Praxis Verwaltungsgericht

1.1

Anfechtungsobjekt im vorliegenden Verfahren bildet der Beschluss der Bündner Regierung vom 7. April 2020 (Protokoll Nr. 257/2020) betreffend Schulstruktur D. ; Pflicht zur Fortführung der Zusammenarbeit im D. . Darin verpflichtete die Regierung des Kantons Graubünden die Gemeinde A. gestützt auf Art. 54 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050), bis auf weiteres die bisherige Zusammenarbeit mit der Gemeinde E. im Schulverband O. sowie mit den Gemeinden E. , M. N. und P. im Schulverband Oberstufe D. weiterzuführen.

1.2

Nach Art. 57 Abs. 1 lit. a und lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Bündner Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse sowie gegen endgültige Entscheide von Gemeinden, von anderen Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts sowie des Grossen Rates, der Regierung der kantonalen Departemente in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten. Daneben steht der Beschwerdeführerin, welche u.a. eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügt, auch die verfassungsrechtliche Autonomiebeschwerde nach Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV zu (vgl. Reto CRameRi, Gemeinden im Kanton Graubünden – Aufgaben und Autonomie, Zürich/St. Gallen 2019, S. 455). Gemäss der Botschaft zum Gemeindegesetz ist bei einer zwangsweise ange- ordneten Zusammenarbeit die Autonomiebeschwerde gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV explizit vorgesehen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Die vorliegende, bereits als Verfassungsbeschwerde gekennzeichnete Eingabe erfüllt eindeutig sowohl die Voraussetzungen von Art. 57 Abs. 1 lit. c. VRG als auch Art. 55 Abs. 2 Ziff. 2 KV. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass die Kognition des Verwaltungsgerichts in Verfassungsfragen umfassend ist und der Vorinstanz kein grosser Ermessensspielraum zusteht (vgl. PVG 2012 2 E.2a).

1.3

Zur Beschwerde ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist (Art. 58 Abs. 1 VRG). Nach Art. 60 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin zweifelsfrei gegeben, da sie durch den Beschluss besonders berührt und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Prüfung der potentiellen Betroffenheit nach Art. 58 Abs. 1 VRG erübrigt sich damit, da die Beschwerdelegitimation zu bejahen ist. In zeitlicher Hinsicht datiert die Beschwerde vom 20. Mai 2020, womit die 30-tägige Anfechtungsfrist – unter Berücksichtigung der damals geltenden bundesrätlichen Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus sowie der Gerichtsferien – gegen den hier zur Diskussion stehenden Regierungsratsbeschluss vom 7./8. April 2020 eingehalten wurde und die Beschwerde frist- und formgerecht beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erfolgte. Das Verwaltungsgericht entscheidet dabei in Fünferbesetzung (Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG).

3.1

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Beschluss verletze die Gemeindeautonomie. Es fehle an einem gewichtigen öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 54 GG, welcher die Pflicht zur interkommunalen Zusammenarbeit rechtfertige. Es fehle dabei insbesondere eine Interessenabwägung. Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin sei sehr wohl eine Interessenabwägung vorgenommen worden. Dabei sei versucht worden, ein Blick fürs Ganze einzunehmen und sein Handeln an den Interessen des gesamten Kantons auszurichten.

3.2.1

Art. 50 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach

Massgabe des kantonalen Rechts. Die Gemeinden sind somit Institute des kantonalen Rechts, wobei sich der rechtliche Beitrag des Bundes darin erschöpft, die Gemeindeautonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen (BGE 143 I 272 E.2.3.1 m.w.H.).

