Forchbahn AG und Sihltal Zürich Uetlibergbahn SZU AG, Staatsbeiträge an Infrastrukturinvestitionen, Nachzahlung von Kantonsdarlehen, Bewilligung

1. Ausgangslage Die Forchbahn AG (FB) und die Sihltal Zürich Uetliberg Bahn SZU AG (SZU) müssen für einen zeitgemässen Betrieb regelmässig in ihre Eisenbahninfrastrukturen investieren. Diese Investitionen wurden bisher von Bund und Kanton gemeinsam finanziert. Die gesetzliche Grundlage für den Kantonsanteil bildet § 8 des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr (PVG; LS 740.1). Diese Bestimmung besagt, dass der Kanton den nach den Bestimmungen des Eisenbahngesetzes auf ihn entfallenden Anteil an der Hilfe des Bundes an öffentliche Transportunternehmen übernimmt, soweit der Betriebsaufwand nicht vom Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) ersetzt wird. Die Finanzierung der Investitionen wurde von Bund und Kanton unterschiedlich gehandhabt. Der Bund hat seine Investitionsbeiträge jeweils in Form von zinslosen, bedingt rückzahlbaren Darlehen ausgerichtet. Demgegenüber hat der Kanton Zürich selbst keine Darlehen gestützt auf § 8 PVG ausbezahlt. Die Infrastrukturbetreiberinnen FB und die SZU haben die Darlehen bei den Banken aufgenommen und der Kanton hat die Kapitalfolgekosten (Abschreibungen und Zinsen) getragen. Die Entschädigung der Kapitalfolgekosten als Betriebsaufwand erfolgte über das Leistungsentgelt des ZVV (§ 3 PVG). Der Bund hat diese Sonderregelung für den Kanton Zürich in der Vergangenheit gebilligt. Die unterschiedlichen Finanzierungssysteme hatten auch unterschiedliche Auswirkungen auf die Abschreibungen. Die Darlehen des Bundes blieben in vollem Umfang bestehen und brauchten nicht amortisiert zu werden. Die zugehörigen Abschreibungen an den Investitionen konnten deshalb für neue Investitionsvorhaben verwendet werden. Im kantonalen System dagegen hatten die Infrastrukturbetreiberinnen FB und SZU die jährlich vergüteten Abschreibungen für die Amortisation der Bankkredite zu verwenden. Dadurch verminderte sich die Verpflichtung des Kantons jährlich im Umfang der geleisteten Rückzahlungen.

Im Rahmen des Bundesbeschlusses zur Finanzierung und zum Ausbau der Bahninfrastruktur (FABI) ging die Infrastrukturfinanzierung von FB und SZU auf den 1. Januar 2016 vollständig auf den Bund über. Zur klaren Abgrenzung der Zuständigkeiten haben die beiden Unternehmen eine rechnerische Trennung der Infrastruktur von den übrigen Sparten vollzogen. Eine Schwierigkeit beim Übergang der Finanzierungsverantwortung an den Bund bilden die in den letzten 25 Jahren gepflegten unterschiedlichen Finanzierungssysteme von Bund und Kanton Zürich für die gemeinsam finanzierte Infrastruktur von FB und SZU. Hätte der Kanton in der Vergangenheit keine Sonderregelung erhalten und wie der Bund zinslose, bedingt rückzahlbare Darlehen gewährt, stünden diese Darlehen den Infrastrukturbetreiberinnen FB und SZU trotz des mit FABI erfolgten Systemwechsels weiterhin zur Verfügung. Der Bund erwartet deshalb eine Nachzahlung dieser fehlenden Kantonsdarlehen oder die langfristige Übernahme der entsprechenden Zinskosten.

2. Berechnung der nachzuzahlenden Kantonsdarlehen Bei der Berechnung des nachzuzahlenden Betrags kommt der Bund dem Kanton Zürich entgegen. Ausgehend von den seit 1990 ausgerichteten Bundesdarlehen würden sich fehlende Kantonsdarlehen von 53,2 Mio. Franken ergeben. Da ein beträchtlicher Teil der aufgenommenen Bankkredite bereits amortisiert wurde, würde eine solche Nachzahlung bei den Infrastrukturbetreiberinnen FB und SZU zu überschüssiger Liquidität und damit zur Rückzahlung von Darlehen an den Bund und den Kanton Zürich führen. Weil es nicht sinnvoll wäre, eine Nachzahlung vorzunehmen, die anschliessend wieder teilweise zurückbezahlt werden müsste, wurde der Einfachheit halber der Umfang der tatsächlich notwendigen Darlehen ermittelt. Der ZVV hat sich mit dem Bundesamt für Verkehr (BAV) auf die Nachzahlung von Fr. 12188020 an die FB und von Fr. 25158487 an die SZU geeinigt. Das Entgegenkommen des Bundes besteht darin, dass der Kanton Zürich nur die Kantonsdarlehen seit 2007 (Beginn der gemeinsamen Programmfinanzierung) vollumfänglich nachzahlt. Für den Zeitraum 1990–2006 hat er lediglich den bis zum 31. Dezember 2015 noch nicht amortisierten Anteil der Infrastrukturbankdarlehen zu übernehmen. Zusammen ermöglicht das den Infrastrukturbetreiberinnen die Amortisation sämtlicher Bankkredite, die im Zusammenhang mit Infrastrukturinvestitionen aufgenommen wurden, und sichert der Sparte Infrastruktur eine angemessene Startliquidität.

