N/A RR 1996 001

I.

1.

a) Gemäss § 40 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 162.1) können mit der Verwaltungsbeschwerde alle Entscheide unterer Verwaltungsbehörden angefochten werden, sofern die Weiterzugsmöglichkeit nicht durch besondere Vorschrift ausdrücklich ausgeschlossen ist. Als Entscheide im Sinne dieser Bestimmung gelten Anordnungen und Feststellungen der dem Verwaltungsrechtspflegegesetz unterstellten Behörden mit hoheitlicher Wirkung sowie Urteile des Verwaltungsgerichts (vgl. § 4 VRG). Nach § 2 Abs. 2 Ziff. 1 VRG sind dem Verwaltungsrechtspflegegesetz unter anderem auch die Verwaltungsbehörden der Gemeinden unterstellt.

b) Der Gemeinderat Steinhausen ist eine Verwaltungsbehörde der Einwohnergemeinde Steinhausen. Er gilt deshalb als Verwaltungsbehörde im Sinne von § 2 Abs. 1 Ziff. 1 VRG. Mit dem angefochtenen Entscheid wurde verbindlich über das Begehren des Beschwerdeführers um Einsicht in die Ratsprotokolle entschieden. Damit ist eine behördliche Anordnung bzw. Feststellung mit hoheitlicher Wirkung ergangen. Die Beschwerde richtet sich folglich gegen einen Entscheid im Sinne von § 4 VRG. Ein Ausschluss der Weiterzugsmöglichkeit liegt ferner nicht vor. Die vom Beschwerdeführer getroffene Rechtsvorkehr erweist sich somit als grundsätzlich zulässig.

2.

a) Nach § 41 Abs. 1 VRG ist zur Erhebung der Verwaltungsbeschwerde berechtigt, wer durch einen Entscheid in seiner Rechtsstellung betroffen ist. Beschwerdelegitimiert ist danach, wer durch den Entscheid in höherem Mass als ein beliebiger Dritter oder die Allgemeinheit berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat; das schutzwürdige Interesse besteht dabei im praktischen Nutzen, der mit erfolgreicher Beschwerde erzielt werden könnte (vgl. GVP 1977/78, S. 175 ff. mit Hinweisen). Dieses Rechtsschutzinteresse hat grundsätzlich aktuell zu sein (vgl. Marco Weiss, Verfahren der Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zug, Diss. Zürich, S. 93). b) Indem der Beschwerdeführer beim Gemeinderat Steinhausen um Akteneinsicht nachsuchte, kam ihm gestützt auf § 5 VRG im vorinstanzlichen Verfahren Parteistellung zu. In dieser Eigenschaft wird der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid zweifellos berührt. Ebenso ist ihm grundsätzlich ein Interesse an dessen Aufhebung zuzugestehen. Die Beschwerde hat allerdings insofern keine aktuelle praktische Bedeutung mehr, als das vom Beschwerdeführer für die Akteneinsicht im konkreten Fall geltend gemachte Interesse dahingefallen ist. Damit fehlt es an einem aktuellen Anfechtungsinteresse. Vom Erfordernis des aktuellen praktischen Anfechtungsinteresses ist jedoch ausnahmsweise dann abzusehen, wenn sich das gerügte behördliche Verhalten jederzeit wiederholen könnte, an der Beantwortung der aufgeworfenen Fragen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige Überprüfung durch die Beschwerdeinstanz im Einzelfall kaum je möglich wäre Weiss, a.a.O., S. 93; alle je mit Hinweisen). Dies trifft vorliegend zu. Die Legitimation des Beschwerdeführers nach § 41 Abs. 1 VRG ist unter diesen Umständen zu bejahen.

3.

