Erneuerungswahl der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte im Bezirk Zürich vom 9. Februar 2025, Stimmrechtsrekurs S.B., Zürich, Abweisung

A. Mit Beschluss vom 8. August 2024 ordnete der Bezirksrat Zürich an, dass im Frühjahr 2025 unter anderem die Erneuerungswahlen für die 35 Staatsanwältinnen und Staatsanwälte für die Amtsdauer 2025– 2029 vorzunehmen seien (Ziff. I). Die Wahlvorschläge – die von mindestens 15 Stimmberechtigten mit politischem Wohnsitz im Bezirk Zürich unterzeichnet sein müssten – seien dem Bezirksrat bis spätestens am Mittwoch, 2. Oktober 2024, 12.00 Uhr, einzureichen. Wahlvorschläge für Staatsanwältinnen oder Staatsanwälte seien nur gültig, wenn die vorgeschlagene Person die notwendigen Voraussetzungen erfülle (Wahlfähigkeitszeugnis gemäss § 97 Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess [GOG, LS 211.1]). Ein entsprechender Nachweis sei dem Bezirksrat zusammen mit dem betreffenden Wahlvorschlag einzureichen (Ziff. IV). Ferner wies der Bezirksrat darauf hin, dass er die vorgeschlagenen Personen in «stiller Wahl» als gewählt erkläre, wenn die Zahl der Wahlvorschläge die Zahl der zu besetzenden Stellen nach Ablauf der zweiten Vorschlagsfrist von sieben Tagen nicht übersteige und die zunächst vorgeschlagenen Personen mit den definitiv vorgeschlagenen Personen übereinstimmten. Andernfalls werde eine Wahl an der Urne angeordnet (Ziff. V). Sofern eine Wahl an der Urne durchgeführt werden müsse, finde der erste Wahlgang am Sonntag, 9. Februar 2025, statt. Ein allfälliger zweiter Wahlgang sei für Sonntag, 18. Mai 2025, vorgesehen (Ziff. VI). Der Bezirksrat veröffentlichte den Beschluss vom 8. August 2024 im Tagblatt der Stadt Zürich (nachfolgend: Tagblatt) vom 21. August 2024 und im kantonalen Amtsblatt vom 23. August 2024 (ABl 2024-08-23 [act. 5/3-4]).

B. Auf die Ausschreibung vom 23. August 2024 gingen für die 35 zu besetzenden Stellen lediglich 33 Wahlvorschläge ein. Die Wahlvorschläge liess der Bezirksrat in der Folge im Tagblatt vom 9. Oktober 2024 sowie im kantonalen Amtsblatt vom 11. Oktober 2024 (ABl 2024-10-11) publizieren. Dabei wies der Bezirksrat darauf hin, dass die Wahlvorschläge bis am Freitag, 18. Oktober 2024, 12.00 Uhr, geändert oder zurückgezogen werden könnten. Auch könnten dem Bezirksrat Zürich bis zum gleichen Termin weitere, von mindestens 15 Stimmberechtigten mit politischem Wohnsitz im Bezirk Zürich unterzeichnete Wahlvorschläge eingereicht werden (Beschluss vom 7. Oktober 2024 [act. 5/9]).

C. Nach Ablauf der siebentägigen Nachfrist erwog der Bezirksrat mit Beschluss vom 31. Oktober 2024, dass bei der Erneuerungswahl der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte weniger Personen vorgeschlagen worden, als Stellen zu besetzen seien. Der Bezirksrat stellte fest, dass damit die Voraussetzungen für eine stille Wahl betreffend die 33 Wahlvorschläge erfüllt seien. Die stille Wahl erfolge durch den Bezirksrat mit separatem Beschluss. Für die verbleibenden zwei zu besetzenden Stellen ordnete der Bezirksrat mit Beschluss vom 31. Oktober 2024 eine Wahl an der Urne an. Den ersten Wahlgang legte er auf Sonntag, 9. Februar 2025, während ein allfälliger zweiter Wahlgang für Sonntag, 18. Mai 2025, vorgesehen sei. Schliesslich bestimmte der Bezirksrat, dass die Wahl mit einem leeren Wahlzettel ohne Beiblatt erfolge (Ziff. V [act. 5/17]). Der Bezirksrat liess die Ziffern I, II, III, IV, V und VIII seines Beschlusses vom 31. Oktober 2024 im Tagblatt vom 6. November 2024 und im kantonalen Amtsblatt vom 8. November 2024 (ABl 2024-11-08) veröffentlichen (act. 5/19).

