 6 | BVD | BVD |
5.3 | Energie | 4 | WSU | WSU |
5.4 | Gesundheit | 5 | GD | GD |
5.5 | Bildung | 5 | ED | ED |
5.6 | Übrige Beteiligungen | 10 | div. Dep. | div. Dep. |
6 | Massnahmen und Anträge | 4 | FV | FV |
7 | Anhang | 4 | ||
7. | Konzept Berichterstattung an den Grossen Rat | |||
Gemäss § 19 der Public Corporate Governance-Richtlinien informiert der | Regierungsrat den | |||
Grossen Rat im Jahresbericht über die Beteiligungen des Kantons. Eine Überarbeitung der | ||||
bisherigen Berichterstattung über Beteiligungen im Jahresbericht ist auch mit der Anpassung | ||||
der Rechungslegung gemäss den Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Finanzdi- | ||||
rektorinnen und Finanzdirektoren (FDK) zum revidierten Harmonisierten Rechnungswesen | ||||
(HRM2) bzw. gemäss den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) not- | ||||
wendig. | ||||
Gemäss den Empfehlungen der FDK zum Beispiel soll es im Jahresbericht unter anderem | ||||
neu einen | erweiterten Anhang zur Jahresrechnung (Kapitel 3.6 “Anhang“ im Jahresbericht) | |||
geben. Dieser ausgebaute Anhang soll unter anderem einen erweiterten Beteiligungsspiegel | ||||
enthalten. Im Beteiligungsspiegel sind gemäss FDK sowohl die kapitalmässigen Beteiligun- | ||||
gen als auch Organisationen aufzuführen, welche das Gemeinwesen massgeblich beein- | ||||
flusst. Massgeblich beeinflusst das Gemeinwesen die betroffene Institution dann, wenn auf- | ||||
grund des | Beteiligungs- oder des Finanzierungsanteils einseitig Massnahmen oder Ände- | |||
rungen durchgesetzt werden können. | ||||
Gemäss FDK soll der Beteiligungsspiegel pro Organisation folgende Informationen:
Name und Rechtsform der Organisation, | ||||
Tätigkeiten und zu erfüllende öffentliche Aufgaben, | ||||
Gesamtkapital der Organisation und Anteil des Gemeinwesens, | ||||
Anschaffungswert und Buchwert der Beteiligung, | ||||
wesentliche weitere Beteiligte, | ||||
eigene Beteiligungen der Organisation, | ||||
Zahlungsströme im Berichtsjahr zwischen Gemeinwesen und Organisation und Angaben | ||||
zu den erbrachten Leistungen der Organisation, | ||||
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Aussagen zu den spezifischen Risiken einschliesslich Eventual- und Gewährleistungsver- | ||||
pflichtungen der Organisation, | ||||
konsolidierte Bilanz sowie konsolidierte Erfolgsrechnung der letzten Jahresrechnung der | ||||
Organisation mit Angaben zu den angewendeten Rechnungslegungsstandards. | ||||
Aufgrund der grossen Informationsfülle, der Definition von Beteiligungen im vorliegenden | ||||
Bericht und der mit der neuen Inhaltsstruktur des Jahresberichtes verfolgten Zielsetzungen3 | ||||
sollen die | Empfehlungen der FDK wie folgt in abgeänderter Form umgesetzt werden (vgl. | |||
auch nachfolgende Tabelle): | ||||
Kapitel | Jahresbericht | Max. Seitenzahl | Verantwor- tung | Realisie- rung |
1 | Die Einleitung | 5 | FV | FV |
2 | Der Rechenschaftsbericht zur Planung | 70 | ||
3 | Die Jahresrechnung | 41 | FV | FV |
3.1 | Erfolgsrechnung | 10 | ||
3.2 | Bilanz | 12 | ||
3.3 | Investitionsrechnung | 2 | ||
3.4 | Geldflussrechnung | 2 | ||
3.5 | Eigenkapitalnachweis | 3 | ||
3.6 | Anhang | 19 | ||
3.6.1 | Allgemeine Erläuterungen | |||
3.6.2 | Erläuterungen zu den Positionen der Jahresrechnung Hier werden die Bilanzkontogruppe 145 Beteiligungen Verwal- tungsvermögen und der Anlagespiegel Beteiligungen gezeigt. Die weiteren Details zur Bilanzkontogruppe 145 werden in Kapitel 8 aufgewiesen. | |||
3.6.3 | Weitere Erläuterungen | |||
3.7 | Bericht der Finanzkontrolle zur Jahresrechnung | 2 | ||
4 | Der Kanton | 196 | FV | Dep / FV |
5 | Die Investitionen | 25 | FV | FV / Dep |
6 | Die Zahlungsströme an eigene, ausserkantonale und an private Institutionen | 16 | FV | div. |
7 | Die gesonderten Berichte | |||
8 | Die Beteiligungen des Kantons Hier wird per Budget 2013 über den Stand des Beteiligungs- managements informiert. Des Weiteren geben zwei Beteili- gungsspiegel Überblick über die gehaltenen Beteiligungen im Verwaltungs- und Finanzvermögen. Anschliessend werden die öffentliche Aufgabe der Beteiligungen und die Rechtsform sowie die Zahlungsströme zwischen dem Kanton und den Beteiligungen dargelegt. Schliesslich werden die Wahlorgane und die Vergütung der Kantonsvertretungen aufgezeigt. Am Schluss können noch weitere Detailinformationen über die vollkonsolidierten und weiteren namhaften Beteiligungen entnommen werden. | FV | FV /Dep | |
9 | Die konsolidierte Rechnung | 4 | FV | FV / Dep |
10 | Das Glossar | |||
11 | Die weiteren Berichte zum Jahresbericht im Internet | FV | div. | |
3
Die Kapitel 1 bis 3 des Jahresberichts sollen die wichtigsten Ergebnisse in Kürze aufzeigen. Kapitel 4 bis 7 enthalten diejenigen Finanzzahlen,
die der Grosse Rat beschliesst. Kapitel 8 bis13 enthalten zusätzliche Detailinformationen für einen interessierten Leserkreis.
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In Kapitel 3.6 “Anhang“ zur Jahresrechnung werden die Bilanzkontogruppe 145 Beteiligun-
gen Verwaltungsvermögen und der Anlagespiegel Beteiligungen gezeigt. | Die weiteren De- | |
tails zur Bilanzkontogruppe 145 werden in Kapitel 8 aufgeführt. Das neue Kapitel 8 „Die Be- teiligungen des Kantons“ des Jahresberichts enthält gemäss §19 der Public Corporate
Governance-Richtlinien weitere Informationen über Folgendes:
Beteiligungsspiegel im Verwaltungs- und Finanzvermögen,
veräusserte, aufgelöste, neue und geplante Beteiligungen,
personelle Veränderungen bei den Beteiligungen,
Zweck und Tätigkeitsgebiet der Beteiligungen,
Eigentümerziele und kantonale Aufgabe der Beteiligungen,
Umfeldentwicklung (z.B. wichtige politische Rechtsetzungsverfahren mit Einfluss auf die Beteiligungen),
wichtige Entwicklungen innerhalb der Beteiligungen (Auswirkungen auf Eigentümerstrate- gie),
Stimmenanteil in der Exekutive und in der Legislative,
wesentliche weitere Beteiligte/Miteigentümer,
eigene Beteiligungen der Organisation,
Zahlungsströme im Berichtsjahr zwischen Kanton und Organisation und Angaben zu den erbrachten Leistungen der Organisation und
wesentliche Risiken.
