A.________ et B.________ /Municipalité de Renens, C._________

1.

La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL, en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA-VD (CDAP AC.2022.0337 du 15 mars 2024 consid. 1a; AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 1; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 1).

La réception de la décision attaquée, en date du 14 mars 2025, a déclenché le délai de recours de 30 jours, lequel était suspendu par les féries de Pâques du 13 au 27 avril 2025 (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD; CDAP AC.2023.0140 du 14 décembre 2023 consid. 1). Le délai n’était donc pas échu à la date du dépôt du recours, soit le 25 avril 2025.

Par ailleurs, la recourant no 2, devenue propriétaire des parcelles nos 426 et 427, s’est de ce fait substituée à la recourante no 1; il faut donc reconnaître sa légitimation à recourir en lieu et place de cette dernière. En effet, en cas de rejet du recours, la recourante no 2 pourrait être privée de sa propriété par le jeu de la préemption en faveur de la commune, de sorte qu’elle fait valoir un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision attaquée (lié en l’occurrence à la garantie de la propriété, voire à la liberté économique [cf. art. 75 let. a LPA-VD], par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'être entendu, en reprochant en particulier à la municipalité de ne pas avoir respecté la LPPPL, laquelle impose l'audition préalable du propriétaire et du tiers acquéreur.

a) Le droit de préemption des communes, en tant que mesure de politique du logement, est réglé par les dispositions du 3e chapitre du titre III "Promotion du parc locatif" de la LPPPL.

L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

- il doit viser la création de LUP;

- il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné;

- la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.

3 Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin.

L'art. 32 LPPPL prévoit, quant à lui, ce qui suit:

1 Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.

2 Le propriétaire doit également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.

3 Lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur.

Quant à l'art. 33 LPPPL, il prescrit que la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de 40 jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.

Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.

2 Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.

3 Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.

4 En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.

5 Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang.

Le droit de réméré est réglé par l'art. 37 LPPPL, qui dispose ce qui suit:

1 Le propriétaire contre qui un droit de préemption aura été exercé par l'État ou la commune dispose d'un droit de réméré si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.

2 Le droit de réméré s'exerce au prix de vente payé par l'État ou la commune.

3 Le droit de réméré est mentionné au registre foncier.

Pour ce qui concerne le droit d'emption de l'acquéreur évincé, il convient de se référer à l'art. 38 LPPPL:

1 L'acquéreur évincé dispose d'un droit d'emption si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.

2 Le droit d'emption s'exerce au prix de vente payé par l'État ou la commune.

3 Le droit de réméré du vendeur l'emporte sur le droit d'emption de l'acquéreur évincé à moins qu'ils en aient convenu autrement dans le contrat de vente initial.

4 Ce droit d'emption est mentionné au registre foncier.

Ces dispositions ont été introduites dans le cadre des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'État ne prévoyait pas de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'État, p. 409 ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'État au Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "Stop à la pénurie de logements" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16, Conseil d'État, p. 406 ss pour le préavis et les projets de modifications législatives).

b) Il convient par ailleurs de rappeler que les acquisitions immobilières des communes doivent être approuvées par l'organe délibérant (soit le conseil communal; art. 4 al. 1 ch. 6 et al. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 [LC; BLV 175.11]), lequel peut prévoir à ce sujet une délégation de compétence à la municipalité (not. al. 6). En l’occurrence, l’autorité intimée se prévaut d’une telle délégation. Les recourantes contestent toutefois que la municipalité puisse s'en prévaloir dans le cas d’espèce (elles ont d'abord indiqué ne pas avoir connaissance de pièces attestant de ladite délégation, puis ont contesté la portée des pièces produites par la municipalité). C'est sur cette base qu’elles ont conclu à la nullité de la décision attaquée, fondée sur le défaut de compétence de l’autorité intimée.

Il apparaît toutefois que les pièces produites par la municipalité permettent de retenir l’existence d’une telle clause de délégation et le fait que celle-ci a été exercée à bon droit (autrement dit que l’acquisition des immeubles ici en cause entrait dans le cadre budgétaire découlant de cette clause de délégation). On ne voit ainsi pas de motif de retenir la nullité de la décision attaquée, laquelle émane d’une autorité compétente.

c) Les recourantes font grief à l'autorité intimée d'avoir violé leur droit d'être entendues. On relève au passage que la substitution de parties n’empêche pas la recourante no 2 de faire valoir la violation de ce droit (subie par la recourante no 1, dont elle a repris la position procédurale).

Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 167 consid. 4.1). L'art. 29 al. 2 Cst. ne fixe pas les modalités concrètes du droit d'être entendu. Celles-ci dépendent de la procédure et de la nature de la cause (Jacques Dubey, Droits fondamentaux – Libertés, garanties de l'État de droit, droits sociaux et politiques, volume II, Bâle 2018, n° 4068).

Il faut encore relever que l’examen du respect du droit d’être entendu doit être réalisé au premier chef au regard des exigences du droit cantonal, singulièrement dans la législation spéciale (ici l’art. 32 al. 3 LPPPL). En l’occurrence, l’exercice du droit formateur accordé à l’autorité intimée doit intervenir dans un délai de 40 jours à compter de la notification de l’acte de vente en cause. Ce délai est extrêmement bref pour permettre à une collectivité d’arrêter une décision de grande portée; cela étant, la jurisprudence a retenu que l’autorité pouvait, de manière conforme aux exigences constitutionnelles, fixer un délai de l’ordre de 8 à 10 jours pour permettre aux parties à l’acte de vente de se déterminer sur un projet de préemption (CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 2).

d) L’existence d’un procès-verbal de décision de la municipalité, relatant une séance du 10 mars 2025, attestant que celle-ci entendait exercer son droit de préemption, n’était pas un élément déterminant; ce document ne déployait en effet aucun effet (externe) pour les parties à l’acte de vente, cela aussi longtemps que la décision de préemption ne leur était pas notifiée (CDAP AC.2022.0337 du 15 mars 2024 consid 1b). Avant sa notification, la décision ne se trouve, en effet, qu’à l’état de projet et l’on ne saurait considérer qu’elle ″existe″ avant qu’elle ne sorte de la sphère de l’autorité intimée pour être communiquée à ses tiers destinataires. En ce sens, rien n’empêchait l’autorité intimée de corriger sa décision initiale, aussi longtemps qu’elle n’avait pas été notifiée, par exemple parce que les parties, en exerçant leur droit d’être entendu, auraient infléchi sa position.

En l’occurrence, le délai de 40 jours a commencé à courir à compter de la notification de l’avis prévu par l’article 32 LPPPL, soit le 3 février 2025, de sorte qu'il parvenait à échéance le 15 mars 2025 (en l’espèce, il importe peu de savoir si ce délai, échéant un samedi, était reporté de plein droit au premier jour ouvrable suivant, soit le 17 mars 2025); la décision, datée du 13 mars 2025, a été rendue avant l’échéance du délai fixé par l’art. 33 LPPPL.

e) Il n’en demeure pas moins que cette décision supposait que les parties à l’acte de vente aient pu se déterminer préalablement à son prononcé – soit en définitive avant le 13 mars 2025.

Or, ce n’est que le 12 mars 2025 que, par lettre et par téléphone, l’adjoint au chef du service de l’urbanisme de la commune a donné l’occasion aux parties à l’acte de vente de se déterminer sur le projet d’exercice du droit de préemption. Il apparaît assez évident que les échanges téléphoniques du 12 mars 2025 ne suffisaient pas à satisfaire les exigences découlant de la garantie du droit d’être entendu. Pour ce qui est de la lettre du 12 mars 2025, elle n’est parvenue à ses destinataires que le jour même de la décision attaquée, ne laissant pas non plus aux intéressés l’occasion de se déterminer. Les réunions qui ont suivi, par exemple, le 14 mars, puis le 30 avril 2025, pouvaient certes conduire à des arrangements à l’amiable (éventuellement sur la base des projets présentés par la recourante no 1); elle ne pouvait en revanche à l’évidence plus permettre aux parties à l’acte de vente de se déterminer avant la décision du 13 mars 2025. Force est d’en déduire qu’il y a eu violation du droit d’être entendu, ce sur un élément essentiel de cette garantie, à savoir le droit de se déterminer avant le prononcé de la décision en cause.

f) La sanction de la violation du droit d’être entendu est fonction de la gravité du manquement. Dans certains cas très graves, il peut y avoir nullité de la décision attaquée. Dans des cas moins graves, mais pesant d’un certain poids, la sanction doit être l’annulation de la décision attaquée; enfin, dans de nombreuses hypothèses, la jurisprudence retient qu’il y a matière à guérison du vice à l’occasion de la procédure de recours.