D. Mitte Januar 2025 versandte der Bezirksrat die Wahlunterlagen für die Erneuerungswahl an die Stimmberechtigten. Der Wahlzettel für den ersten Wahlgang vom 9. Februar 2025 enthielt dabei zwei leere (eigenhändig und handschriftlich auszufüllende) Zeilen mit je einer Spalte «Name, Vorname» sowie einer Spalte «Nähere Angaben wie Beruf, Wohnort usw.». Der unterhalb davon abgedruckten «Anleitung» liess sich entnehmen, dass für die Erneuerungswahl der Staatsanwältinnen bzw. Staatsanwälte für die Amtsdauer 2025 bis 2029 anstelle von 35 lediglich 33 Wahlvorschläge eingereicht worden seien. Es seien zwei Stellen zu besetzen. Wählbar sei jede stimmberechtigte Person, die ihren politischen Wohnsitz im Kanton Zürich habe und die notwendigen Voraussetzungen erfülle (Wahlfähigkeitszeugnis gemäss § 97 GOG). Der Wahlzettel dürfe nur zwei Namen enthalten, wobei die Person so zu bezeichnen sei, dass keine Zweifel über die Identität möglich seien (act. 50). Ein Beiblatt mit Wahlvorschlägen lag den Wahlunterlagen nicht bei.

E. Mit Eingabe vom 18. Januar 2025 (Datum des Poststempels) erhob X beim Regierungsrat Rekurs in Stimmrechtssachen (act. 1). Er stellte dabei folgende Anträge: «1. Die Mängel sind zu beheben, allfällig die Staatsanwältewahl zu annullieren und zu verschieben und mit vollständigen Kandidateninformationen neu anzusetzen. 2. Falls nicht schon gegeben, ist in entsprechenden Gesetzeswerken unmissverständlich expressis verbis festzuschreiben, dass zu allen Personenwahlen in jegliche Funktion im Staatswesen bei der Wahl komplette Kandidateninformationen dem Wähler fristgerecht in den Wahlunterlagen zugänglich gemacht werden müssen. Das Wahlprozedere ist zu verbessern. Personenwahlen ohne Kandidateninformationen sind zu verbieten. 3. Der Beschwerdeführer beantragt für sich kostenfreies Verfahren.»

F. Der Bezirksrat schloss in seiner Stellungnahme vom 22. Januar 2025 auf Abweisung des Rekurses (act. 4/2).

Es kommt in Betracht: 1. a) Gemäss § 19 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG, LS 175.2) können Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger betreffen (Stimmrechtssachen) mit Rekurs angefochten werden. Dabei können nicht nur Anordnungen, sondern alle staatlichen Handlungen, mithin auch Realakte, angefochten werden, ohne dass zunächst eine Anordnung darüber verlangt werden müsste (Jürg Bosshart / Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 19 N. 59). Das Recht, an Wahlen des Bezirks teilzunehmen und sich in die entsprechenden Organe wählen zu lassen, gehört zu den politischen Rechten (§ 2 lit. a und b Gesetz über die politischen Rechte [GPR, LS 161]). Die Rüge, wonach die Unterlagen für die Erneuerungswahl von zwei Staatsanwältinnen bzw. Staatsanwälten weder ein Beiblatt mit Wahlvorschlägen noch anderweitige Informationen zu den Kandidierenden enthielten, betrifft die politischen Rechte des Rekurrenten. Der Bezirksrat hat als wahlleitende Behörde die Abstimmungsunterlagen zusammengestellt und war ferner für den Versand an die Stimmberechtigten besorgt. Diese Realakte stellen nach dem soeben Ausgeführten zulässige Anfechtungsobjekte des Stimmrechtsrekurses dar (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG). b) Handelte wie im vorliegenden Fall der Bezirksrat, liegt die Beurteilung, ob die politischen Rechte verletzt sind, in der Zuständigkeit des Regierungsrates (§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VRG).