8. Fachstelle Beteiligungen
Die Fachstelle Beteiligung ist in der Finanzverwaltung des Finanzdepartements angesiedelt. Sie nimmt die übergeordneten Aufgaben und die Koordination beim Beteiligungscontrolling wahr. Sie erarbeitet für den Regierungsrat Entscheidungsgrundlagen wie die Beteili- gungsstrategie, den Beteiligungsreport und den Beteiligungsbericht. Die in §9 genannten
Aufgaben der Fachstelle beanspruchen folgenden Ressourcen:
Aufgaben der Fachstelle Beteiligungen | Ressourcen in Wochen | |
einmalig | mehrmalig | |
Beteiligungsstrategie verfassen und überar- | 3-4 Wochen | 1 Woche |
beiten | ||
Methodik zur Beurteilung der Risiken entwi- | 2 Woche | — |
ckeln | ||
Detailkonzept für die Eigentümerstrategie | 1-2 Woche | — |
Detaillierte Anforderungen an die Leistungs- | 1-2 Woche | |
vereinbarungen bzw. Leistungsaufträge | ||
Beteiligungsreport an den Regierungsrat | 1-2 Wochen | 4-5 Wochen |
(jährlicher Report; Erstellung in enger Zu- | ||
sammenarbeit mit den Fachdepartementen) | ||
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Aufgaben der Fachstelle Beteiligungen | Ressourcen einmalig | in Wochen mehrmalig |
Beteiligungsbericht an den Grossen Rat | 1-2 | 4-5 Wochen |
(jährlicher Bericht im Rahmen des Jahresbe- | ||
richts) | ||
Definition von allgemein gültigen Anforde- | 1 Woche | — |
rungsprofilen für die Kantonsvertretungen | ||
Zentrale Dokumentation | 1 Woche | 1 Woche |
Führung eines zentralen Registers mit den Kantonsvertretungen, Mandaten und Entschädigungen und
die Meldung von Änderungen bei den Kantonsvertretungen an das Versiche- rungswesen.
Beratung und Unterstützung des Regie- | — | 3-4 Wochen |
rungsrates und der Fachdepartemente | ||
Erlass von Weisungen in ihrem Aufgabenbe- | — | 1 Woche |
reich | ||
Bearbeitung von parlamentarischen Vor- | — | 1 Woche |
stössen betreffend alle Beteiligungen | ||
Reserve für Unvorhergesehenes | Max. 6 Wochen | |
Total Stunden | 11-16 Wochen | 15-24 Wochen |
9. Anhang
Anhang 1: Aufgaben des Fachdepartements
Mitarbeit bei der Beteiligungsstrategie
Durchführung der Risikobeurteilung
Konzipierung von Umfang und Inhalt des Reportings und Vorgabe an Beteiligungen
Analyse der Berichterstattung (Grad der Zielerreichung gemäss Eigentümerstrategie oder Leistungsvereinbarung bzw. Leistungsauftrag)
Antragstellung an Regierungsrat für Einsetzung von (Korrektur-)Massnahmen
Einforderung eines unterjährigen Reportings (nach Bedarf)
Jährliches Reporting an die Fachstelle Beteiligungen in Form einer Aktualisierung der Faktenblätter (Kurzberichte)
Meldung der Angaben für den Beteiligungsspiegel an die Fachstelle Beteiligungen
Mitarbeit beim Beteiligungsbericht an den Grossen Rat
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Sicherstellung der vollständigen Dokumentation
Definition des branchenspezifischen Anforderungsprofils der Kantonsvertretung
Antragstellung an Regierungsrat für Nomination einer Kantonsvertretung; Abgleich mit Anforderungsprofil und Darlegung von möglichen Interessen- und Rollenkonflikten
Antragstellung an Regierungsrat für Absetzung einer Kantonsvertretung
Meldung von Mutationen Mandatsentschädigungen an die Fachstelle Beteiligungen
Zustellung von Dokumenten über die Beteiligungen an die Fachstelle Beteiligungen (z.B. Geschäftsbericht)
Antragstellung an Regierungsrat auf Mandatierung einer Kantonsvertretung und Erarbei- tung Mandatsvertrag Antragstellung an Regierungsrat für Nomination eines Abgeordne- ten
Vorbereitung der Generalversammlung: Bilanz, Erfolgsrechnung und Revisionsbericht sowie Anträge vor Generalversammlung prüfen
Antragstellung an Regierungsrat für Instruktion des Abgeordneten
Meldung von Änderungen bei Kantonsvertretungen (Neuwahl, Abwahl, Austritt) oder Mandaten an die Fachstelle Beteiligungen
Erarbeitung und periodische Überprüfung der Eigentümerstrategien zuhanden des Re- gierungsrates
Erarbeitung Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträge zuhanden des Regierungs- rates
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Anhang 2: Beteiligungsstrategie des Kantons Basel-Stadt
Die folgende Beteiligungsstrategie wurde vom Regierungsrat mit Kenntnisnahme des zwei- ten Beteiligungsreports am 2. Juli 2013 beschlossen.
Im Unterschied zu den Public Corporate Governance-Richtlinien (PCG-Richtlinien), die Re- gelungen zur Steuerung von Beteiligungen festhalten, enthält die Beteiligungsstrategie die Richtlinien und Entscheidkriterien für das Eingehen, die Ausgestaltung und den Fortbestand kantonaler Beteilungen. Der Regierungsrat definiert in der Beteiligungsstrategie den ord- nungspolitischen Rahmen sowie die Kriterien für den Erwerb von Beteiligungen bzw. die Übertragung von Aufgabenbereichen an verselbständigte Institutionen. Gleichzeitig dient die Beteiligungsstrategie den Departemente dazu, periodisch die Notwendigkeit und Zweckmäs- sigkeit ihrer Beteiligungen zu überprüfen (vgl. auch § 10 der PCG-Richtlinien). Gemäss § 16 der Kantonsverfassung sind alle öffentlichen Aufgaben periodisch auf ihre Notwendigkeit, Wirksamkeit und Effizienz sowie ihre finanziellen Auswirkungen und deren Tragbarkeit zu überprüfen. Daraus leitet sich ab, dass auch diejenigen Beteiligungen, an denen der Kanton als Träger beteiligt ist und die in sachlicher Dezentralisation öffentliche Aufgaben erfüllen, periodisch auf ihre Notwendigkeit und Zweckmässigkeit hin zu überprüfen sind. Diese Über- prüfung erfolgt auf Basis der Beteiligungsstrategie.
Die Beteiligungsstrategie wird vor Eingehen neuer Beteiligung vom Regierungsrat zur Ent- scheidungsfindung konsultiert. Die Gewichtung der einzelnen Kriterien bei der Begründung der getroffenen Entscheide liegt im Ermessen des Regierungsrats. Bei Widerspruch zu ein- zelnen Kriterien ist der Entscheid bezugnehmend auf die verletzten Kriterien zu rechtfertigen. Die Fachdepartemente verwenden die Beteiligungsstratgie zur Überprüfung aller Beteiligun- gen auf ihre Notwendigkeit und Zweckmässigkeit hin anhand der in den beiden Fragekatalo- gen definierten Kriterien (vgl. Tabelle 3 und 4). Bei allfälliger Verletzung einzelner bzw. vieler Kriterien sind diese dem Regierungsrat zu begründen bzw. ist beim Regierungsrat Antrag zu stellen.
Kriterien für das Eingehen und die Überprüfung von Beteiligungen Eine staatliche Aufgabe liegt dann vor, wenn sie im öffentlichen Interesse erfüllt werden muss und sie nicht angemessen durch Private erfüllt werden kann. Eine vom Kanton im öf- fentlichen Interesse zur erfüllende Aufgabe ist dann durch einen selbständigen Aufgabenträ- ger zu erfüllen, an welchem der Kanton beteiligt ist, wenn die Auslagerung aus der Zentral- verwaltung zu einem wirtschaftlicheren Mitteleinsatz und zu einer wirksameren Aufgabenerfüllung beiträgt und die Aufgabe nicht angemessen durch Private erfüllt wird bzw. werden kann. Eine Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt und durch Private angemes- sen erfüllt wird bzw. werden kann, ist nach dem Subsidiaritätsprinzip nicht der Zentralver- waltung oder einer Beteiligung des Kantons zu übertragen, sondern dem Privaten zu belas- sen. Die angemessene Erfüllung setzt voraus, dass die Wirksamkeit der Aufgabenerfüllung ausreichend ist, um zur Erfüllung des angestrebten Staatsziels beizutragen. Zudem soll die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung soweit gewährleistet sein, dass keine staatlichen Mittel beansprucht werden, die höher sind, als wenn der Kanton oder eine kantonale Beteili- gung die Aufgabe selbst ausüben würde. Anhand der Verfassung des Kantons Basel-Stadt können folgende Aufgaben als staatliche Aufgaben herauskristallisiert, die nicht angemessen durch Private erfüllt werden können: Bildung (Kindergärten, Schulen, Berufsbildung, Univer- sität), Gesundheit (Spitäler), Sicherheit, Energie, Wasser und Umweltschutz. Folgende Be- reich sollen gemäss Kantonsverfassung unterstützt, gefördert, ermöglicht und/oder koordi- niert werden: Tagesbetreuung, Erwachsenenbildung, Verkehr, Kultur, Sport und Medien.