3.2.2

Im Kanton Graubünden kommt der Gemeindeautonomie bereits historisch eine grosse Bedeutung zu, verfügten doch bereits im Freistaat der Drei Bünde die damals 48 Gerichtsgemeinden über weitreichende Kompetenzen in der Gesetzgebung, der Verwaltung und der Rechtsprechung (RasChein/Vital, Bündnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991). Die Regierung hält denn auch in ihrer Botschaft zur Totalrevision des Gemeindegesetzes explizit fest, dass dieses Gesetz ein Rahmengesetz darstelle und folglich der hohen Gemeindeautonomie Rechnung trage. Den Gemeinden werde weiterhin ein möglichst grosser Gestaltungsspielraum für eigene organisationsrechtliche Lösungen belassen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 187). Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bezeichnet die Gemeinden als Körperschaften des kantonalen Rechts, während Art. 65 Abs. 1 KV die Gemeindeautonomie gewährleistet, wobei sich deren Umfang durch das kantonale Recht bestimmt. Die Gemeinden sind insbesondere befugt, ihre Organisation zu bestimmen, ihre Behörden und Verwaltung einzusetzen sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu ordnen (Abs. 2). Art. 62 KV regelt die interkommunale Zusammenarbeit, wobei Abs. 1 festhält, dass die Gemeinden durch Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichtet werden können. Damit hält sich die Kantonsverfassung an die Standardformel des Bundesgerichts, wonach Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich dabei auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem gesamten Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).

3.2.3

Unbestritten ist zunächst, dass die Führung der Volksschule zu einer kommunalen Kernaufgabe gehört. Gemäss Art. 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Volksschulen des Kanton Graubünden (Schulgesetz; BR 421.000) sind die Gemeinden Träger der öffentlichen Volksschule. Die Beschwerdeführerin kommt in diesem Bereich also die eben umschriebene Autonomie zu in Bezug auf die Art und Weise, wie sie diese Kernaufgabe erfüllen will.

3.2.4

Das kantonale Gemeindegesetz konkretisiert die verfassungsmässig garantierte Gemeindeautonomie. So regeln gemäss Art. 3 Abs. 1 GG die Gemeinden ihre Angelegenheiten im Rahmen des übergeordneten Rechts selbständig, wobei das kantonale Recht ihnen einen möglichst weiten Handlungsspielraum gewährt. Nach Art. 50 Abs. 1 GG erfüllen die Gemeinden im Grundsatz ihre Aufgaben selber. Dabei können sie zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zusammenarbeiten (Art. 52 Abs. 1 GG). Sofern wichtige öffentliche Interessen es erfordern, kann die Regierung Gemeinden zu einer Zusammenarbeit verpflichten (Art. 54 Abs. 1 GG). Dabei ist allerdings vom Grundsatz der freiwilligen Zusammenarbeit auszugehen; nur wenn ein qualifiziertes öffentliches Interesse eine Zusammenarbeit zwingend erfordert und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehalten ist, kann eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit ausgesprochen werden (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252; CRameRi, a.a.O., S. 454). Erweist sich das Mitwirken einer Gemeinde als unerlässlich, hält der Kanton die Gemeinden in einem ersten Schritt zur eigenständigen Regelung der Zusammenarbeit an (Abs. 2).

3.3.1

Vorliegend handelt es sich um eine bereits bestehende interkommunale Zusammenarbeit, welche die Beschwerdeführerin beenden will. Fraglich ist also, ob ein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinn von Art. 54 Abs. 1 GG gegeben ist, welches der Beschwerdegegnerin erlaubt, die Beschwerdeführerin weiterhin zur Zusammenarbeit zu verpflichten.

3.3.2

Was als öffentliches Interesse zu gelten hat, kann nicht allgemein festgehalten werden, da der Begriff einerseits einem steten örtlichen, zeitlichen, politischen und gesellschaftlichen Wandel unterliegt und andererseits kein numerus clausus an zulässigen öffentlichen Interessen existiert (CRameRi, a.a.O., S. 18 f. m.w.H.). Damit ist die reine Voraussetzung des öffentlichen Interesses für Gesetzgebung und Rechtsanwendung von beschränkter Bedeutung; entscheidend ist vielmehr die Qualität und Gewichtung (häfelin/mülleR/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Zürich 2020, Rz. 462). Diesbezüglich ist auch die Unterscheidung zwischen Staatsaufgabe und öffentlichem Interesse nicht massgebend, da es hauptsächlich auf die Gewichtung ankommt. Im Übrigen charakterisiert die Staatsaufgabe, dass sie in der verfassungsrechtlichen Ordnung konkret umschrieben ist (häfelin/mülleR/Uhlmann, a.a.O., Rz. 464). Die Bildung starker, eigenständiger und sinnvoller Gemeinden ist weder in der Verfassung noch im Gemeindegesetz als Aufgabe explizit vorgesehen, vielmehr legt sie ein für das Handeln und Entscheiden der Regierung relevantes Ziel dar, womit sie ein öffentliches Interesse darstellt.