c) In Stimmrechtssachen sind unter anderem die Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises zum Rekurs berechtigt (§ 21a Abs. 1 lit. a VRG). Der Rekurrent ist in der Stadt Zürich wohnhaft und Schweizer Bürger. Gemäss Auskunft der zuständigen Stimmregisterzentrale vom 28. Januar 2025 verfügt er über das aktive und passive Stimm- und Wahlrecht (act. 6). Der Rekurrent ist damit zur Erhebung des Rekurses in Stimmrechtssachen legitimiert (§ 21a lit. a VRG). d) Die Rekursfrist beträgt in Stimmrechtssachen fünf Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Aktes, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme zu laufen (§ 22 Abs. 1 und 2 VRG). Gemäss § 62 GPR sind die Wahl- und Abstimmungsunterlagen den Stimmberechtigten mindestes drei Wochen vor dem Wahl- und Abstimmungstag zuzustellen (Abs. 1). Die Wahl- und Stimmzettel und der Stimmrechtsauweis dürfen frühestens vier Wochen vor dem Abstimmungstag zugestellt werden (Abs. 2). Die Zustellung der Wahlunterlagen für den vorliegend interessierenden Wahlgang vom 9. Februar 2025 musste demnach von Gesetzes wegen zwischen dem 12. und 19. Januar 2025 erfolgen. Der Rekurrent bringt vor, dass er die Wahlunterlagen am 18. Januar 2025 erhalten habe. Mit Blick auf das soeben Dargelegte erscheinen seine Ausführungen nachvollziehbar. Der Zeitpunkt der Zustellung wird auch vom Bezirksrat nicht bestritten. Der Rekurrent erhob gleichentags, d. h. am 18. Januar 2025, Rekurs (Datum des Poststempels). Bei dieser Sachlage hat er den Rekurs rechtzeitig erhoben. Auf den Rekurs in Stimmrechtssachen ist grundsätzlich einzutreten. e) Von vornherein nicht einzutreten ist jedoch auf den Antrag des Rekurrenten, wonach das «Wahlprozedere» zu verbessern und hierfür die entsprechenden «Gesetzeswerke» anzupassen seien. Hierfür fehlt es vorliegend an einem zulässigen Anfechtungsobjekt. Mit Rekurs in Stimmrechtssachen anfechtbar sind konkrete Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volksabstimmungen betreffen. Hingegen sind allgemeine Begehren zur Anpassung des Wahlverfahrens, die auf eine Änderung von generellabstrakten Rechtserlassen (vorliegend des Gesetzes über die politischen Rechte) abzielen, auf dem politischen Weg einzubringen.

2. Der Rekurrent bemängelt die Wahlunterlagen. Sinngemäss bringt er vor, dass die Unterlagen weder Informationen zu den Kandidierenden (Kurzprofil zur Person) noch Wahlvorschläge enthielten. Dadurch werde eine korrekte Wahl verunmöglicht, weil die Stimmberechtigten nicht wüssten, wer zur Wahl stehe und wählbar sei. Der Rekurrent rügt ferner, dass 33 (der 35 zu vergebenden) Stellen intransparent besetzt würden, während zwei Staatsanwältinnen bzw. Staatsanwälte von den Stimmberechtigten zu wählen seien, was eine «dubiose Ungleichbehandlung» sei. Er stellt sich auf den Standpunkt, dass Kandidierende oder Kandidie- render die- oder derjenige sei, die oder der sich zuvor für die Wahl angemeldet habe und zugelassen worden sei. Wer sich dagegen nicht gemeldet habe, könne auch nicht Kandidierende oder Kandidierender sein. Insgesamt lägen erhebliche Wahlmängel vor, sodass die Erneuerungswahl der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte abzusagen und mit vollständigen Informationen zu den Kandierenden neu anzusetzen sei. Das Interesse an voller Transparenz sei höher zu gewichten als der Zeitpunkt des Stellenantritts der Staatsanwältinnen und Staatanwälte (act. 1). 3. a) Die Bundesverfassung garantiert die politischen Rechte. Sie schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Bundesverfassung [BV, SR 101]). Alle Stimmberechtigten sollen ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen können (BGE 140 I 394 E. 8.2). Die staatlichen Organe haben zu gewährleisten, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern sowie eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR). b) In den Bezirken des Kantons Zürich werden die Staatsanwältinnen und Staatsanwälte im Mehrheitswahlverfahren an der Urne gewählt (§§ 39 lit. b und 42 Abs. 2 GPR). Wahlleitende Behörde für Wahlen im Bezirk ist der Bezirksrat (§ 12 Abs. 1 lit. b GPR). Die Anordnung der Wahl wird mindestens zwölf Wochen vor dem Wahltag veröffentlicht (§ 57 Abs. 3 GPR). Sie umfasst unter anderem den Ort und die Frist zu