La doctrine constate que la jurisprudence énonce, très régulièrement, qu'en règle générale l'annulation de la décision est la conséquence de la violation du droit d'être entendu, la guérison du vice pouvant, par exception, être réalisée à l’occasion de la procédure de recours. En réalité, c’est bien plutôt la guérison du vice qui semble faire règle (dans ce sens, voir Bovay/Kilani in Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz, Commentaire de la loi fédérale sur la procédure administrative, Bâle 2024, n°60 ss ad art. 29 PA; sur les critiques doctrinales, voir n° 69ss; voir aussi Dang/Nguyen, in Martenet/Dubey, Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, n° 234 ss). En pratique, les modalités concrètes d’exercice du droit d’être entendu dépendent largement de la procédure et de la nature de la cause (dans ce sens Dubey, op.cit. n°4068).

À cet égard, il convient de souligner que le droit de préemption légal de droit public s’apparente, dans ses effets, à l’expropriation d’un bien-fonds; il constitue donc une restriction grave au droit de propriété (et souvent d’ailleurs aussi à la liberté économique). En droit de l’expropriation, l’exercice du droit d’être entendu revêt une importance centrale, ce qui justifie, en règle générale, l’ouverture d’une procédure d’enquête, permettant l’exercice très large de ce droit. Ainsi, la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation (LEx; RS 711) prévoit, dans le cas de la procédure combinée d’expropriation et d’approbation des plans, la publication de la demande d’approbation des plans, laquelle ouvre la voie de l’opposition dans un délai de 30 jours (art. 28, 30 et 33 LEx); des garanties similaires sont offertes dans le cadre de la procédure autonome d’expropriation (voir par exemple art. 40 al. 1 et 2 LEx). La loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE; BLV 710.01) prévoit des mécanismes procéduraux similaires. Ainsi, tout projet d’expropriation doit faire l’objet d’une enquête publique (art. 12 LE), d’une durée de 30 jours (art. 16 LE), délai durant lequel il est possible de faire opposition; en outre, une fois le dossier transmis au Département des finances, compétent pour procéder à la déclaration d’intérêt public, les opposants se voient fixer un délai de 20 jours pour motiver leur opposition (art. 22 al.1 LE).

Le législateur a certes retenu un autre dispositif en matière de droit de préemption, considérant que la collectivité publique bénéficiaire devait réagir rapidement à connaissance d’un cas de préemption. Il n’en demeure pas moins que l’art. 32 al. 3 LPPPL confirme le principe du droit d’être entendu et invite la collectivité publique à interpeller les parties à l’acte de vente, avant qu’elle n’exerce son droit formateur par une décision administrative. Il convient d’en conclure que, même si, compte tenu de la brièveté du délai fixé par la loi, l’exercice est difficile, l’autorité doit prêter une attention particulière à la garantie du droit d’être entendu au vu de la gravité des conséquences de l’exercice du droit de préemption, lesquelles sont analogues à – même si moins incisives – celles d’une expropriation. Cette importance accrue du droit d'être entendu se retrouve d'ailleurs dans d’autres domaines, ainsi s’agissant notamment de décisions de révocation de fonctionnaires (ATF 135 I 279; CDAP GE.2012.0154 du 11 avril 2013 consid. 1d/bb; TA GE.1997.0005 du 29 juillet 1997 consid. 6a; GE.1999.0052 du 15 juillet 1999 consid. 2a; GE.2010.0186 du 8 décembre 2010 consid. 3).

En fin de compte, il apparaît que la violation du droit d’être entendu, invoquée par les recourantes et établie à teneur du dossier, doit être considérée comme grave dans le contexte de l’exercice du droit de préemption légal du droit public par une collectivité publique; il convient d’être sévère quant à la sanction à en tirer, ce qui conduit à l’annulation de la décision attaquée (soit à l’admission d’une conclusion principale des recourantes).

3.

Compte tenu de cette issue, il apparaît superflu d’examiner les autres griefs soulevés par les recourantes, notamment en lien avec d’autres dispositions de la LPPPL (art. 33 notamment); il n’est pas nécessaire non plus de statuer sur les conclusions subsidiaires qu’elles ont prises.

4.

Il résulte des considérants ci-dessus que le recours doit être admis, la décision attaquée devant être annulée pour un vice formel n'ayant pas à être réparé dans la procédure judiciaire. La réforme de la décision attaquée n'entre donc pas en considération (cf. art. 90 LPA-VD).

Vu l'issue de la cause, l'émolument judiciaire doit être mis à la charge de la Commune de Renens (art. 49 LPA-VD). Celle-ci versera également des dépens aux recourantes qui obtiennent gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).