3.3.3

Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 54 Abs. 1 GG der Regierung unter der Voraussetzung wichtiger öffentlicher Interessen das Recht ein, Gemeinden zur Zusammenarbeit zu verpflichten. Die historische Auslegung lässt dabei auf ein qualifiziertes öffentliches Interesse schliessen, ohne jedoch entsprechende Beispiele auszuführen (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2017-2018, S. 252). Aus der Rechtsprechung ist ebenfalls keine Kasuistik bekannt, die eine Einordnung gestatten würde. Immerhin finden sich als Konkretisierungshilfe in anderen kantonalen Gemeindegesetzen ähnliche Bestimmungen. So hält § 81 Abs. 1 des zürcherischen Gemeindegesetzes fest, dass der Regierungsrat Gemeinden zu einer Zusammenarbeit verpflichten darf, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfordern. Wichtige öffentliche Interessen liegen dann vor, wenn eine Aufgabe nicht sinnvoll von einer Gemeinde allein erfüllt werden kann oder wenn die Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden die Beteiligung einer oder mehrere Gemeinden erfordert, die nicht bereit sind, daran mitzuwirken. Die zwangsweise Zusammenarbeit kommt dabei nur in Frage, wenn es sich um obligatorische Gemeindeaufgaben wie Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung oder Feuerwehr handelt (tobias Jaag, § 81 N 6 f. in: Jaag/Rüssli/Jenni (Hrsg.), Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall erfüllt, zählt doch die Führung einer Volksschule unbestritten zu einer kommunalen Kernaufgabe (vgl. Bf-act. 4, S. 12). Diesbezüglich ist allerdings zweierlei festzuhalten: Zum einen wurde diese Bestimmung nur schon im Kanton Zürich nie angewendet, was auf eine gewisse Zurückhaltung seitens der dortigen Kantonsregierung sowie hohe Anforderungen an das öffentliche Interesse schliessen lassen (Jaag, a.a.O., § 81 N 3). Zum anderen will im vorliegenden Fall die Beschwerdeführerin die kommunale Kernaufgabe nicht allein erfüllen, sondern lediglich mit einer anderen Gemeinde, nämlich der Gemeinde B. , zusammenarbeiten.

3.3.4

Daher ist zu klären, ob die Regierung der Beschwerdeführerin vorschreiben darf, mit wem sie diese Zusammenarbeit eingeht resp. ob ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, welches diese Verpflichtung rechtfertigt. An einer Ungleichbehandlung, wie von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang in Anrufung von Art. 8 BV gerügt, fehlt es nur schon deshalb, weil es an zwei gleichen oder ähnlichen Sachverhalten fehlt (vgl. zum Gleichbehandlungsgebot sChweizeR, in: ehRenzelleR/sChindleR/ sChweizeR/VallendeR (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8 BV Rz 18 ff. m.w.H.). Im angefochtenen Entscheid wird weder die Gemeinde E. noch eine andere Gemeinde zur weiteren kommunalen Zusammenarbeit im Schulverband O. sowie im Schulverband Oberstufe D. verpflichtet, sondern einzig die Gemeinde A. . Eine allfällige diesbezügliche Rüge wäre erst gegeben, wenn die Regierung sich bei analogen Bestrebungen anderer Gemeinden nicht an die von ihr hier geltend gemachten Ausführungen halten würde.

3.3.5

Ansonsten ist jedoch nicht ersichtlich, worin das qualifizierte öffentliche Interesse bestehen soll, mit welchem die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin die Art und Weise der Zusammenarbeit vorschreiben darf. Die Regierung argumentiert einzig aus der fusionspolitischen Warte und damit themenfremd. Sie führt keine anderen Gründe an, weshalb eine Zusammenarbeit der Gemeinden A. und B. in Bezug auf die Volksschule einem qualifizierten öffentlichen Interesse entgegenstehen würde. Für ein qualifiziertes öffentliches Interesse müssten vielmehr sachbezogene Gründe wie beispielsweise eine grosse räumliche Distanz oder die unterschiedliche Unterrichtsqualität angeführt werden, um den Eingriff in die Gemeindeautonomie zu rechtfertigen. Dass gerade letzteres nicht der Fall ist, lässt die Regierung sogar in ihrer Vernehmlassung erkennen, indem sie die beiden Schulstandorte bezüglich der Unterrichtsqualität für vergleichbar erachtet.