Einreichung von Wahlvorschlägen (§ 57 Abs. 2 lit. c GPR). Die wahlleitende Behörde setzt mit der Anordnung der Wahl eine Frist von 40 Tagen an, innert welcher Wahlvorschläge bei ihr eingereicht werden können (§ 49 Abs. 1 GPR). Jeder Wahlvorschlag muss von mindestens 15 Stimmberechtigten des betreffenden Wahlkreises unterzeichnet sein (§ 51 Abs. 1 GPR). Die wahlleitende Behörde prüft daraufhin, ob die eingegangenen Wahlvorschläge den gesetzlichen Vorschriften entsprechen (§ 52 Abs. 1 GPR). Sie veröffentlicht anschliessend die Namen der vorgeschlagenen Personen und setzt eine Nachfrist von sieben Tagen an, innert welcher frühere Wahlvorschläge geändert oder zurückgezogen oder neue Wahlvorschläge eingereicht werden können. Nach Ablauf der zweiten Frist können die Wahlvorschläge nicht mehr verändert werden (§ 53 Abs. 1 und 2 GPR). Nach Ablauf der Nachfrist prüft die wahlleitende Behörde schliesslich die definitiven Wahlvorschläge. Stimmen die zunächst vorgeschlagenen mit den definitiv vorgeschlagenen Personen nicht überein, sind die Namen der definitiv Vorgeschlagenen zu veröffentlichen (§ 53 Abs. 3 und 4 GPR). Werden – unter anderem bei Wahlen von Staatsanwältinnen und Staatsanwälten (vgl. § 54 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 lit. b GPR) – gleich viele oder weniger Personen vorgeschlagen, als Stelle zu besetzen sind, und stimmen die zunächst vorgeschlagenen mit den definitiv vorgeschlagenen Personen überein, erklärt die wahlleitende Behörde die vorgeschlagenen Personen als in «stiller Wahl» gewählt (§ 54a Abs. 1 GPR). Sind die Voraussetzungen für eine «stille Wahl» dagegen nicht erfüllt, findet ein Wahlgang statt (§ 54a Abs. 2 GPR). c) In diesem Fall wird für die Wahl an der Urne ein leerer Wahlzettel mit einem Beiblatt gemäss § 61 GPR verwendet. Die Namen der vorgeschlagenen Personen werden auf dem Beiblatt aufgeführt (§ 55 Abs. 1 GPR). Praxisgemäss und in analoger Anwendung von § 26 Abs. 1 der Verordnung über die politischen Rechte (VPR, LS 161.1) enthält das Beiblatt für jede vorgeschlagene Person folgende Angaben: Name und Vorname, Geburtsjahr, Wohnort, Beruf, Zusatz «bisher», wenn die vorgeschlagene Person das Amt schon innehat, und die Parteizugehörigkeit. Die Namen werden in alphabetischer Reihenfolge aufgeführt (§ 61 Abs. 2 GPR). Darüber hinaus wird bei jeder vorgeschlagenen Person auf die Kurzbezeichnung des betreffenden Wahlvorschlags hingewiesen (§ 26

Abs. 5 VPR). Sind dagegen keine Personen vorgeschlagen oder alle vorgeschlagenen Personen in «stiller Wahl» gewählt worden, wird auf die Verwendung eines Beiblatts mangels entsprechender Informationen verzichtet (§ 55 Abs. 2 GPR). 4. a) Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass der Bezirksrat die vorliegende Wahl der Staatsanwältinnen und Staatsanwälte in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht angeordnet hat (§ 57 GPR). Innerhalb der ersten, 40-tägigen Frist und der siebentägigen Nachfrist gingen für die 35 zu besetzenden Stellen lediglich 33 Wahlvorschläge ein. Folgerichtig – und in Beachtung von § 54 Abs. 1 in Verbindung mit § 39 lit. b sowie und § 54a Abs. 1 GPR – erklärte der Bezirksrat daraufhin die 33 vorgeschlagenen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte als in «stiller Wahl» für die Amtsdauer 2025–2029 gewählt (Beschluss vom 31. Oktober 2024 zum Ergebnis der stillen Wahl, veröffentlicht im Tagblatt vom 6. November 2024 und im Amtsblatt vom 8. November 2024 [ABl 2024-11-08; act. 5/16, 18]). Dieser Beschluss erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft (act. 52). Ebenfalls korrekt und in Beachtung der gesetzlichen Regelungen ordnete der Bezirksrat für die zwei noch zu besetzenden Stellen eine Wahl an der Urne an (§ 54a Abs. 2 GPR). Nachdem innert der zuvor genannten 40-tägigen Frist und der siebentägigen Nachfrist für die zwei Stellen keine Wahlvorschläge eingegangen waren, versandte der Bezirksrat schliesslich zu Recht unter Verzicht auf ein Beiblatt jeweils einen Wahlzettel mit zwei leeren Zeilen an die Stimmberechtigten (§ 55 Abs. 2 GPR).

