Fachstelle für Forensisches Assessment und Fallmanagement, Überführung des Pilotprojekts in den Regelbetrieb, Konzept, Kenntnisnahme

(Überführung des Pilotprojekts in den Regelbetrieb)

I. Ausgangslage a) Schwerpunkt Gewaltschutz Mit Beschluss Nr. 659/2012 hat der Regierungsrat die Schwerpunkte 2012–2015 für die Strafverfolgung festgelegt. Dabei hat er neben der Wirtschafts- und der Internetkriminalität den Gewaltschutz und die Gewaltbekämpfung als Schwerpunktbereich bestimmt. Der Hintergrund davon ist, dass Privatpersonen, aber auch Amtsstellen, Behördenmitglieder und Institutionen immer wieder mit schwierig einschätzbaren Bedrohungs- und Gefährdungssituationen konfrontiert sind. Das Ziel des Gewaltschutzes ist es, durch eine enge behörden- und institutionenübergreifende Zusammenarbeit mögliche Gefährdungssituationen frühzeitig zu erkennen und durch ein rasches und situationsgerechtes Handeln eine Eskalation bis hin zu Gewaltdelikten möglichst zu vermeiden. Dazu muss die entsprechende behörden- und fachstellenübergreifende interdisziplinäre Zusammenarbeit gefördert und institutionalisiert werden. Dies umfasst unter anderem den Aufbau eines umfassenden kantonalen Bedrohungsmanagements, aber auch die Schaffung eines Fachgremiums für Gefährlichkeitsbeurteilungen. Im Weiteren hat der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 660/2012 den Schlussbericht der Arbeitsgruppe «Mögliche Optimierungsmassnahmen bei Verfahren im Rahmen von Häuslicher Gewalt» zur Kenntnis genommen. Die Arbeitsgruppe hat unter anderem die Einführung eines mehrstufigen, systematischen Gefährlichkeitsassessments vorgeschlagen. Der Regierungsrat hat die betroffenen Direktionen beauftragt, die Empfehlungen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu prüfen und gegebenenfalls umzusetzen. Schliesslich hat der Regierungsrat am 20. Juni 2012 Bericht zum Postulat KR-Nr. 227/2011 betreffend Schaffung einer Kantonalen Gewaltschutz-Zentrale erstattet (Vorlage 4914). Er hat dabei auf die vorstehend genannten Schwerpunkte der Strafverfolgung und den Bericht zur Optimierung bei Verfahren im Rahmen von Häuslicher Gewalt verwiesen. Ausserdem hat er auf den Dienst Gewaltschutz verwiesen, den die Kantonspolizei in der Abteilung Prävention neu geschaffen hat. In diesem Dienst sind alle Mitarbeitenden mit Spezialwissen im Bereich des Ge- waltschutzes, einschliesslich der Fachstelle Häusliche Gewalt, zusammengeführt. Der Dienst bearbeitet neben Fällen von häuslicher Gewalt besondere Bedrohungslagen und Gefährdungssituationen. Er ist mit allen Polizeiorganen und behörden- und fachstellenübergreifend mit weiteren

Instanzen, die Berührungspunkte zum Thema Gewalt haben, vernetzt. Ausserdem arbeitet er eng mit der für Gewaltdelikte zuständigen Staatsanwaltschaft IV des Kantons Zürich zusammen. Dies ermöglicht es, gewaltbetroffene Personen und Institutionen rasch zu unterstützen und zu beraten sowie rechtzeitig Interventionsmassnahmen zu ergreifen. Gefährlichkeitsbeurteilungen spielen beim Gewaltschutz eine zentrale Rolle. Sie bieten die Grundlage für Massnahmen, helfen aber auch, bei Fällen von «falschem Alarm» unnötige oder unverhältnismässige Eingriffe in die persönliche Freiheit von beteiligten Personen zu vermeiden. Die Einschätzung des Ausmasses und der Ausprägung der von einer Person ausgehenden Gefährdung ist anspruchsvoll und erfordert spezifische Kenntnisse. Dabei spielen die Vorgeschichte, situative Gegebenheiten sowie die Psychologie bzw. Psychopathologie der gefährdenden Person eine grosse Rolle. Eine vertiefte Gefährlichkeitsbeurteilung kann entsprechend nur von einem multidisziplinären Fachteam geleistet werden, das neben polizeilichem insbesondere auch über forensisch-psychologisches Fachwissen verfügt. Aus diesem Grund haben die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicherheitsdirektion und die Gesundheitsdirektion gestützt auf RRB Nrn. 659/2012 und 660/2012 im Rahmen eines zweijährigen Pilotprojekts eine «Fachstelle Forensic Assessment (FFA)» eingerichtet. Die Fachstelle ist bei der Abteilung Prävention der Kantonspolizei angesiedelt und wird von der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PUK) betrieben. Sie berät die Polizei und die Staatsanwaltschaften und stellt als Teil des Kantonalen Bedrohungsmanagements sicher, dass die Auftraggeber bei Bedrohungslagen und Gefahrensituationen in einem frühen Stadium auf forensisch-psychologisches und -psychiatrisches Fachwissen zurückgreifen können. Die Fachstelle unterstützt die Auftraggeber bei der Risikoeinschätzung und gibt Interventionsempfehlungen für das Fallmanagement ab. Für den Pilotbetrieb verfügt die FFA über eine Psychologenstelle. Die Kosten werden von der Direktion der Justiz und des Innern, der Sicherheitsdirektion und der Gesundheitsdirektion auf der Grundlage einer Vereinbarung gemeinsam getragen. b) Unterbringung und Behandlung gewaltbereiter Personen

