PJZ Polizei- und Justizzentrum Zürich, zusätzliche gebundene Ausgaben

A. Ausgangslage Mit Vorlage 3941 unterbreitete der Regierungsrat am 30. Januar 2002 dem Kantonsrat den Antrag für das Gesetz für ein Polizei- und Justizzentrum Zürich. Dieses Gesetz (PJZG vom 7. Juli 2003, LS 551.4) schaffte die Grundlage für den Bau des Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) auf dem Areal des Güterbahnhofs in Zürich-Aussersihl. Für den Erwerb des Grundstücks und zur Umsetzung des Bauprojekts bewilligte der Kantonsrat gestützt auf das PJZG mit Beschluss vom 26. März 2012 einen teuerungsberechtigten Objektkredit von 568,6 Mio. Franken (Vorlage 4855). Zusätzlich bewilligte der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 740/ 2016 gebundene Ausgaben von insgesamt Fr. 122 000 000 für Ausgaben gemäss Weisung PJZG, Ausgaben durch Projektergänzungen sowie für Neustartkosten. Mit Beschluss Nr. 183/2019 wurden die Baufelder II und III des Grundstücks sowie die anteiligen Verkehrsflächen, die für den Bau des PJZ nicht benötigt werden, per 1. März 2019 vom Verwaltungsvermögen ins Finanzvermögen übertragen. Durch den Übertrag konnte ein Investitionsertrag von rund 55 Mio. Franken erzielt werden, der das Projekt PJZ entlastet.

B. Zusätzliche Kosten 1. Projektänderungen und zusätzliche Nutzungsanforderungen Um zusätzliche Nutzungsanforderungen und Anforderungen der zukünftigen Betriebsführung erfüllen zu können, müssen die bisherigen bewilligten gebundenen Ausgaben erhöht werden. Die zusätzlichen Kosten betreffen in erster Linie die Umsetzung und die exakte Positionierung der Nutzerbereiche im Rahmen des offenen Bürokonzepts, Projektänderungen im Zusammenhang mit dem Gefängnisbetrieb (neue Anforderungen an die Untersuchungshaft [U-2022]) sowie die Umstellung der Gebäudeverkabelung von Glasfaser (FTTO) auf Kupfer (UKV), um einen sicheren ICT-Betrieb gewährleisten zu können. Bei sämtlichen zu bewilligenden Ausgaben handelt es sich um Ausgaben, deren Gebundenheit sich aus dem PJZG herleitet. Zur Begründung kann auf RRB Nr. 740/2016 verwiesen werden, wo insbesondere darge- legt wird, dass die Vorgaben des PJZG als lex specialis den allgemeinen Vorschriften des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung (CRG, LS 611) bezüglich Abgrenzung von neuen und gebundenen Ausgaben vorgehen (Erwägung B.1.). Da es sich bei den vorliegend zu bewilligenden zusätzlichen Ausgaben im Wesentlichen um eine Erhöhung der mit RRB Nr. 740/2016 bewilligten, gebundenen Ausgaben handelt, sind sie ebenfalls als gebunden zu qualifizieren. 2. Zu bewilligende Ausgaben Zusammengefasst handelt es sich um zusätzliche gebundene Ausgaben von insgesamt Fr. 48 500 000: Zusätzliche Ausgaben in Franken in Franken Umsetzung Nutzungs- und Raumkonzept 10 000 000 Zusammenzug Forensik, Anpassung Rohbau 5 500 000 und Ausbau Labore Verschärfte Sicherheitsmassnahmen Betrieb 2 500 000 Eingeleitete und potenzielle Projektentwicklung 3 200 000 Neue Anforderungen an die Untersuchungshaft 8 500 000 abzüglich Bundesbeitrag –2 100 000 6 400 000 Sicherheitsanforderung: Erdbebenertüchtigung EZZ 1 000 000 RZ-LAN & RZ-Verbindung zum RZ-LHW 500 000 Projektänderung: UKV statt FTTO 8 500 000 ICT-Zusatzanforderungen Betrieb/Technik 2 800 000 Terminverzögerung aufgrund Projektänderungen 5 700 000 Betriebseinrichtungen Nutzende 400 000 Finanzplanung und Kostenbewirtschaftung 2 000 000 (externer Support) Total zusätzliche Ausgaben 48 500 000