Zusammengefasst ist dem Rekurrent nach dem Ausgeführten entgegenzuhalten, dass 33 der 35 Stellen als Staatsanwältinnen und Staatsanwälte vom Bezirksrat richtigerweise in stiller Wahl besetzt und die betreffenden Beschlüsse korrekt veröffentlicht worden sind. Damit liegt weder eine angeblich dubiose Ungleichbehandlung noch eine intransparente Besetzung der Stellen vor. Ferner enthielten die Wahlunterlagen – mangels fristgerecht eingegangener Wahlvorschläge – für die zwei noch zu besetzenden Stellen richtigerweise kein Beiblatt mit Informationen zu den vorgeschlagenen Personen. Folgerichtig stellte der Bezirksrat schliesslich in der Wahlanleitung fest, dass alle stimmberechtigten Personen wählbar seien, die ihren politischen Wohnsitz im Kanton Zürich hätten und die Voraussetzungen gemäss § 97 GOG (Wahlfähigkeitszeugnis) erfüllten. b) Dem Bezirksrat ist ferner darin zuzustimmen, dass es ihm als wahlleitende Behörde untersagt ist, auf die Willensbildung der Stimmberechtigten einzuwirken, indem er ausserhalb fristgerecht eingereichter Wahlvorschläge, die auf dem Beiblatt aufzuführen wären, auf einzelne Kandidierende verweist oder diese bewirbt (Art. 34 BV und § 6 Abs. 1 GPR). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den Behörden bei Wahlen, anders als bei Sachentscheiden, keinerlei Beratungsfunktion zu. Behördliches Eingreifen in einen Wahlkampf hat das Bundesgericht grundsätzlich ausgeschlossen. Eine (direkte) Intervention komme höchstens dann infrage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wählerinnen und Wähler als unerlässlich erscheint. Beispielhaft nennt das Bundesgericht etwa die Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlaufe eines Wahlkampfes verbreitet werden (BGE 118 Ia 259

E. 3, BGE 117 Ia 452 E. 3c). Was die vorliegend infrage stehende Wahl vom 9. Februar 2025 betrifft, wäre es vielmehr an den privaten Akteurinnen und Akteuren gewesen, den Stimmberechtigten – nachdem die Fristen für formelle Wahlvorschläge abgelaufen waren – wählbare Kandidierende vorzuschlagen und diese über die Medien und andere Informationskanäle einer breiten Öffentlichkeit bekannt zu machen. Zu denken ist dabei in erster Linie an die «Interparteilichen Konferenz» des Bezirks Zürich, die politischen Parteien, aber auch an die Kandidierenden selbst. Den interessierten Stimmberechtigten auf der anderen Seite war es zumutbar, sich über mögliche Kandidierende zu informieren. Die Rügen des Rekurrenten erweisen sich als unbegründet. c) Zulässig und im vorliegenden Fall hilfreich wäre es dagegen gewesen, wenn der Rekursgegner die Anleitung auf dem Wahlzettel z. B. mit einem Hinweis versehen hätte, wonach 33 der 35 Stellen in «stiller Wahl» besetzt worden seien und für die verbleibenden zwei Stellen ein Wahlgang stattfinde. Gleichzeitig hätte er auf die amtliche Veröffentlichung seines Beschlusses vom 31. Oktober 2024 zum Ergebnis der stillen Wahl hinweisen können. Eine korrekte Wahl verunmöglicht oder anderweitig die politischen Rechte verletzt hat der Rekursgegner mit der von ihm formulierten Wahlanleitung allerdings nicht. Den Bezirksräten als wahlleitende Behörden kommt ein gewisses Ermessen zu, in das der Regierungsrat nicht ohne Not eingreift. 5. Zusammengefasst hat der Rekursgegner als wahlleitende Behörde das Verfahren der Erneuerungswahl der Staatsanwältinnen und Staatsanwälten im Bezirk Zürich für die Amtsdauer 2025–2029 vom 9. Februar 2025 gesetzeskonform durchgeführt und die Wahlunterlagen korrekt zusammengestellt. Eine Verletzung der politischen Rechte liegt nicht vor. Der Rekurs ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 6. In Stimmrechtssachen werden Verfahrenskosten nur erhoben, wenn das Rechtsmittel offensichtlich aussichtlos ist. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, womit antragsgemäss keine Kosten zu erheben ist.