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Die Auslagerung von staatlichen Aufgaben auf verwaltungsunabhängige selbständige Rechtsträger ist rechtfertigungsbedürftig und erfordert eine Interessenabwägung. Folgende Vor- und Nachteile einer Auslagerung müssen gegeneinander abgewogen werden:
Tabelle 1: Vor- und Nachteile einer Übertragung von Aufgaben im öffentlichen Interesse auf Rechtsträger ausserhalb der Zentralverwaltung
Vorteile Nachteile Grössere Flexibilität Zersplitterung der Verwaltungsorganisation Grösserer unternehmerischer Handlungsspielraum Steuerungsverlust bei Vollzugsmängeln Begründung einer eigenen Rechts- und Handlungs- Konflikte zwischen Erfüllungsverantwortung und fähigkeit Rentabilität Möglichkeit zur Bildung von eigenem Vermögen Zusätzliche Transaktionskosten Entpolitisierung der Entscheidungsfindung Zusätzliche Koordinationskosten Verkürzung der Entscheidungswege Zusätzliche Kontrollkosten Kooperationsfähigkeit des selbständigen Rechtsträ- Mögliche rechtsstaatliche Defizite gers
Die Abwägung dieser Vor- und Nachteile ist im Einzelfall vorzunehmen. Ob eine Aufgabe durch einen selbständigen Rechtsträger wirksamer und wirtschaftlicher erfüllt werden kann, ist aus rechtlicher, politikwissenschaftlicher, volks- und betriebswirtschaftlicher Sicht zu be- urteilen (vgl. auch Tabelle 4 weiter unten):
Rechtliche Sicht: Frage nach der Hoheitlichkeit und der Erfüllungs- oder Gewährleistungs- pflicht Je mehr die Aufgabenerfüllung in die Rechte der betroffenen privaten Personen oder Un- ternehmen eingreift und je mehr die privaten Personen oder Unternehmen auf die staatli- che Leistung angewiesen sind und je grösser die Bedeutung einer gleichmässigen Si- cherstellung des Leistungsangebots, umso eher ist von einer Auslagerung abzusehen. Politikwissenschaftliche Sicht: Frage nach dem politischen Steuerungsbedarf Je geringer die gesetzliche Regelungsdichte ist, je weniger technische Bestimmungen und international verbindliche Standards bestehen, je weniger eine marktliche Steuerung von Angebot und Nachfrage besteht, je grösser die Abhängigkeit von allgemeine Steuer- mittel ist sowie je grösser die Bedeutung der Versorgungssicherheit ist, umso eher ist von einer Auslagerung abzusehen. Volkswirtschaftliche Sicht: Frage nach der Marktfähigkeit Je mehr die zu erbringende Aufgabe einen gemeinwirtschaftlichen Charakter aufweist, je weniger ein funktionierendes Wettbewerbsumfeld besteht und je weniger eine Finanzie- rung durch kostendeckende Gebühren oder Preise möglich scheint, umso eher ist von ei- ner Auslagerung abzusehen. Betriebswirtschaftliche Sicht: Frage nach Synergiepotential und Koordinationsbedarf Je mehr die zu erbringende Aufgabe auf eine Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten angewiesen ist und je weniger sich die sachlichen und personellen Ressourcen für die Aufgabenerfüllung vom allgemeinen Standard in der Verwaltung un- terscheiden, umso eher ist von einer Auslagerung abzusehen.
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Tabelle 2: Auslagerungsformen von Aufgaben im öffentlichen Interesse | ||||
Aufgabenerfüllung durch Zentralver- waltung | Auslagerungsformen Dezentralisierung Teilprivatisierung Auslagerung der Aufgabenerfüllung | Vollprivatisierung Auslagerung der | ||
Gegenstand | Keine Auslagerung | an eine Beteiligung | Aufgabe an Private | |
Aufgabencharakter | Staatliche Aufgabe Staat | Private Aufgabe | ||
Trägerschaft | Staat Organisationseinheit | Staat (und Private) öffentlich- oder | Private | |
Organisationsform | der Zentralverwaltung | Öffentlich-rechtlich privatrechtlich | privatrechtlich | |
Faktoren der Wirksamkeit (Effektivität = «Doing the right things») | ||||
Staatliche Ver- antwortung Bedeutung der gleichmässigen Sicherstellung des Leistungsangebot Zwangseingriffe Einseitige Ver- fügungshand- lungen | Erfüllungsverant- wortung hoch | Gewährleistungs- und ev. Regulierungs- verantwortung | Ev. Regulierungs- verantwortung tief | |
Entscheidungskriterien | Politischer Steu- erungsbedarf Abhängigkeit von Steuermitteln Bedeutung der Versorgungssi- cherheit Charakter der | hoch hoch hoch | tief tief tief | |
gemeinwirtschaftlich | kommerziell | |||
Leistung | ||||
Faktoren der Wirtschaftlichkeit (Effizienz =«Doing the things right») | ||||
Wettbewerbsin- tensität Finanzierung durch kostende- ckende Gebühren oder Preise Koordinations- bedarf mit der Zentralverwaltung | tief tief hoch | hoch hoch tief | ||
Diese Kriterien können durch folgenden Fragekatalog weiter konkretisiert und operationali- | ||||
siert werden: | ||||
Tabelle 3: Entscheidungskriterien für das Eingehen oder die Überprüfung einer Beteiligung
Frage | Zentral- verwal- tung | Beteili- Private gung Dritte | ||
Besteht ein | klar definierter staatlicher Auftrag im öffentlichen Inte- | |||
Ja | Ja Nein | |||
Erfüllung- und | resse als Hauptzweck? Existiert eine gesetzliche Grundlage, | aus welcher sich die Legiti- | ||
Gewährleistungs- | mation der staatlichen Aufgabe einwandfrei ableiten lässt? | |||
Ja | Ja Nein | |||
pflicht, | ||||
Liegt eine Aufgabe vor, die zugunsten | der Allgemeinheit und zur | |||
Ja | Ja Nein | |||
Verwirklichung der Staatsziele erbracht werden muss? | ||||
Hoheitlichkeit | Fällt die Aufgabenerfüllung in den Zuständigkeitsbereich des Kan- | |||
Ja | Ja Nein | |||
tons Basel-Stadt? | ||||
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt | Seite 53 | |||
Frage Ist die Wirtschaft oder die Bevölkerung des Kantons Basel-Stadt existenziell oder zumindest massgeblich auf die Erfüllung der Auf- gabe angewiesen? Handelt es sich um eine Aufgabe betreffend Rechtsetzung oder Rechtsprechung? Setzt die Aufgabenerfüllung starke Zwangseingriffe in die Rechte natürlicher oder juristischer Personen voraus? Setzt die Massnahme einseitige Verfügungshandlungen voraus? Lässt die Ausführung der zu erfüllenden Aufgabe grossen politi- schen Interpretations- und Ermessensspielraum? Besteht ein erheblicher Steuerungsbedarf, weil die Aufgabenerfül- lung nicht bereits durch gesetzliche Vorgaben, technische Stan- dards oder verbindliche (Branchen-)Standards weitgehend festge- legt ist? Wird die Leistung oder das Produkt im Monopol produziert und ist | Zentral- verwal- tung Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja | Beteili- gung Ja Nein Nein Ja Nein Nein Ja | Private Dritte Nein Nein Nein Nein Nein Nein Nein | |
Politische | ||||
kein Ausweichen auf andere Anbieter möglich? Wird die Aufgabenerfüllung hauptsächlich durch allgemeine Steu- ermittel finanziert? Ist die Versorgungssicherheit der zu erbringenden Aufgabe von | Ja | Nein | Nein | |
Steuerungsbedarf | ||||
grosser Bedeutung? Muss die Aufgabe von Gesetzes wegen politikunabhängig erfolgen oder erhöht die Unabhängigkeit von der Politik die Glaubwürdigkeit der Aufgabenerfüllung? Kommt der finanziellen Unabhängigkeit gegenüber privaten Inte- ressengruppen eine erhöhte Bedeutung zu? Ist eine flexible Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen (Nachfrage, Marktumfeld, Technologie etc.) zur Aufgabenerfüllung notwendig? Besteht ein Markt, der durch Marktversagen (erhebliche externe Effekte, Nichtausschliessbarkeit des Konsums, asymmetrische In- formation oder Marktmacht) gekennzeichnet ist? Hat die Aufgabe gemeinwirtschaftlichen Charakter? Stellt die Aufgabe die Versorgung sicher und hat die Aufgabener- füllung eine hohe Bedeutung für die Versorgungssicherheit? Handelt es sich um eine Aufgabe mit rechtlichem oder faktischem Monopolcharakter? Handelt es sich um einen sehr kleinen Aufgabenbereich? | Ja Nein Ja Nein Ja Ja Ja Ja Ja | Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nein | Nein Ja Nein Ja Nein Nein Nein Nein Nein | |