3.3.6

Auch wenn der Beschwerdegegnerin der von ihr formulierte «Blick aufs Ganze» grundsätzlich nicht verwehrt werden soll und die Bildung starker eigenständiger Gemeinden und die damit verbundenen fusionspolitischen Überlegungen durchaus legitime öffentliche Interessen darstellen, so vermögen sie kein qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 54 GG zu begründen. Gerade im Hinblick auf die Argumentation zu den Förderräumen ist der Beschwerdeführerin zuzustimmen, wenn sie unter Berufung auf die Botschaft zur Gemeinde- und Gebietsreform fest- hält, dass die Regierung keine Perimeter zur Festlegung der künftigen Gemeindestruktur gesetzt habe, da dies im Widerspruch zur Bottom-Up-Strategie stehen würde. Vielmehr führt die Botschaft aus, dass mittels der Förderräume aufgezeigt werden solle, welche Zusammenschlüsse aus Sicht des Kantons nicht zu fördern seien (Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, S. 642 ff.). Dem Förderraum kommt also keine rechtliche Wirkung zu. Überdies ist eine regionenübergreifende interkommunale Zusammenarbeit durch das Gemeindegesetz per se nicht ausgeschlossen.

3.3.7

Zudem führt auch die Beschwerdeführerin als Gemeinde und somit Körperschaft des kantonalen Rechts berechtigte öffentliche Interessen ins Feld. Dabei hält bereits die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid fest, dass ein gewichtiges Interesse der Beschwerdegegnerin darin bestehe, dass die Aufgabe der Volksschule möglichst kostengünstig erbracht werde. Anhand der aktuell vorliegenden Zahlen sei davon auszugehen, dass bei einer Beschulung der A. Kinder in B. beträchtliche Einsparungen resultierten (beschwerdeführerische Akten [Bf-act.] 4, S. 6). Dieses öffentliche Interesse ist – nebst der Wahrung der Gemeindeautonomie – als durchaus qualifiziert zu betrachten.

3.4

Schliesslich wäre selbst dann – wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse seitens der Beschwerdegegnerin zu bejahen wäre, die Verhältnismässigkeit des Eingriffs zu bezweifeln.

3.4.1

Verwaltungsmassnahmen müssen, nebst der Eignung und der Erforderlichkeit, zumutbar sein. Verlangt ist eine angemessene Zweck-Mittel-Relation, sprich ein vernünftiges Verhältnis zwischen konkretem Eingriffszweck und konkreter Eingriffswirkung. Für die Bejahung der Zumutbarkeit ist eine Interessensabwägung vorzunehmen (tsChannen/zimmeRli/mülleR, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 21 N 16). Was die Interessensabwägung betrifft, so kennzeichnet sich ein Abwägungsfehler u.a. dadurch, dass die Behörde die relative Bedeutung der Interessen im konkreten Fall verkennt (tsChannen/zimmeRli/mülleR, a.a.O., § 26 Rz. 43).

3.4.2

Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Entscheid zwar eine Interessensabwägung vorgenommen. Sie hat allerdings die relative Bedeutung der verschiedenen Interessen im konkreten Fall verkannt, da sie das sachfremde Interesse der Gebiets- und Gemeindefusion über die als äussert gewichtig zu bezeichnenden Interessen der Beschwerdegegnerin – nämlich die Wahrung der Gemeindeautonomie sowie die kostengünstigere

Erbringung einer kommunalen Kernaufgabe – gestellt hat. Zudem ist der Schulverband O. auch ohne die A. Kinder nicht ernsthaft gefährdet, auch wenn deren Wegzug unbestritten einige Auswirkungen hätte (Bf-act. 5, S. 5). Selbst diesbezüglich hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik jedoch fest, dass die Interessen der Schulverbände nicht das ausschlaggebende Kriterium bei der Interessenabwägung darstellten (Duplik, S. 9). Somit erweist sich der angefochtene Entscheid – nebst dem Fehlen eines qualifizierten öffentlichen Interesses – auch als nicht verhältnismässig. V 20 3 Urteil vom 21. April 2022