Der angemessene Umgang mit gewaltbereiten Personen, die unter Freiheitsentzug stehen und/oder einer stationären medizinischen Behandlung, Betreuung oder Pflege bedürfen, bildet für die beteiligten Behörden und die verschiedenen Institutionen mit staatlichen oder privaten Trägerschaften eine stetige Herausforderung. Die Institutionen, seien dies nun Gefängnisse und Justizvollzugseinrichtungen, Spitäler, psychiatrische Kliniken oder soziale Einrichtungen wie Suchteinrichtungen oder Alters-, Pflege- und Jugendheime, müssen sowohl die Sicherheit von Drittpersonen wie der Angestellten gewährleisten. Gleichzeitig müssen die Einrichtungen auch den individuellen Behandlungs- und Betreuungsbedürfnissen der gewaltbereiten Person gerecht werden. Diese Problematik akzentuiert sich insbesondere in der Akutpsychiatrie. Der Mangel an geeigneten Unterbringungs- oder Behandlungsmöglichkeiten sowie an rechtlichen Instrumenten führt in der Regel zu einer Einweisung der betroffenen Person in eine psychiatrische Klinik. Vor diesem Hintergrund hat der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 1048/ 2011 die Gesundheitsdirektion beauftragt, die notwendigen Massnahmen für den sachgerechten Umgang mit gewaltbereiten Personen in der Akutpsychiatrie umzusetzen. Die Gesundheitsdirektion solle ausserdem, in Zusammenarbeit mit der Direktion der Justiz und des Innern und mit der Sicherheitsdirektion, eine Triage-Equipe zur raschen Beurteilung der sachgerechten Unterbringung und Behandlung von gewaltbereiten Personen schaffen. Die PUK hat in der Folge an ihrem Zentrum für Stationäre Forensische Therapie (ZSFT) in Rheinau eine Forensisch-Psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle geschaffen, welche die psychiatrischen Spitäler beim Umgang mit gewaltbereiten Personen konsiliarisch berät. Ergänzend bietet die PUK befristete Kriseninterventionen in der gesicherten Infrastruktur des ZSFT an. Die Forensisch-Psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle wird von der Gesundheitsdirektion als befristetes, dreijähriges Pilotprojekt finanziert. Sie wird durch eine interdisziplinäre Fachkommission ergänzt, in der Vertreterinnen und Vertreter aus den Bereichen Staatsanwaltschaft, Jugendanwaltschaft, Zwangsmassnahmenrichter, Vormundschaftsbehörde und Kantonales Sozialamt Einsitz nehmen. In der Fachkommission werden konkrete Fälle diskutiert

und ausgewertet, um Handlungsstrategien zur Verbesserung des institutionen- und behördenübergreifenden Umgangs mit gewaltbereiten Personen zu entwickeln.