Marktfähigkeit | ||||
Ist im Sektor, in welchem die Aufgabe angesiedelt ist, eine Liberali- sierung unwahrscheinlich? Befindet sich der Sektor, in welchem die staatliche Aufgabe ange- siedelt ist, im Prozess der Liberalisierung? Besteht innerhalb des Sektors geringe Wettbewerbsintensität? Können für die Aufgabenerfüllung kostendeckende Gebühren oder Preise verlangt werden? Entstehen bei der Leistungserbringung durch private hohe Wett- bewerbskosten z.B. für Marketing? Gibt es zur Gewährleistung der Aufgabenerfüllung praktikable und effiziente marktnahe Alternativen (z.B. Regulierung, Abgeltung, Fi- nanzhilfe, Outsourcing, Contracting Out, Public (Private) Partners- hip)? | Ja Nein Ja Nein Ja Nein | Nein Ja Nein Nein Ja Ja | Nein Ja Nein Ja Nein Ja | |
Besteht ein hoher Koordinationsbedarf mit anderen Verwaltungs- | ||||
Syner- | Ja | Nein | Nein | |
giepo- | ||||
tential | stellen? | |||
und | Lassen sich aufgrund der Grössenvorteile der Zentralverwaltung | |||
Koor- | Synergien erzielen? | Ja | Nein | Nein |
Regierungsrat des | Kantons Basel-Stadt | Seite 54 | |||
Zentral- | |||||
Beteili- | Private | ||||
Frage Können mehrere Gemeinwesen durch die Aufgabenerfüllung mit- tels einer gemeinsamen Beteiligung Synergien nutzen oder ent- stünden bei einer Nicht-Beteiligung Nachteile? Sind durch die Einführung unternehmerischer Mechanismen Effi- zienzgewinne in der Aufgabenerfüllung erzielbar? Besteht für die Aufgabenerfüllung im Verhältnis zum Nutzen ein grosses unternehmerisches Risiko? Ist die Gewährleistung eines eigenständigen Auftritts nach aussen für die Aufgabenerfüllung wichtig? | verwal- tung Nein Nein Nein Nein | gung Ja Ja Nein Ja | Dritte Nein Ja Ja Ja | ||
Zu beachten ist, dass der Kriterienkatalog nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führt. Er trägt | |||||
vielmehr zu einer | differenzierten Diskussion relevanter Entscheidungskriterien bei und er- | ||||
möglicht eine differenzierte Abwägung von Vor- und Nachteilen einer Auslagerung bzw. des | |||||
Fortbestands einer Beteiligung im Einzelfall. | |||||
Kriterien für die | rechtliche Ausgestaltung von Beteiligungen | ||||
Die 2010 erlassenen PCG-Richtlinien regeln bereits grundsätzlich die Kriterien für die Wahl | |||||
der Rechtsform. So lassen sie nur die selbständige, öffentlich-rechtliche Anstalt und die pri- | |||||
vatrechtliche Aktiengesellschaft zu. Ausnahmen von diesem Grundsatz bleiben aber mög- | |||||
lich: So sind andere öffentlich-rechtliche Organisations- und privatrechtliche Rechtsformen | |||||
zulässig, soweit sich die Notwendigkeit dafür begründen lässt. Gleichzeitig geben die PCG- | |||||
Richtlinien der Rechtsform der selbständigen, öffentlich-rechtlichen Anstalt den Vorrang. So | |||||
ist für verselbständigte Einheiten, die Kantonsaufgaben erfüllen, grundsätzlich die öffentlich- | |||||
rechtliche Organisationsform der selbständigen Anstalt vorzusehen. Die Rechtsform der pri- | |||||
vatrechtlichen Aktiengesellschaft kann für Einheiten vorgesehen werden, die mit der Mehr- | |||||
zahl ihrer Leistungen am Markt auftreten, die die Voraussetzungen zur wirtschaftlichen Selb- | |||||
ständigkeit (also | Eigenwirtschaftlichkeit) erfüllen und die nicht hoheitlich handeln. | ||||
Folgender Fragekatalog dient der Entscheidfindung, ob eine bestehende oder neue Beteili- | |||||
gung die Rechtsform der privatrechtlichen Aktiengesellschaft oder der selbständigen, öffent- | |||||
lich-rechtlichen Anstalt haben soll. | |||||
Tabelle 4: Entscheidungskriterien für die Wahl oder Überprüfung der Rechtsform einer Beteiligung
Selbständige öffentlich- | Privat- rechtliche | ||||
Frage | |||||
rechtliche | Aktienge- | ||||
Anstalt | sellschaft | ||||
Ist die Wirtschaft oder die Bevölkerung des Kantons existenziell | |||||
Erfüllung- und Ge- | oder zumindest massgeblich auf die Erfüllung der Aufgabe ange- wiesen? Ist die Beteiligung hoheitlich tätig oder steht sie im internationalen | Ja | Nein | ||
währleistungspflicht, | |||||
Verkehr mit Behörden? Setzt die Aufgabenerfüllung Zwangseingriffe in private Frei- | Ja Ja | Nein Nein | |||
Hoheitlichkeit | heitssphären voraus? Setzt die Aufgabenerfüllung einseitige Verfügungshandlungen vo- raus? Lässt die Ausführung der zu erfüllenden Aufgabe grossen politi- | Ja Ja | Nein Nein | ||
Politische | schen Interpretations- oder Ermessensspielraum? Befindet sich die Aufgabenerfüllung in einem politisch sensiblen | ||||
Steuerungsbe- | Bereich oder erfordert die Aufgabenerfüllung eine starke politische Steuerung? | Ja | Nein | ||
darf | Beschränkt sich die Aufgabenerfüllung auf Bereiche, die vom Ge- setz genau vorgegeben sind? | Ja | Nein | ||
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt | Seite 55 | |
Selbständige Privat- öffentlich- rechtliche | ||
Frage | rechtliche Anstalt | Aktienge- sellschaft |
Sollen langfristig private Dritte an der Beteiligung teilhaben können? | Nein | Ja |
Sind für die politische Steuerung der Beteiligung die Mittel der In- | Nein | Ja |
formationsbeschaffung der AG ausreichend? | ||
Soll die Beteiligung steuerpflichtig sein? | Nein | Ja |
Soll die Haftung der Beteiligung beschränkt sein? | Nein | Ja |
Wird die Aufgabenerfüllung überwiegend durch Steuermittel finan- | Ja | Nein |
ziert? | ||
Soll für die Angestellten das Personalrecht des Kantons gelten? | Ja | Nein |
Sollen für die Beteiligung gleiche Bedingungen gelten bezüglich | Nein | Ja |
Finanzrecht wie für Private? | ||
Ist für eine gute Aufgabenerfüllung eine flexible Anpassung der | ||
Beteiligung auf die Bedürfnisse des Staates oder des Markts notwe- | Nein | Ja |
nig? | ||
Dient die Aufgabe der Sicherstellung der Grundversorgung und | ||
kommt der Sicherstellung der Versorgungssicherheit eine hohe | Ja | Nein |
Bedeutung zu? | ||
Marktfähigkeit | ||
Agiert die Beteiligung in einem Wettbewerbsumfeld oder in einem | Nein | Ja |
Sektor im Liberalisierungsprozess? | ||
Ist die Beteiligung gewinnorientiert? | Nein | Ja |
Können für die Aufgabenerfüllung kostendeckende Gebühren oder | Nein | Ja |
Preise verlangt werden? | ||
Ist die Pflicht zur Gleichbehandlung aller Beteiligten vorhanden? | Ja | Nein |
Auch bei diesem Kriterienkatalog ist zu berücksichtigen, dass er nicht zu einem eindeutigen | ||
Ergebnis führt. Er trägt vielmehr zu einer differenzierten Diskussion relevanter Entschei- | ||
dungskriterien bei und ermöglicht eine differenzierte Abwägung von Vor- und Nachteilen bei- | ||
der Rechtsformen. | ||
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 56
Anhang 3: Methode zur Risikoanalyse
Die Methode zur Analyse der Risiken von Beteiligungen aus Sicht des Kantons als Eigners wurde in Anlehnung an das Modell des Kantons Basel-Landschaft und der Pensionskasse Basel-Stadt entwickelt. Sie wurde vom Regierungsrat mit Kenntnisnahme des ersten Beteili- gungsreports am 20. März 2012 beschlossen.
