A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Bex

A.

La société A.________ a pour but l'exploitation d'un domaine agricole bio de cultures maraîchères et d'autres cultures, ainsi que le commerce y relatif. Elle utilise, dans le cadre de ses activités, la dénomination "A.________". Depuis 2019, cette société est propriétaire, sur le territoire de la commune de Bex, des parcelles adjacentes (séparées par une route) nos 1689 et 1694 du registre foncier, représentant ensemble une surface de 1,3 ha. Il se trouve sur ces parcelles quelques bâtiments et des vignes. Le secteur, ou domaine, au lieu-dit "B.________", est classé en zone agricole selon le plan général d'affectation (plan d'extension) de la commune de Bex, en vigueur depuis 1985.

B.

La société précitée a déposé, au début de l'année 2020, une demande de permis de construire pour un projet ou ouvrage décrit ainsi: "Régularisation, rénovation et agrandissement des bâtiments ECA 1726 et 3948 [sur la parcelle no 1694]. Transformation et rénovation du bâtiment ECA 1724 [sur la parcelle no 1689]. Création de couverts".

L'administrateur de la société, C.________, exploite une entreprise agricole (le A.________). Il s'est intéressé au domaine de la B.________, que la Banque Cantonale de Fribourg cherchait à vendre en 2019. Après l'acquisition par sa société, il a pris la décision de régulariser un certain nombre de transformations qui n'avaient auparavant pas été formellement autorisées; il a aussi prévu de nouveaux aménagements destinés à rendre l'exploitation durable et fiable. C'est l'objet de la demande de permis de construire précitée.

C.

Le dossier de cette demande a été mis à l'enquête publique du 13 mai au 11 juin 2020. Il a été transmis aux services concernés de l'administration cantonale par l'intermédiaire de la centrale des autorisations CAMAC.

La synthèse CAMAC (no 191033) a été établie le 9 novembre 2020. Etant donné que les bâtiments concernés se trouvent hors de la zone à bâtir, une autorisation spéciale de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) est requise, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et aux art. 4 al. 3 let. a, 120 al. 1 let. a et 121 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). La DGTL a refusé de délivrer cette autorisation spéciale en exposant notamment ce qui suit:

"2. Examen des travaux

2.1 Logement ECA n° 1724

Selon le préavis de la DGAV [Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires], un logement ne peut pas être considéré comme nécessaire à l'exploitation agricole, les interventions projetées sur ce bâtiment ne peuvent donc pas être examinées sous l'angle de la conformité à la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT). Le bâtiment ayant été construit avant le 1er juillet 1972, les travaux projetés doivent être examinés sous l'angle des dispositions dérogatoires du droit relatives aux constructions situées hors de la zone à bâtir (art. 24c LAT et 42 OAT).

[…]

L'agrandissement projeté du couvert en façade nord ainsi que le nouveau couvert solaire projeté provoquent une modification de l'aspect extérieur du bâtiment qui ne peut pas être justifiée sous l'angle de l'article 24c alinéa 4 LAT. Dès lors, ces interventions ne peuvent pas être admises (art. 24c LAT et 42 OAT).

Nous constatons que les transformations intérieures projetées aux combles ont pour effet de créer un logement supplémentaire, soit un total de quatre logements à l'intérieur du bâtiment ECA n° 1724. Cette intervention a un impact important sur l'identité du bâtiment en intensifiant son utilisation de manière sensible et ne peut pas être admise sous l'angle des articles 24c LAT et 42 OAT.

2.2 Logement ECA n° 3948

Le bâtiment ECA n° 3948 a été construit en 1982 sur la base d'une autorisation de notre direction générale du 1er avril 1982. La transformation d'une partie de ce bâtiment en logement pour un ouvrier agricole a ensuite été autorisée par notre direction générale le 20 juin 1984. Le logement tel qu'autorisé le 20 juillet 1984 dans le bâtiment ECA n° 3948 est donc licite. Les surfaces dévolues au logement ont toutefois été agrandies par la suite de sorte que le hangar viticole n° 3948 est quasiment entièrement dévolu au logement (seul un atelier d'une surface de 15.2 m2 semble ne pas être lié au logement).