II. Ergebnisse der Pilotprojekte a) Fachstelle Forensic Assessment Die Dienstleistungen der FFA werden von der Polizei und den Staatsanwaltschaften als sehr nutzbringend geschätzt und entsprechend stark in Anspruch genommen. Die FFA unterstützt die Polizeibehörden bei Risikoeinschätzungen und beim Fallmanagement mit forensisch-psychiatrischem Fachwissen und ist bei der Ansprache von gefährdenden Personen dabei. Sie vermittelt bei Bedarf zwischen der gefährdenden Person und der behandelnden Ärztin oder dem behandelnden Arzt oder Psychologinnen bzw. Psychologen und verfasst Risikoeinschätzungen mit Interventionsempfehlungen. Im Auftrag der Staatsanwaltschaften des Kantons Zürich erstellt sie schriftliche Berichte (Aktennotizen, Kurzberichte, Befundberichte) und vermittelt externe Gutachterinnen und Gutachter für Fokalgutachten. Die Nachfrage nach Leistungen der FFA übersteigt bereits im Pilotbetrieb bei Weitem deren Kapazität. Im ersten Betriebsjahr hat die FFA für die Staatsanwaltschaften insgesamt 77 Berichte erstellt (14 Aktennotizen, 46 Kurzberichte, 17 Befundberichte), leistete acht mündliche Beratungen und war bei zwei Einvernahmen vor Ort. Zudem vermittelte sie 18 Fokalgutachten. Für die Kantonspolizei leistete die FFA rund 23 Arbeitsstunden pro Woche. Dies umfasste die Mitwirkung in 91 Gewaltschutzfällen (Gefährderansprachen, Gefährlichkeitsbeurteilungen, Fallbesprechungen, Kontakte mit gefährdenden Personen oder behandelnden Psychiaterinnen und Psychiatern) sowie Beratungsleistungen in 64 weiteren Fällen. Insgesamt wurden für die Kantonspolizei 285 persönliche oder telefonische Einzelberatungen durchgeführt und 38 schriftliche Berichte erstellt. Von der Stadtpolizei Zürich wurde die FFA in neun Fällen (vier schriftliche Berichte) und von der Stadtpolizei Winterthur in zwei Fällen beigezogen. Für die Zukunft ist mit einer weiter steigenden Nachfrage zu rechnen, weil sich das Leistungsangebot zunehmend gefestigt und künftig von weiteren Instanzen vermehrt in Anspruch genommen werden dürfte (z. B.. Stadtpolizei Zürich und Winterthur). Zudem besteht ein bisher von der FFA noch nicht abgedeckter Bedarf im Bereich von gewaltbereiten Jugendlichen. Dies ist insbesondere deshalb unbefriedigend, weil durch frühzeitige Interventionen bei Jugendlichen eine grosse präventive Wirkung erzielt werden kann.

Die grosse Nachfrage seitens Polizeibehörden und Staatsanwaltschaften bestätigt den Bedarf nach einer niederschwelligen und frühzeitigen forensisch-psychiatrischen Unterstützung beim Fallmanagement. Aus der engen Vernetzung der FFA mit der Polizei und insbesondere mit dem Dienst Gewaltschutz erwächst ein grosses Potenzial zur präventiven Verhinderung von schwerwiegenden Gewalttaten. Zudem verbessern die Berichte für die Staatsanwaltschaften die Sicherheit im Umgang mit gewaltbereiten Personen, beschleunigen die zeitkritischen Abläufe in der Strafuntersuchung und unterstützen die Verfahrensleitung bei der Beurteilung, ob die Haftgründe der Ausführungs- und/oder Wiederholungsgefahr gegeben sind.

b) Forensisch-Psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle Die forensisch-psychiatrische Abklärungs- und Beratungsstelle ist seit Beginn des Pilotprojekts wenig ausgelastet. Die Zahl von hoch gewaltbereiten Patientinnen und Patienten in psychiatrischen Spitälern ist geringer als angenommen. Die verhältnismässig seltene Inanspruchnahme ändert allerdings nichts an der grundsätzlichen Zweckmässigkeit des Angebotes im Einzelfall. Die begleitende Fachkommission wiederum hat sich sehr bewährt. Sie bearbeitet rechtliche, ethische und verfahrenspraktische Fragestellungen im Zusammenhang mit der Behandlung und Unterbringung gewaltbereiter Personen und schlägt Optimierungs- bzw. Verbesserungsmassnahmen vor. Das Übertragen der gewonnenen Erkenntnisse in den Alltag der Spitäler und Behörden trägt dazu bei, Abläufe im Zusammenhang mit der Unterbringung und Behandlung gewaltbereiter Personen zu verbessern und zu systematisieren.