Bevor die Methode zur Risikobewertung vorgestellt wird, soll noch das Risiko definiert wer- den:
Das Risiko der Beteiligungen Bevor die Methode zur Risikobewertung vorgestellt wird, soll das Risiko definiert werden:
Unter Risiko wird eine Gefahr verstanden werden, deren Bedeutung bewertet worden ist4:
Gefahr Szenario Risiko = Bedrohung, Auslöser = Beschreibung einer = Bewertung von Aus- möglichen Situation wirkung und Wahr- oder Entwicklung scheinlichkeit
Es geht somit um nachfolgende Fragen:
Welchen Gefahren ist eine Beteiligung ausgesetzt?
Wie können sich die möglichen Gefahren für eine Beteiligung auswirken? Das heisst, welche Szenarien sind möglich?
Was für Auswirkungen haben die möglichen Szenarien?
Wie wahrscheinlich ist das Eintreten der möglichen Szenarien?
Das Ziel des Risikomanagements ist es nicht und kann es nicht sein, Risiken komplett aus- zuschalten, sondern es geht darum, mögliche Risiken zu erkennen und den Umgang damit zu klären. Die Risiken sollten dabei auf ein angemessenes, verantwortungsvolles Mass re- duziert und überwacht werden.
Entscheidend ist dabei, dass alle wesentlichen Gefahren im Vordergrund stehen, die für den Kanton Basel-Stadt in Zusammenhang mit der jeweiligen Beteiligung von Bedeutung sind.
Es geht folglich um Gefahren, die aus Sicht des Kantons und nicht zwangsläufig aus Sicht der Unternehmung selber ein wesentliches Risikopotential aufweisen.
4 Vgl. Büchi, Graf, Krüttli, Roa: „Nachhaltiges Risiko-Management für Pensionskassen“, Zürich 2005.
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 57
Prozess des Risikomanagements Der Prozess des Risikomanagements besteht aus folgenden Elementen (vgl. Abbildung 1):
Eintretenswahrscheinlichkeit / Tragweite
Schlüsselrisiken er- Risiken bewerten: kennen:
Multiplikation von
Erfassen und Schadensausmass
Kategorisieren und Eintretens- wahrscheinlichkeit
Risiken steuern: Risiken bewältigen:
Überwachen,
Eingehen?
Anpassen an Ver-
Begrenzen?
änderungen,
Überwälzen?
Berichts- und Do-
Vermeiden?
kumentationswe- sen: − Entsprechende Massnahmen um-
Risikoinventar und setzen -profil
Tragfähigkeit/Tragbarkeit
Abbildung 1: Prozess des Risikomanagements5
5 In Anlehnung an Schedler, Müller und Sonderegger: Public Corporate Governance. Handbuch für die Praxis, Bern, Stuttgart, Wien 2011, S. 149 und in Anlehnung an UBS Outlook, Zürich 2002.
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 58
1. Erfassung von Schlüsselrisiken: Die wesentlichen Gefahren, denen Beteiligungen
ausgesetzt sind und die auch aus Sicht des Kantons von Bedeutung sind, werden erho- ben und in einem Risikokatalog bzw. Risikoinventar aufgelistet. Das Schwergewicht liegt auf jenen Risiken, die die Zielerreichung (d.h. die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe) ge- fährden, das heisst, auf den so genannten Schlüsselrisiken. Die Risiken werden dabei in Risikokategorien eingeteilt: a. Finanzielle und wirtschaftliche Risiken: Zu dieser Kategorie gehören alle Risiken, die von externen Faktoren ausgelöst werden und in erster Linie zu finanziellen Schwie- rigkeiten der Beteiligung und damit zu Ertragseinbussen oder Mehraufwand für den Kanton bis letztlich zu einem Ausfall der Leistungserbringung führen können (z.B. durch steigende Ölpreise, neue Konkurrenz, Abhängigkeit von Lieferanten, Kunden im Zahlungsverzug). b. Rechtliche Risiken: Darunter fallen das Fehlverhalten des Managements oder der Mitarbeitenden, das zu Haftungsansprüchen bei den betroffenen Personen und letzt- lich zu Ertragseinbussen oder Mehraufwand für den Kanton bis letztlich zu einem Ausfall der Leistungserbringung führen kann (z.B. Produkthaftung, Wettbewerbs- und Kartellrecht, Patentrecht, Steuerrecht sowie Umweltschutz). c. Sach-, technische und Elementarrisiken: Dazu gehören die Risiken der Zerstörung oder Beschädigung von Gebäuden, Einrichtungen, technischen Anlagen, Daten und Kulturgütern, welche beide letztlich zu einem Ausfall der Leistungserbringung bis letztlich zu Ertragseinbussen oder Mehraufwand für den Kanton führen können (z.B. Brand eines Gebäudes, Explosion, Überschwemmungen, Ausfall der EDV) d. Personenbezogene und organisatorische Risiken: Hierzu zählen Risiken, die aus den Bereichen Organisation, Führung, Mitarbeitende stammen und die sowohl zu einem Ausfall der Leistungserbringung als auch zu Ertragseinbussen oder Mehraufwand für den Kanton führen können (z.B. Rekrutierung von Fachkräften, Nachfolgeplanung, Projektmanagement, Absenzen, Veruntreuung, Besucherunfall). e. Technologische und naturwissenschaftliche Risiken: Sie umfassen Risiken, die aus der Entwicklung, Lancierung und Zulassung von technologischen Neuanwendungen ergeben und die sowohl mit einem Ausfall der Leistungserbringung als auch mit Er- tragseinbussen oder Mehraufwand für den Kanton verbunden sein können (z.B. Spät- folgen von neuen Produkten, neuen Herstellungsprozessen neuen Technologien, Forschungs- und Entwicklungsrisiken). f. Gesellschaftliche und politische Risiken: Darunter fallen Risiken, die aus dem gesell- schaftlichen Umfeld oder aus dem politischen System resultieren und einen Ausfall der Leistungserbringung, Ertragseinbussen oder Mehraufwand für den Kanton zur Folge haben können (z.B. Gewerkschaften, Nichterkennen von gesellschaftlichen Entwicklungen, Gesetzes- und Verfassungsänderungen).