Les travaux réalisés de manière non conforme aux plans de l'autorisation du 20 juillet 1984 sont donc illicites. […] En conséquence, les agrandissement réalisés et projetés de la surface du logement ECA n° 3948 ne pourraient pas être admis (art. 24d LAT).

2.3 Autres constructions

[…] Dans le cas présent, étant donné l'organisation des surfaces (surfaces majoritairement dédiées au stockage ou à la vente des produits dans le bâtiment ECA n° 1726), il ne peut pas être considéré que le caractère agricole de l'exploitation est conservé au sens de l'article 34 alinéa 2 lettre c OAT. Les travaux de transformation projetés ne peuvent donc pas être admis en conformité à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT). Les différents locaux doivent prendre place en priorité dans les volumes existants autorisés.

Traitement architectural: La réalisation d'un couvert avec un dôme vitré a un impact important sur le paysage et ne s'intègre pas de manière harmonieuse avec les bâtiments existants (art. 83 RLATC), cette intervention ne pourrait pas être admise.

De même, la réalisation d'un couvert circulaire autour du bâtiment ECA n° 1726 ne s'accorde pas avec la volumétrie du bâtiment existant et contribue à augmenter l'impact global du bâtiment de manière importante en mettant cet ouvrage en évidence dans le paysage hors de la zone à bâtir. Cette intervention ne pourrait pas non plus être admise sous l'angle des articles 16a LAT et 34 OAT.

3. Conclusion:

En conclusion, notre direction générale refuse de délivrer l'autorisation requise pour les travaux de transformation et d'agrandissement projetés et réalisés sans droit (art. 16a LAT et 34 OAT).

Notre direction générale donnera la suite qui convient aux travaux illicites non régularisables."

La synthèse CAMAC contient également une prise de position de la Direction générale de l'environnement, Direction de l'environnement industriel, urbain et rural (DGE/DIREV), qui refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise en vertu de la législation sur la protection des eaux. Cette synthèse reproduit par ailleurs l'avis d'autres services cantonaux, favorables au projet.

Enfin, la synthèse CAMAC reproduit un préavis de la Direction de l'agriculture, de la viticulture et des améliorations foncières (DGAV/DAGRI), qui comporte le passage suivant (après avoir relevé que le projet était lié à une exploitation agricole reconnue, avec une viabilité à long terme):

"Analyse agronomique:

– Les besoins sont justifiés pour les divers couverts nécessaires au rangement des outils et machines du domaine viticole de Bex. Les surfaces objectivement nécessaires pour le rangement sont supérieures aux surfaces disponibles après projet.

– Les besoins sont également justifiés pour les espaces de mise en valeur et de vente directe de produits provenant majoritairement de l'exploitation.

– En application de la directive DTE-DECS du 17 mars 2015, un logement pour employés agricoles n'est pas justifié d'un point de vue agricole et sera à analyser selon l'angle du droit dérogatoire."

D.

La synthèse CAMAC no 191033 a été communiquée à la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité), en vue de la notification à la requérante du permis de construire (cf. art. 123 al. 3 LATC). Le 12 novembre 2020, la municipalité a transmis ce document à l'architecte de la société propriétaire.

E.

Agissant le 14 décembre 2020 par l'intermédiaire de son avocat, A.________ (recte: A.________) a demandé à la DGTL de réexaminer sa décision de refus de l'autorisation spéciale. Elle conclut son écriture en précisant qu'en cas de refus de réexamen, la demande devrait être considérée comme un recours – à transmettre à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) – tendant principalement à la réforme de la décision du 9 novembre 2020, en ce sens que l'autorisation spéciale sollicitée est délivrée. La conclusion subsidiaire de ce recours est une conclusion en annulation de la décision attaquée.