Die Beschwerde erweist sich ausserdem als frist- und formgerecht: Nach § 43 Abs. 1 VRG beträgt die Beschwerdefrist 20 Tage. Der angefochtene Entscheid erging am 30. Mai 1995. Er konnte dem Beschwerdeführer deshalb frühestens am 31. Mai 1995 zugehen. Die Beschwerdefrist begann demzufolge frühestens am 1. Juni 1995 zu laufen und endigte nicht vor dem 20. Juni 1995. Mit Eingabe am 16. Juni 1995 bei der Staatskanzlei wurde die Be- schwerdeschrift folglich rechtzeitig eingereicht. Adressat der Beschwerdeschrift ist der Regierungsrat; damit erweist sich die Beschwerde auch als an die zuständige Instanz gerichtet (vgl. § 40 Abs. 2 VRG). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

II.

1.

a) Nach § 12 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden vom 4. September 1980 (Gemeindegesetz, GG; BGS 171.1) stehen die Protokolle der Gemeindebehörden und der Kommissionen sowie die Akten erledigter Geschäfte den Stimmberechtigten zur Einsicht offen, wenn diese ein berechtigtes Interesse daran glaubhaft machen und die Einsicht keine persönlichen Interessen Dritter verletzt. Ausgenommen sind Protokolle oder Akten, die vertraulich oder geheim sind (Satz 2). Im regierungsrätlichen Bericht und Antrag an den Kantonsrat vom 12. Januar 1979 (Kantonsratsvorlage Nr. 4263) wird dazu folgendes ausgeführt: Die Öffentlichkeit der Protokolle sowie der übrigen Gemeindeverwaltung müsse gewährleistet sein. Öffentlichkeit bedeute, dass jeder Stimmberechtigte in die entsprechenden Protokolle und Akten Einsicht nehmen könne. Bei den Protokollen und Akten der Gemeindebehörden und -kommissionen sei diese Öffentlichkeit allerdings insofern zu beschränken, als das Einsichtsrecht einem Stimmberechtigten nur dann zustehe, wenn er ein Interesse daran glaubhaft mache. Eine weitere Einschränkung der Öffentlichkeit der Verwaltung bestehe darin, dass auf berechtigte persönliche Interessen Dritter im Sinne des Persönlichkeitsschutzes Rücksicht zu nehmen sei. Solche Interessen bestünden insbesondere auch in Fürsorgefällen. Ausgenommen seien ferner Protokolle oder Akten, die vertraulichen oder geheimen Charakter hätten. Werde einem Stimmberechtigten die Einsicht in ein Protokoll oder Aktenstück verwehrt, so könne er entsprechende verwaltungsrechtliche Beschwerde führen. Am 30. Juni 1987 hielt die Direktion des Innern im Rahmen eines Kreisschreibens an alle Gemeinden zur vorliegenden Bestimmung unter anderem folgendes fest (vgl. GVP 1987/88, S. 179 f.): Protokolle der Gemeindeversammlung und des Grossen Gemeinderates seien für die Stimmberechtigten unbeschränkt öffentlich. Ein beschränktes Einsichtsrecht bestehe bezüglich der Protokolle der Gemeindebehörden und der Kommissionen sowie der Akten erledigter Geschäfte. Die Protokolle stünden grundsätzlich zur Einsicht offen, Akten (Korrespondenzen usw.) jedoch nur, wenn das betreffende Geschäft erledigt sei. Kein Einsichtsrecht bestehe indessen, wenn die Protokolle oder Akten vertraulich oder geheim seien. Die Behörden befänden im konkreten Einzelfall darüber, was vertraulich