2. Risikobewertung: Die Bewertung der wesentlichen Gefahren erfolgt aufgrund der Ein- tretenswahrscheinlichkeit der Gefahr und ihrer potentiellen Schadenshöhe. Hier geht es darum, die erkannten Risiken zu quantifizieren oder zumindest qualitativ zu gewichten. Die Auswirkungen eines Risikos können dabei finanziell (z.B. Veruntreuung von Geldern, Haftpflichtforderung aus fehlender Produktlieferung) und nicht-finanziell (z.B. Imagescha- den durch Nichteinhaltung ökologischer Auflagen) sein. Das Ergebnis der Risikoanalyse
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt | Seite 59 |
fliesst in das Risikoinventar und das Risikoprofil ein. Dabei sollen folgenden Definitionen
gelten: | |||
a. Eintretenswahrscheinlichkeit (W): | |||
• hoch (=3): Eintreten des Schadenfalls im nächsten Jahr: > 50 %
mittel (=2): Eintreten des Schadenfalls in den nächsten 5 Jahre: 20-50 %
• tief (=1): Eintreten des Schadenfalls in den nächsten 10 Jahre: 5-19 %
b. Schadensausmass (S)
• hoch (=3): finanzieller Schaden bei Eintritt: > 100 Mio. Franken
mittel (=2): finanzieller Schaden bei Eintritt: 20-100 Mio. Franken
• tief (=1): finanzieller Schaden bei Eintritt < 5-20Mio. Franken
Die Risikomasszahl (Risiko) stellt einen Massstab dar für das jeweilige Risiko. Die
Skala reicht von 1 bis 9 und berechnet sich folgendermassen:
Risiko = Eintretenswahrscheinlichkeit (W) x Schadensausmass (S)
Das Risikoprofil – die visualisierte Darstellung des Risikoinventars – | sieht wie folgt | ||
aus: | |||
3 | 6 | 9 | |
hoch | |||
Schadens- | 2 | 4 | 6 |
ausmass | 1 | 2 | 3 |
tief | tief | hoch | |
Abbildung 2: Schema eines RisikoprofilsEintretenswahrscheinlichkeit
3. Risikobewältigung: Bei der Bewältigung muss beantwortet | werden, ob die Risiken |
eingegangen,
begrenzt,
überwälzt (z.B. an eine Versicherung) oder
vermieden
werden können. Entsprechend den vier Grundvarianten der Risikobewältigung können der Handlungsbedarf identifiziert und die Massnahmen zur Risikoverminderung umge- setzt werden. Nicht tragbare Risiken sind mittels verhältnismässigen Massnahmen in Be-
zug auf das Kosten- und Nutzenniveau zu reduzieren.
4. Risikosteuerung (Controlling): Die Risiken sollen überwacht bzw. kontinuierlich an
Veränderungen in der Beteiligung selbst oder dessen Umfeld angepasst werden. Risi- kocontrolling setzt ein einheitliches Berichts- und Dokumentationswesen voraus, das sich auf zeitnahe und sachgerechte Informationen abstützt. Die Daten sollen jährlich aktuali- siert werden und dem Regierungsrat im Beteiligungsreport kommuniziert werden. Nur ein
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 60
Mal pro Legislatur wird aber eine Vollerhebung aller möglichen wesentlichen Gefahren vorgenommen.
Das Risikoinventar wird in anschliessendem Formular erfasst.
Das Risikoinventar kann auch noch in einem Risikoprofil visualisiert werden:
Umgang mit Risiko, Handlungs- Nr. Risikobeurteilung
Umgesetzte Massnahmen bedarf,
Schadensausmass Finanzielle Aus- nicht-finanzielle Eintretenswahr-
Bezeichnung Beschrieb wirkung scheinlichkeit weitere Massnahmen Aiswirkung Risiko6
Finanzielle und 1 wirtschaftliche Risi- ken
1.
Status
2.
1.1 Termin 3.Vera nt- wortlich
2 Rechtliche Risiken
1. Status
2. Termin
2.1 3. Verant- wortlich Sach-, technische 3 und Elementarrisiken
1. Status
2. Ter- min 3.1 3. Ve- rant- wortlich Personenbezogene 4 und organisatorische Risiken
6 Risiko nach umgesetzten Massnahmen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 61
Umgang mit Risiko, Handlungs- Nr. Risikobeurteilung
Umgesetzte Massnahmen bedarf,
Schadensausmass Finanzielle Aus- nicht-finanzielle Eintretenswahr-
Bezeichnung Beschrieb wirkung scheinlichkeit weitere Massnahmen Aiswirkung Risiko6
1. Status
2. Ter- min 4.1 3. Ve- rant- wortlich Technologische und 5 naturwissenschaftli- che Risiken
1. Status
2. Ter- min 5.1 3. Ve- rant- wortlich Gesellschaftliche 6 und politische Risi- ken
1. Status
2. Ter- min 6.1 3. Ve- rant- wortlich
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 62
1 Finanzielle und wirtschaftliche Risiken
1.1 Y
1.2 Y
2 Rechtliche Risiken, Compliance
2.1 Y
3 Sach-, technische und Elementarrisiken
3.1 Y
4 Personenbezogene und organisatorische Risiken
4.1 Y
5 Technologische und naturwissenschaftliche Risiken
5.1 Y Abbildung 3:
6 Gesellschaftliche und politische Risiken Risikoprofil der 6.1 Y Basler Kanto- nalbank (exemplarisch)
Die Risiken der Beteiligungen, die aus Sicht des Kantons relevant sind, sollen mit der vorge- stellten Methode gemessen werden soll.
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 63
Anhang 4: Standardinhalt einer Eigentümer- oder Eignerstrategie
A. Allgemeiner Teil oder allgemeine Bestimmungen
Welche Wirkung strebt der Kanton dadurch an, dass er Eigentum an der Beteiligung hat?
Welches öffentliche Interesse ist damit verbunden?
Was ist der Zweck der Eigentümerstrategie?
Wie ist die Eignerstrategie eingebettet? Verhältnis zu Gesetz, Verordnung und Verfas- sung
Was ist der Geltungsbereich der Eigentümerstrategie?
B. Ziele der Eigentümer
Welches sind die übergeordneten Ziele des Kantons mit der Beteiligung?
Welche Haltung hat der Regierungsrat bezüglich Öffnung des Eigentümerkreises?
Was ist der Zweck der Beteiligung?
C. Politische Vorgaben des Eigentümers
Unternehmerische Ziele (Vorgaben zur Leistungsfähigkeit und Angebotssicherheit)
Finanzielle Ziele (erwartetes Ergebnis)
Politische Ziele (Vorgaben zur Aufgabenerfüllung, soweit nicht in der Leistungsvereinba- rung bzw. dem Leistungsauftrag festgehalten)
Soziale Ziele (Vorgaben zur Personalpolitik)
Umweltziele
Vorgaben bezüglich Risikomanagement
D. Vorgaben zur Führung / Steuerungskonzept
Wer übernimmt die Rolle des Eigentümers?
Wie ist die Oberaufsicht über das öffentliche Unternehmen gewährleistet?
Was sind die Aufgaben, die Zusammensetzung und Verantwortung des Verwaltungsra- tes?
Was sind die Spielregeln für den Fall, dass das Interesse des Unternehmens mit dem Interesse der Politik in Konflikt gerät?
Wie gross ist Ausmass der Autonomie je Bereich?
Personal
Finanzen
Organisation
Leistung
Wie wird gesteuert?
Vorgaben über die zu erreichenden Gewinnziele und –ausschüttungsquoten
Ziel- oder Leistungsvereinbarung bzw. Leistungsauftrag (und Details dazu)
Berichtswesen zur Leistungsvereinbarung bzw. zum Leistungsauftrag
Periodische Aussprachen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 64
E. Kooperationen und Beteiligungen
Welche Kooperationen dürfen eingegangen werden?
Welche Beteiligungen dürfen erworben werden?
Wie ist vorzugehen, wenn solche Verträge angeschlossen werden sollten?