Le 19 mai 2021, la DGTL a transmis l'écriture précitée à la CDAP, comme objet de sa compétence.

La municipalité s'est déterminée le 29 juin 2021 sur ce recours, en exposant que le projet était conforme à la réglementation communale. Elle a cependant déclaré qu'elle refusait de "délivrer les autorisations sollicitées" (c'est-à-dire le permis de construire) en raison du refus des autorisations spéciales cantonales.

Le 12 août 2021, la recourante a précisé que son recours était également dirigé contre la décision communale de refus du permis de construire du 29 juin 2021.

Dans sa réponse du 16 août 2021, la DGTL conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

F.

Le 21 septembre 2021, dans le délai de réplique, la recourante a requis la suspension de la procédure. Elle a fait valoir que, quoique convaincue que son projet était conforme à la réglementation en vigueur, elle envisageait de soumettre aux autorités cantonales, pour préavis, un projet remanié, allant dans le sens des déterminations de la DGTL. En cas de préavis favorable, elle pourrait envisager de renoncer au premier projet et de poursuivre le développement du second projet.

Le juge instructeur a prononcé la suspension de la cause par ordonnance du 23 septembre 2021.

Le 2 novembre 2022, la recourante a informé le tribunal que, s'agissant du bâtiment ECA no 1724 (parcelle no 1689), elle avait obtenu en définitive un permis de construire pour diverses transformations (permis délivré par la municipalité le 14 juillet 2022). Pour les bâtiments ECA nos 1726 et 3948, elle avait établi un avant-projet quelque peu réduit par rapport au projet litigieux et reçu un préavis globalement positif de la DGTL. Elle prévoyait une mise à l'enquête publique de ce projet.

Le 11 août 2023, la recourante a indiqué qu'elle avait pu mettre en œuvre le permis de construire obtenu pour les transformations du bâtiment ECA no 1724. En ce qui concerne les deux autres bâtiments, elle préparait un dossier en vue d'une enquête publique pour un projet modifié, mais butait sur des difficultés en lien avec l'évacuation et le traitement des eaux usées.

Le 11 mars 2025, le juge instructeur a mis fin à la suspension de la cause. Il a interpellé la recourante qui, le 31 mars 2025, a précisé que, s'agissant des transformations du bâtiment ECA no 1724, le recours n'avait plus d'objet. Elle a ajouté, en ce qui concerne le logement aménagé à l'intérieur du bâtiment ECA no 3948 et des autres travaux projetés sur la parcelle no 1694, qu'un accord a été trouvé avec l'autorité, après l'abandon d'un certain nombre d'aménagements projetés, mais que pour finaliser un projet alternatif, il faut encore trouver une solution pour l'évacuation des eaux. En interpellant la recourante, le juge instructeur a par ailleurs relevé que, d'après sa demande de réexamen, il avait été définitivement renoncé à l'aménagement d'un dôme vitré, sur un couvert faisant la liaison entre deux bâtiments. Dans sa prise de position, la recourante n'a pas discuté ce point. Le 11 septembre 2025, elle a encore précisé que le choix du système d'évacuation des eaux pour le bâtiment ECA no 3948 n'avait pas encore pu être arrêté.

Le 27 octobre 2025, la DGTL a informé le tribunal qu'elle n'avait pas reçu de nouveaux éléments de la part de la recourante au sujet d'un nouveau projet pour le logement dans le bâtiment ECA no 3948 ni pour les autres travaux sur la parcelle no 1694. Le 18 novembre 2025, la recourante a indiqué qu'elle était en contact avec un agent de la Direction générale de l'environnement (DGE) et qu'un dossier de mise à l'enquête concernant les bâtiments ECA nos 1726 et 3948 allait prochainement être déposé en vue d'une autorisation. En l'état, il ne ressort pas du dossier ni des données de la CAMAC que cette demande de permis de construire aurait été traitée ou serait en cours de traitement.