oder geheim sei. Ihre Verfügung könne auf dem Beschwerdeweg weitergezogen werden. Desgleichen bestehe kein Einsichtsrecht, wenn durch die Einsichtnahme persönliche Interessen Dritter verletzt werden könnten. Auch darüber befinde die Behörde im Einzelfall mit der erwähnten Beschwerde- möglichkeit. Einsicht verlangen könne nur, wer ein berechtigtes Interesse daran glaubhaft mache. Das Interesse müsse nicht bewiesen, sondern nur glaubhaft gemacht werden. Es müsse jedoch ein berechtigtes Interesse sein. Reine Neugier sei kein Grund zur Einsichtnahme. Grenzfälle könne es im Bereich des politischen Interesses geben (z.B. Informationsbeschaffung für die Ausübung politischer Rechte wie des Interpellations- oder Motionsrechts). Auch hierüber befinde die Behörde im konkreten Einzelfall mit Beschwerdemöglichkeit des Betroffenen. Dies seien generelle Regeln. Die Behörde müsse im konkreten Einzelfall über das anbegehrte Akteneinsichtsrecht befinden, insbesondere die notwendigen Abwägungen mit Bezug auf die Vertraulichkeit oder Geheimhaltung der Akten, die Verletzung von Drittinteressen und die Glaubhaftmachung eines berechtigten Interesses vornehmen. Wo keine schwerwiegenden Gründe dagegen sprächen, solle das Akteneinsichtsrecht des Stimmberechtigten eher grosszügig gehandhabt werden. b) Angesichts der vorstehenden Ausführungen ist dem Protokoll- bzw. Akteneinsichtsrecht der Stimmberechtigten ein grosser Stellenwert einzuräumen. Es lässt sich ferner daraus ableiten, dass die Stimmberechtigten grundsätzlich einen Anspruch auf Einsicht in die Protokolle der Gemeindebehörden haben. Einer bzw. einem Stimmberechtigten darf mit andern Worten die Protokolleinsicht nur verweigert werden, wenn der Einsicht die in § 12 Abs. 2 GG verankerten gesetzlichen Einschränkungen entgegenstehen. Dabei ist im Zweifelsfall zugunsten des Einsichtsrechts zu entscheiden. c) Der Beschwerdeführer war zur Zeit seines Protokolleinsichtsbegehrens unbestrittenermassen in der Einwohnergemeinde Steinhausen stimmberechtigt. Die fraglichen Protokolle waren ferner weder geheim noch vertraulich. Überdies bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Protokolleinsicht persönliche Interessen Dritter hätten verletzt werden können.

Unter diesen Umständen hätte dem Beschwerdeführer die verlangte Einsicht in die Protokolle des Gemeinderates gewährt werden müssen, vorausgesetzt der Beschwerdeführer habe ein berechtigtes Interesse an der Einsicht glaubhaft gemacht.

2.

a) Der Gemeinderat wendet dagegen ein, Ratsprotokolle bildeten Bestandteil der Akten im Sinne von § 12 Abs. 2 GG. Als solche stünden sie den Stimmberechtigten deshalb erst zur Einsicht offen, wenn das zugrundeliegende Geschäft erledigt sei. b) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinns und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständli- chen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, unter anderem dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. (Vgl. zum Ganzen: BGE 121 V 24 E. 4a mit Hinweisen). c) In § 12 Abs. 2 GG wird durch den Einschub des Wortes «sowie» zwischen den «Protokollen der Gemeindebehörden und der Kommissionen» einerseits und den «Akten» anderseits eine klare Trennung herbeigeführt. Damit wird – entgegen der Auffassung des Gemeinderates – bewirkt, dass sich der Begriff «erledigte Geschäfte» ausschliesslich auf das Wort «Akten» bezieht, und nicht auch auf den Textteil «Protokolle der Gemeindebehörden und der Kommissionen». Die Auslegung nach dem Wortlaut führt somit zum Schluss, dass für die Gewährung der Protokolleinsicht nicht vorausgesetzt wird, dass die den Protokollen zugrundeliegenden Geschäfte abgeschlossen sind. d) Für ein Abweichen von diesem eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut bestehen keine triftigen Gründe. Weder aus dem Grund und Zweck von § 12 Abs. 2 GG noch aus dessen Entstehungsgeschichte müsste auf eine abweichende Auslegung geschlossen werden. Im Gegenteil wird auch im vorstehend unter Ziff. II/1 Bst. a erwähnten Kreisschreiben der Direktion des Innern deutlich zwischen Protokollen einerseits und Akten erledigter Geschäfte anderseits unterschieden (vgl. GVP 1987/88, S. 179). Unter

diesen Umständen findet die vom Gemeinderat vertretene Auffassung, Einsicht in Protokolle könne erst dann genommen werden, wenn das zugrundeliegende Geschäft erledigt sei, keine Stütze im Gesetz.