F. Vorgaben zum Berichtswesen und zur Revision
Jahresbericht: Form, Inhalt, Adressaten, Rhythmus
Zwischenbericht(e): Form, Inhalt, Adressaten, Rhythmus
Ausserordentliche Berichterstattung
Kontakt zu / Bericht an Eigentümer
Einbindung des Leistungsauftrags und der Leistungsvereinbarung in das Berichtswesen
Externe und interne Revision
Auskunftsrecht der Eigner
G. Schlussbestimmungen
Abweichungen und Ausnahmen
Änderungen und Ergänzungen
Inkrafttreten
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 65
Anhang 5: Mindestinhalt einer Leistungsvereinbarung / eines Leistungsauftrags
gesetzliche Grundlagen
Leistungen des vertraglichen Leistungserbringers (Menge & Qualität)
Abgeltung der Leistung durch den Kanton (Basis für die "Preisfestlegung"), soweit dies gegeben ist
Teuerungsregelung, soweit dies gegeben ist
Zahlungsbedingungen, soweit dies gegeben ist
allfällige Regelung von Gewinnen und Verlusten
einzuhaltende Rahmenbedingungen und spezielle Vorgaben
Verpflichtung des vertraglichen Leistungserbringers zur Führung einer ordnungsgemäs- sen Buchhaltung und ev. einer Kostenrechnung
Regelung der Revision
Vorgaben für ein internes Controllingsystem des Leistungserstellers
Umfang der Berichterstattung (Reporting) an den Kanton
Aufsichts-, Auskunfts- und Einsichtsrechte des Kantons
Weitere Kontroll- oder Steuerungsrechte des Kantons über den vertraglichen Leistungs- erbringer
Vertragsdauer, Anpassung
Schlichtungsverfahren
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 66
Anhang 6: Allgemeingültiges Anforderungsprofil
Das folgende Anforderungsprofil wurde vom Regierungsrat mit Kenntnisnahme des zweiten Beteiligungsreports am 2. Juli 2013 beschlossen.
Das vorliegende allgemeingültige Anforderungsprofil gilt für Kantonsvertretungen, die vom Regierungsrat gewählt werden oder bei denen der Regierungsrat das Vorschlagsrecht hat. Wo der Regierungsrat als Wahlbehörde für die Mitglieder des obersten Leitungs- und Ver- waltungsorgan als Ganzes zuständig ist, gilt das nachfolgende Anforderungsprofil sowohl für das einzelne Mitglied als auch für das Gremium als Ganzes. Für diejenigen Beteiligungen, die bisher kein spezifisches Anforderungsprofil hatten, kann das Fachdepartement ein spezi- fisches und auf die einzelne Beteiligung zugeschnittenes Anforderungsprofil erlassen. Dieses sollte aber grundsätzlich die Elemente dieses allgemeinen Anforderungsprofils enthalten. Allfällige Abweichungen in einem spezifischen gegenüber dem allgemeinen Anforderungs- profil sind zu begründen.
Anforderungen an das Gremium als Ganzes Das Gremium als Ganzes gewährleistet: die Fähigkeit zur Definition und Durchsetzung der Unternehmensstrategie im Sinne einer nachhaltigen Unternehmensentwicklung, das Funktionieren als Team sowohl auf personeller als auch auf sachlicher Ebene, um in schwierigen Situationen entscheidungsfähig zu sein.
Im Gremium als Ganzes müssen insgesamt folgende Kompetenzen vorhanden sein: Relevante Branchenkenntnisse: Branchenkenntnisse (Kenntnisse des Marktes, der Kunden und der Konkurrenz), Gute Kenntnisse des Umfelds der Unternehmung (Kenntnisse der wirtschaftlichen, technischen und politischen Rahmenbedingungen sowie ihre Entwicklung), Kompetenz zur strategischer Unternehmensführung (im öffentlichen Bereich oder in der Privatwirtschaft), Erforderliche Kenntnisse der entsprechenden kantonalen Politik. Relevantes Fachwissen Betriebswirtschaft (insbesondere Controlling, Risk Management, Internes Kontrollsys- tem (IKS), Marketing, Personalmanagement), Finanzwesen (insbesondere Unternehmensführung sowie Finanz- und Rechnungsle- gung), Recht und Kommunikation.
Das Gremium ist ausgewogen und interdisziplinär zusammen zu setzen, so dass es in seiner Gesamtheit alle wesentlichen Kompetenzen abdeckt. Es ist auf eine angemessene Vertre- tung der Geschlechter zu achten, jedes Geschlecht ist mindestens zu einem Drittel vertreten.
Persönliche Anforderungen an die einzelnen Mitglieder Jedes Mitglied muss im Einzelnen die folgenden Anforderungen erfüllen: Bereitschaft, die strategischen Ziele des Regierungsrats umzusetzen,
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 67
einwandfreie Ruf, Integrität und Glaubwürdigkeit Fach-, Sozial- und Persönlichkeitskompetenzen: Fähigkeit zu strategischem Denken, Analysefähigkeit und kritisches Urteilsvermögen, Belastbarkeit und Bereitschaft, für schwierige Entscheide die Verantwortung zu über- nehmen, Dialog-, Team- und Konfliktfähigkeit, Rollenverständnis und -akzeptanz, Verschwiegenheit, Bereitschaft zur Weiterbildung. Unabhängigkeit: Keine finanziellen, personellen und materiellen Interessenkonflikte oder Abhängigkei- ten, die eine unabhängige Meinungsbildung beeinträchtigen können, keine Doppelfunktion im Leitungs- und Verwaltungsorgan sowie in der Geschäftslei- tung genügend zeitliche Verfügbarkeit.
Persönliche Anforderungen an das Präsidium Die Person weist eine den Bedürfnissen der Unternehmung angemessene Verfügbarkeit auf, insbesondere in auch Umbruch- und Krisenzeiten. Eine zeitliche Verfügbarkeit zwischen 30 und 50 %eines Vollamtes kann notwendig sein.
Zusätzlich zu den allgemeinen Anforderungen an die einzelnen Mitglieder sind für das Präsi- dium folgende Kriterien zu berücksichtigen: umfassende und breite Erfahrung in leitenden Positionen von grösseren, gesamtschwei- zerischen oder international tätigen Unternehmen, Fähigkeit, Transformationsprozesse zu gestalten, Fähigkeit zur Gesamtschau, Fähigkeit, als Repräsentant des obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan vor Mitarbeite- rinnen und Mitarbeiter sowie der Öffentlichkeit aufzutreten, ausgeprägte Fähigkeit zur Kommunikation mit den wichtigen Anspruchsgruppen, gutes Verständnis für die politischen Rahmenbedingungen des Kantons und der Schweiz, Fähigkeit, einen Leitungs- und Verwaltungsorgan als Team zu führen, hohe Entschlusskraft und Durchsetzungsvermögen (auch in schwierigen Situationen), Wille zur konstruktiven Zusammenarbeit mit der Geschäftsführung der Unternehmung.
Zusammensetzungs-Matrix Um eine ausgewogene und interdisziplinäre Zusammensetzung der obersten Leitungs- und Verwaltungsorgans zu gewährleisten, kann folgende Matrix Hilfe leisten:
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 68
persönlich
Strategische Denk- Dialog--, Team- und Kommunikationsfä- Durchsetzungsver-
Führungsfähigkeit Analytische, kriti-
weise Konfliktfähigkeit higkeit Verfügbarkeit Unabhängigkeit mögen fachlich
sche Denkweise
Berufserfahrung in der Branche Unternehmertum Erfahrung in strategi- scher Unterneh- mensführung Finanz- und Rechnungslegung- kenntnisse Marketing Risikomanagement, IKS HR-Management Rechtskenntnisse Gesellschaftliche Ver- ankerung
Alle Mitglieder zusammen sollten die Anforderungen an das Gremium als Ganzes erfüllen und in diesem Sinne alle Felder der Matrix abdecken. Das einzelne Mitglied deckt dabei in der Regel nur einige Felder der Matrix ab.
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Anhang 7: Muster eines Mandatsvertrags
Das folgende Muster eines Mandatsvertrags wurde vom Regierungsrat mit Kenntnisnahme des zweiten Beteiligungsreports am 2. Juli 2013 beschlossen.
Mandatsvertrag
zwischen
dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, vertreten durch Regierungsrat XY, Vorsteher/-in des Departements XY, Adresse, 4001 Basel (nachfolgend „Regierungsrat“ genannt)
und
dem von Regierungsrat gewählten Kantonsvertretenden XY
betreffend Mitgliedschaft im obersten Leitungs- und Verwaltungsorgan der Beteiligung XY
1. Der Regierungsrat wählt gemäss § XY des Gesetzes XY über die Beteiligung XY vom
Tag Monat Jahr den Auftragnehmer als Mitglied des Verwaltungsrats der Beteiligung XY.