III. Überführung in Regelbetrieb Die Leistungen der Fachstelle Forensic Assessment entsprechen einem ausgewiesenen Bedürfnis und werden von allen betroffenen Stellen als sehr nutzbringend erachtet. Sie tragen wesentlich zu einem frühzeitigen Erkennen von Gefährdungs- und Bedrohungssituationen (Assessment), zu situationsgerechten Interventionsmassnahmen, zu sachgerechten Verfahrensentscheiden der Strafverfolgungsbehörden und zur Prävention von Gewalteskalationen und Gewaltdelikten (Fallmanagement) bei. Das Angebot der Fachstelle Forensic Assessment soll deshalb weitergeführt und bedarfsgerecht ergänzt werden. Dabei soll auch der Jugendlichenbereich einbezogen werden. Die Nachfrage der psychiatrischen Spitäler nach konsiliarischen Beratungsleistungen im Zusammenhang mit gewaltbereiten Patientinnen und Patienten ist kleiner als erwartet. Der Pilotbetrieb der Forensisch- Psychiatrischen Abklärungs- und Beratungsstelle soll daher nicht weitergeführt werden. Die Beratung der psychiatrischen Spitäler wird in den Aufgabenbereich der Fachstelle Forensic Assessment übertragen. Dies ist auch deshalb sinnvoll, weil so organisatorische und personelle Doppelspurigkeiten vermieden werden können. Hingegen soll die bewährte interdisziplinäre Fachkommission weitergeführt werden. Zudem wird es bei Bedarf weiterhin möglich sein, kurzfristige Kriseninterventionen im gesicherten Rahmen des Zentrums für Stationäre Forensische Therapie in Rheinau durchzuführen. Im Pilotbetrieb der Fachstelle Forensic Assessment ist auch deutlich geworden, dass die Prognose gewaltbereiter Personen mit einem spezifischen, auf die Gewaltbereitschaft fokussierten Therapieangebot oftmals deutlich verbessert werden könnte. Dies nicht zuletzt deshalb, weil durch den direkten Kontakt mit den gefährdenden Personen ein persönlicher Zugang zu diesen besteht, der für die Motivation zu einer Therapie genutzt werden kann. Dies eröffnet Chancen für die Gewaltprävention. Im Rahmen des zukünftigen Betriebs des Forensic Assessments soll daher geprüft werden, ob und gegebenenfalls wie spezifische Therapieangebote für gewaltbereite Personen bereitgestellt werden sollen. Es kann jedoch nicht Aufgabe der Fachstelle sein, solche Therapieangebote selbst zu betreiben; dies müsste von Leistungserbringern aus dem Gesundheitsbereich übernommen werden. Die Direktion der Justiz und des Innern, die Sicherheitsdirektion und

die Gesundheitsdirektion haben das Konzept für den Pilotbetrieb des Forensic Assessments überarbeitet und sind bereit, die «Fachstelle für forensisches Assessment und Fallmanagement (FFAF)» im Regelbetrieb weiterzuführen. Ergänzend wird die Gesundheitsdirektion aufgrund der Erfahrungen der FFAF die Zweckmässigkeit spezifischer Therapieangebote für gewaltbereite Personen und die entsprechenden Umsetzungsoptionen prüfen und dem Regierungsrat Bericht erstatten.

IV. Finanzielle Auswirkungen Die FFAF wird gemäss Konzept über ärztliche, psychologische, kinder- und jugendpsychologische und administrative personelle Mittel im Umfang von gesamthaft 2,6 Stellen der PUK verfügen. Diese sind vom Stellenplan der PUK (RRB Nr. 917/2013) abgedeckt. Die gesamten Kosten für den Betrieb der Fachstelle belaufen sich auf rund Fr. 400 000 pro Jahr. Davon entfallen rund Fr. 385 000 auf Personalkosten einschliesslich Sozialleistungen und Umlagen, und rund Fr. 15 000 auf Sachkosten. Die FFAF ist in den Räumlichkeiten der Abteilung Prävention der Kantonspolizei angesiedelt. Sie erbringt ihre Leistungen im Rahmen des Vollzugs des Polizeigesetzes vom 23. April 2007, des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 und des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007. Gemäss § 37 Abs. 2 lit. a CRG handelt es sich beim Betriebsaufwand der FFAF um gebundene Ausgaben, die gestützt auf die genannten gesetzlichen Grundlagen zu gleichen Teilen von der Direktion der Justiz und des Innern zulasten der Leistungsgruppe Nr. 2204, Strafverfolgung Erwachsene, der Sicherheitsdirektion zulasten der Leistungsgruppe Nr. 3100, Kantonspolizei, und der Gesundheitsdirektion zulasten der Leistungsgruppe Nr. 6400, Psychiatrische Versorgung, getragen werden. Die Aufwände sind in der Erfolgsrechnung dieser Leistungsgruppen des KEF 2016–2019 eingestellt.

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern, der Sicherheitsdirektion und der Gesundheitsdirektion