3.

a) Der Beschwerdeführer hatte unbestrittenermassen ein Interesse an der Protokolleinsicht glaubhaft gemacht. Der Gemeinderat stellt jedoch in Abrede, dass es sich dabei um ein berechtigtes Interesse gehandelt habe. Die WBG hätte mittels geeigneter Vorkehren über die an der Gemeindeversammlung einzuschlagende Vorgehensweise auch ohne Protokolleinsicht beschliessen können. Dem Beschwerdeführer werden ferner politische Motive unterstellt, die nach Auffassung des Gemeinderates die Einsicht in die Ratsprotokolle nicht rechtfertigten. b) Angesichts des grossen Stellenwertes, welcher dem Einsichtsrecht der Stimmberechtigten in die Protokolle und Akten der Gemeindebehörden zuerkannt wird, dürfen an die Berechtigung der Interessen keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden. Der Beschwerdeführer wurde vom protokollierten Geschäft als Motionär und als Vorstandsmitglied der WBG betroffen. Folglich musste er naturgemäss ein erhöhtes Interesse an der Angelegenheit haben, das beispielsweise auch grösser war, als dasjenige einer bzw. eines gewöhnlichen Stimmberechtigten. Die Einsichtnahme erscheint unter diesen

Umständen als gerechtfertigt; sie diente jedenfalls nicht der blossen Befriedigung der Neugier. In diesem Zusammenhang fällt in Betracht, dass das Einsichtsrecht der Stimmberechtigten in die Protokolle und Akten der Gemeindebehörden nicht zuletzt auch der demokratischen Kontrolle über die gemeindlichen Institutionen und einer stärkeren Transparenz der demokratischen Willensbildung dient. Das berechtigte Interesse an der Protokoll- bzw. Akteneinsicht der Stimmberechtigten kann deshalb – entgegen der Auffassung des Gemeinderates – durchaus auch ein politisches sein (vgl. hierzu GVP 1987/88, S. 180 sowie das Votum von Regierungsrat Andreas Iten an der ersten Sitzung der vorberatenden Kommission vom 6. März 1979). Unter diesen Umständen muss dem Beschwerdeführer in dessen Eigenschaft als Motionär und Vorstandsmitglied der WBG ein berechtigtes Interesse an der Protokolleinsicht zugestanden werden. Dass der Beschwerdeführer die aus den Protokollen ersichtlichen Informationen – wie der Gemeinderat behauptet – auch anderweitig hätte beschaffen können oder bei anderweitiger Disposition der WBG-Generalversammlung gar nicht benötigt hätte, ist für die Beantwortung der vorliegenden Frage nicht von Belang. Für die Protokolleinsicht wird denn auch nicht vorausgesetzt, dass die Stimmberechtigten alles vorkehren, um nicht in die Protokolle einsehen zu müssen.

4.

a) Der Gemeinderat vertritt schliesslich die Auffassung, eine grosszügige Gewährung der Einsicht in die Protokolle des Gemeinderates lasse sich mit dem Kollegialitätsprinzip nicht vereinbaren. b) Wie bereits vorstehend unter Ziff. II/1 ausgeführt, geniesst das Einsichtsrecht der Stimmberechtigten in die Protokolle und Akten der Gemeindebehörden einen grossen Stellenwert. Dieser Bedeutung war sich auch der seinerzeitige Gesetzgeber bewusst. Er hat trotz Widerstand verschiedener Gemeinderäte im Vernehmlassungsverfahren an einem weitgehenden Protokoll- bzw. Akteneinsichtsrecht zugunsten der Stimmberechtigten festgehalten. Damit hat er aber gleichzeitig auch das Interesse der Stimmberechtigten an der demokratischen Kontrolle über die Gemeindebehörden und an einer transparenteren demokratischen Willensbildung stärker gewichtet als das Kollegialitätsprinzip. Eine Beeinträchtigung des Kollegialitätsprinzipes durch die Ausübung des Protokoll- bzw. Akteneinsichtsrechts seitens der Stimmberechtigten muss somit in Kauf genommen werden.