2. Der Auftragnehmer erklärt sich zur Übernahme des Verwaltungsratsmandats bei der
Beteiligung XY und zur Erfüllung der damit zusammenhängenden gesetzlichen Ver- pflichtungen und den Verpflichtungen aus diesem Mandatsvertrag bereit. a. Die Verpflichtungen der Mitglieder des Verwaltungsrates der Beteiligung XY er- geben sich insbesondere aus § XY des Gesetzes über die entsprechende Betei- ligung XY. b. Der Auftragnehmer verpflichtet sich gegenüber dem Regierungsrat als Wahlbe- hörde und Auftraggeber bei seiner Ausübung des Verwaltungsratsmandats zu- dem, im Sinne der Eigentümerstrategie zu handeln und dazu beizutragen, dass die in der Eigentümerstrategie festgehaltenen strategischen Ziele des Regie- rungsrats für die Beteiligung XY erreicht werden. c. Der Auftragnehmer darf die Eigentümerstrategie nur insoweit verfolgen, als sie mit dem Gesellschaftsinteresse zu vereinbaren ist. Besteht ein Interessenkonflikt zwischen der Eigentümerstrategie des Kantons und dem Unternehmensinteres- se, so geht letzteres dem Erstgenannten vor. d. Der Auftragnehmer verpflichtet sich dazu, XY jährlich dem Regierungsrat oder einer Delegation desselben für ein „Firmengespräch Beteiligung XY“ zur Verfügung zu stehen und über die Beiträge zur Erreichung der strategischen Ziele des Regierungsra- tes zu berichten.
3. Dieser Mandatsvertrag gilt für die Amtsdauer des Auftragsnehmers als Verwaltungsrat
der Beteiligung XY (Verweis auf Gesetz der entsprechenden Beteiligung). Er ist im Einklang mit § XY des Gesetzes der Beteiligung XY beidseitig ohne Einhaltung einer bestimmten Frist kündbar, was zu einer Beendigung des Mandats führt.
4. Dieser Mandatsvertrag kann nur durch schriftliche Übereinkunft der Parteien geändert
werden. Diese stehen unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch den Regierungs- rat. 5. Der Kanton haftet für den Schaden, den sein Auftragnehmer in Ausübung seiner amtli- chen Tätigkeit Dritten widerrechtlich und vorsätzlich oder grobfahrlässig zufügt. Ein
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Rückgriffsrecht gegen den Auftragnehmer besteht nur, wenn der Auftragnehmer ge- mäss Haftungsgesetz haftbar ist (vgl. § 8 f. Haftungsgesetz).
6. Dieser Mandatsvertrag untersteht dem schweizerischen Recht mit Gerichtsstand am
Sitz.
Ort, Datum
------------------------------------------------------ ------------------------------------------------------ ------ Kantonsvertretung XY für Beteiligung XY Regierungsrat XY
Anhang:
Eigentümerstrategie für die vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen der Betei- ligung XY“
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Anhang 8: Vorgaben zur Dokumentation
1. Dokumentation mit Zugriffsrecht für Fachdepartemente und Fachstelle Beteiligungen
(gemeinsames Zugriffsrecht) Eigentümerstrategien Leistungsvereinbarungen bzw. Leistungsaufträge Staatsverträge Jahresberichterstattung der Beteiligungen (Jahresberichte, Jahresrechnungen etc.) Revisionsberichte Berichte von Drittaufsichten (bspw. Eidgenössischen Bankenkommissionen) Unterjährige Berichterstattung und Sonderberichterstattung der Beteiligungen Mandate und Instruktionen an Kantonsvertretungen und Abgeordnete Sämtliche Beschlüsse des Regierungsrates, welche die Beteiligung betreffen jährliche Kurzberichte der Fachdepartemente und Beteiligungsreport an den Regie- rungsrat
2. Dokumentation der Fachdepartemente über ihre Beteiligungen (alleiniges Zugriffsrecht)
Protokolle von Mitgliederversammlungen Protokolle des Aufsichtsgremiums (sofern Kantonsvertretung) Schriftverkehr mit Beteiligung und Kantonsvertretung und Abgeordnete 3. Dokumentation der Fachstelle Beteiligungen über alle Beteiligungen (alleiniges Zugriffs- recht) Register mit allen Kantonsvertretungen Entschädigungen für die Kantonsvertretungen mit Arbeitsvertrag mit dem Kanton
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 72
Anhang 9: Formular für Kurzberichte über kantonale Beteiligungen
Fact Sheet: Titel der Beteiligung (Stand 31. Dezember) Zuständiges Departement
Federführende Dienststelle:
Ansprechperson:
Fact Sheet erstellt von:
Datum:
Basisinformationen
Rechtsnatur des Unternehmens
Rechtliche Grundlage
Rechnungslegungsstandard
Allgemeine Zielsetzung der Beteiligung Strategische Informationen Zweck der Beteiligung:
Tätigkeitsgebiet:
Kantonale Aufgabe:
Leistungsvereinbarung / -auftrag:
Eigentümerziele / - strategie:
Zielerreichung:
Wichtige Ereignisse aus Eigentümeroptik:
Zukunftsperspektive Anstehende / Geplante Investitionen
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt | Seite 73 | ||
Gremien | |||
Verwaltungsrat (Stand 31. Dezember) | |||
Grundlage: | |||
Mitglieder: | Anzahl einge- ben | ||
Berufl. Positi- Funktion | Gewählt | Mitarbeiter/-in der kantonalen Ver- waltung oder Mit- | |
Name | im VR seit | ||
on im VR | durch | glied des Regie- rungsrates von Basel-Stadt | |
Veränderungen im Verwaltungsrat im Jahre (Abgänge)
Name | Im VR bis Ersetzt durch | Grund für Abgang | |
Kontakt zwischen den vom Regierungsrat gewählten Kantonsvertretungen und dem Fachde- | |||
partement | |||
Fliesstext | |||
Geschäftsleitung (Stand 31. Dezember) | |||
Grundlage: | |||
Mitglieder: | |||
Name | Funktionsbereich | in GL seit | |
Veränderungen in der Geschäftsleitung im Jahre (Abgänge)
Name | In GL bis Ersetzt durch | Grund für Abgang |
Entschädigung für KantonsvertreterIn (Stand 31. Dezember)
Revision und Finanzaufsicht
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Grundlage: Revisionsstelle Finanzaufsicht
Risiko Eventual- und Gewährleistungsverpflichtungen der Beteiligung (in 1'000 Franken) (Stand 31. Dezember)
Staatsgarantie
Risiken / Risikobeurteilung
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
Sicht Unternehmung Fussno- 2010 2011 2012 te
Beteiligung am Unternehmen (in Franken) (Stand 31. Dezember)
Gesellschaftskapital:
Ev. auch Unter- kategorien Beteiligungsquote:
Kapitalmässiger Anteil:
Anzahl Titel:
Stimmenanteil:
Nominalwert:
Finanzvermö- gen:
Verwaltungs- vermögen:
Buchwert:
Wesentliche weitere Beteiligte:
Eigene Beteiligungen des Unternehmen (Stand 31. Dezember)
Beteiligung XY
Bilanz (in Franken)
Bilanzsumme
Anlagekapital
Fremdkapital
Eigenkapital
Erfolgsrechnung (in Franken)
Ertrag
Aufwand
Ev. Unterkatego- rien wie Perso- nalaufwand etc.
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Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
2010 | 2011 | 2012 | Fussno- te |
Gewinn / Verlust
Dividende
Ev. weitere Unter- | ||||||
kategorien | ||||||
Sonstiges | ||||||
Personal (Köpfe) | ||||||
Personal (teilzeitbe- | ||||||
reinigte Vollzeitstel- | ||||||
len) | ||||||
Umsatz | ||||||
Ev. weitere Kenn- | ||||||
zahlen | ||||||
Sicht Kanton | ||||||
Stand Beteiligungskapital und Darlehen des | Kantons (in Franken) (Stand 31. | Dezember) | ||||
Art | Grundlage | 2010 | 2011 | 2012 | Fussnote | |
Beiträge an die | Beteiligung bzw. Abgaben an den Kanton (in Franken) (Stand | 31. Dezember) | ||||
Art | Grundlage | 2010 | 2011 | 2012 | ||
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