3. Auszahlung und Verwendung der Staatsbeiträge Die Staatsbeiträge zur Deckung der Beträge gemäss Ziff. 2 werden aus dem Verkehrsfonds in Form von zinslosen, bedingt rückzahlbaren Darlehen ausbezahlt (§§ 2, 8 und 30 PVG in Verbindung mit § 1 Staatsbeitragsgesetz). Mit dem Einverständnis des BAV erfolgt die Auszahlung an die FB und die SZU 2017 und 2018. Damit keine überschüssige Liquidität entsteht, werden die Auszahlungstermine mit den Kreditrückzahlungsterminen an die Banken verknüpft. Bis zur Auszahlung hat der ZVV die Zinskosten der Bankkredite zu tragen. Im KEF 2017–2020 sind die für die Auszahlung notwendigen Beträge eingestellt. 2017 und 2018 sind im Verkehrsfonds (Leistungsgruppe Nr. 5920) je 19,0 Mio. Franken dafür vorgesehen. Gemäss § 12 des Staatsbeitragsgesetzes müssen die Staatsbeiträge ihrem Zweck entsprechend und unter Einhaltung der Bedingungen und Auflagen verwendet werden. Die Auszahlung ist daher mit der Auflage zu versehen, dass die Mittel nur für Infrastrukturinvestitionen gemäss den bundesrechtlichen Vorgaben in der Eisenbahngesetzgebung verwendet werden dürfen.

4. Begründung der Gebundenheit der Staatsbeiträge Gemäss § 37 Abs. 1 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG; LS 611) gilt eine Ausgabe als neu, wenn hinsichtlich ihrer Höhe, des Zeitpunkts ihrer Vornahme oder anderer wesentlicher Umstände eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besteht. Die Nachzahlung der Kantonsdarlehen ist eine begründete Forderung des Bundes. Mit dem Systemwechsel von FABI zur reinen Bundesfinanzierung der Infrastruktur hat der Kanton Zürich keine Möglichkeit mehr, seine Investitionsbeiträge über die Deckung des Betriebsaufwands zu leisten. Zur nachträglichen Auszahlung der Kantonsdarlehen gibt es keine echte Alternative. Die langfristige Übernahme von Zinskosten für Darlehen im fehlenden Umfang wäre unrealistisch. Die richtige Bemessung wäre schwierig und die Übernahme der Zinskosten im neuen Umfeld systemfremd. In diesem Sinne besteht keine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit. Diese Staatsbeiträge sind deshalb im Sinne von § 37 Abs. 1 e contrario CRG als gebunden zu qualifizieren.

5. Zusammenfassung der Kantonsdarlehen Mit dem Inkrafttreten von FABI hat der Bund sämtliche bisherigen Infrastrukturdarlehen an eine Infrastrukturbetreiberin jeweils in einem bedingt rückzahlbaren Darlehen zusammengefasst. Aus Gründen der Übersichtlichkeit drängt sich eine solche Zusammenfassung aller kantonalen Darlehen an eine Infrastrukturbetreiberin ebenfalls auf. Aufgrund der bevorstehenden Auszahlungen und mit Blick auf die zukünftige, alleinige Verantwortung des Bundes für die Infrastrukturen von FB und SZU soll die Zusammenführung gleichzeitig mit dem Abschluss der Nachzahlungen vollzogen werden. Der Kanton Zürich überwies der FB 1964–2000 gestützt auf fünf verschiedene Vereinbarungen (vor ZVV bzw. nach § 4 PVG) insgesamt Fr. 14 205 252 an bedingt rückzahlbaren Darlehen. Zusammen mit der fälligen Nachzahlung von Fr. 12 188 020 ergibt sich Ende 2018 ein neues Gesamtdarlehen von Fr. 26 393 272. An die SZU überwies der Kanton Zürich 1969–1989 gestützt auf sechs Vereinbarungen (vor ZVV) insgesamt Fr. 32 531 774 an bedingt rückzahlbaren Darlehen. Hinzu kommen noch Fr. 96 890, mit denen der Kanton Zürich die Elektrifizierung unterstützt hat. Diese ursprünglich als rückzahlbares Darlehen gedachten Mittel wurden bisher nie zurückbezahlt und sollen deshalb umgewandelt und in die neue Gesamtsumme der bedingt rückzahlbaren Darlehen aufgenommen werden. Zusammen mit der fälligen Nachzahlung von Fr. 25 158 487 ergibt sich Ende 2018 ein neues Gesamtdarlehen von Fr. 57 787 151.