5.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer zur Zeit seines Protokolleinsichtsbegehrens in der Einwohnergemeinde Steinhausen stimmberechtigt war. In seiner Eigenschaft als Motionär und als Vorstandsmitglied der WBG ist ihm ein berechtigtes Interesse an der Protokolleinsicht zuzubilligen. Der Beschwerdeführer hat dieses Interesse ausreichend glaubhaft gemacht. Die fraglichen Protokolle waren ferner weder geheim noch vertraulich. Überdies bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass durch die Protokolleinsicht persönliche Interessen Dritter hätten verletzt werden können. Unter diesen Umständen hat der Gemeinderat von Steinhausen dem Beschwerdeführer die Einsicht in die fraglichen Ratsprotokolle zu Unrecht verweigert. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.

6.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind Kosten nur zu erheben, wenn das beteiligte Gemeinwesen am Verfahren wirtschaftlich interessiert ist oder zum Verfahren durch einen groben Verfahrensmangel oder durch eine offenbare Rechtsverletzung Anlass gegeben hat (vgl. § 24 Abs. 2 VRG). Vorliegend ist jedoch weder das eine noch das andere der Fall. Auf die Erhebung von Kosten ist deshalb zu verzichten. Weil die Vorinstanz weder einen Verfahrensfehler noch eine offenbare Rechtsverletzung begangen hat, ist auch keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. § 28 Abs. 2 Ziff. 2 VRG e contrario). (RRB, 9. Januar 1996)

§§ 17 Abs. 1, 79, 132 Abs. 1 GG; §§ 23 Abs. 1 Ziff. 3, 24 Abs. 2, 28 Abs. 2, 44, 49 VRG; § 7 V über die Kosten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vom 30. August 1977 (BGS 162.12).– Zutritt von Stimmberechtigten zur Kirchgemeindeversammlung. – Eintreten (E. I): Kreditbeschluss der Kirchgemeindeversammlung als Anfechtungsobjekt; Frist und Legitimation. Materielles (E. II): Gerügte Rechtsverletzungen (E. 1); Zugänglichkeit des Versammlungsraumes; die entsprechende Rüge der Beschwerdeführer ist vorliegend nicht verspätet (E. 2a); Um den Anspruch auf unverfälschte Willensbildung zu gewährleisten, muss eine Gemeindeversammlung stets ohne weiteres zugänglich sein (E. 2b); Keine Prüfung der übrigen gerügten Mängel (E. 3); Zusammenfassung (E. 4); Kosten und Parteientschädigungen (E. III) Sachverhalt: A. Am 13. Dezember 1995 fand im Pfarreiheim eine Gemeindeversammlung der katholischen Kirchgemeinde X. statt. Diese behandelte unter Traktandum Nr. 6 den Antrag des Kirchenrates, zu Lasten der Investitionsrechnung einen Kredit von Fr. 1 154 000.– für den Neubau des Pfarrhauses zu bewilligen und den Kirchenrat mit dem Vollzug dieses Beschlusses zu beauftragen. Nach erfolgter Beratung hiess die Versammlung in einer ersten Abstimmung einen Antrag auf geheime Abstimmung gut. In dieser geheimen Abstimmung wurde der Antrag des Kirchenrates mit 93 zu 91 ohne Stimmenthaltung gutgeheissen. B. Gegen diesen Beschluss erhoben P.R. und 12 Mitbeteiligte (im folgenden «Beschwerdeführende» genannt) am 20. Dezember 1995 Beschwerde beim Regierungsrat sinngemäss mit dem Antrag, den angefochtenen Beschluss aufzuheben. Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden im wesentlichen folgendes vor: Der «hauchdünne Entscheid» habe sie motiviert, gegen den an-