Zu den einzelnen Ausgaben: Umsetzung Nutzungs- und Raumkonzept Die Umstellung auf das offene Bürokonzept bringt den Vorteil, dass die Flexibilität der Raumnutzung, unter Berücksichtigung der strengen Nutzungsanforderungen, stark verbessert wird. Die ursprünglich geplante Struktur mit starren Büroeinteilungen und Korridoren soll einer zukunftsorientierten Raumstruktur weichen. Mit dem neu gewählten Raumkonzept sind die Nutzer- und Betriebsprozesse neu zu bestimmen und abzugleichen. Dies bedeutet, dass bei den Nutzenden bisherige Organisationsstrukturen teilweise überdacht und neu konzipiert werden müssen. Das neue Raumkonzept verbessert die Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden.

Mit der Auftragserteilung an den Generalunternehmer wurden die konzeptionellen Vorgaben für das offene Bürokonzept eingeplant. In einem intensiven Planungs- und Abstimmungsprozess mit den Nutzerorganisationen wurden anschliessend sämtliche nutzerspezifischen Anforderungen aufgearbeitet und das Raumkonzept integral konkretisiert, detailliert und optimiert. Dank dieser Optimierung wird nicht nur die angestrebte Zentralisierung der spezialisierten Strafverfolgungsbehörden erreicht, vielmehr können dadurch die bisher ausgelagerten Kommandobereiche der Kantonspolizei wie auch die Oberstaatsanwaltschaft neu ebenfalls in das PJZ integriert werden. Damit werden die von diesen Bereichen bisher beanspruchten Liegenschaften frei (insbesondere auf dem Kasernenareal) und können einer anderen Nutzung zugeführt werden bzw. es müssen für diese Bereiche keine alternativen Objekte erstellt oder angemietet werden. Zusammenzug Forensik, Anpassung Rohbau und Ausbau der Labore Durch die Umplatzierung der Forensik in das fünfte Obergeschoss und die Konzentration auf einen definierten Geschossbereich konnten im vierten Obergeschoss rund 2000 m² zusätzliche Nutzfläche verfügbar gemacht werden. Durch diesen Schritt konnten der Flächenanteil pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter verkleinert und die Prozessabläufe optimiert werden. Die Einordnung der Labore und Spezialräume in der Mittelzone verbessert überdies die Arbeitsprozesse der Spezialistinnen und Spezialisten. Für die notwendige technische Infrastruktur musste allerdings der konstruktive Deckenkoffer im Rohbau angepasst werden. Die dadurch verursachten Mehrkosten rechtfertigen sich durch die damit gewonnene zusätzliche Nutzfläche. Verschärfte Sicherheitsmassnahmen Betrieb Das Konzept der offenen Bürozonen und die damit verbundene freie Zugänglichkeit innerhalb der Verwaltungsbereiche bringt gegenüber der ursprünglichen Planung grosse Vorteile sowohl für die betrieblichen Abläufe als auch für die Nutzerprozesse. Mit diesem Konzept wird nicht nur die Effizienz der Arbeitsabläufe verbessert, sondern es wird auch ein modernes Arbeitsumfeld geschaffen. Demgegenüber bedingt diese Konzeptionierung Anpassungen am Sicherheitskonzept und zusätzliche Sicherheitsmassnahmen, damit Besucherinnen und Besucher und zu Einvernahmen vorgeladene Personen keinen uneingeschränkten und unbeaufsichtigten Zugang zum gesamten Gebäude erlangen, sondern deren

Aufenthalt konsequent auf kontrollierte Zonen eingeschränkt werden kann.

Eingeleitete und potenzielle Projektentwicklung Die Umstellung auf das Konzept der offenen Bürolandschaft bewirkt bei den Nutzenden der Strafverfolgungsbehörden der Justiz und Polizei nicht nur interne, organisatorische Anpassungen, sondern auch Veränderungen bei den Arbeitsabläufen, welche wiederum bauliche und konstruktive Veränderungen nach sich ziehen. So wirken sich insbesondere das Sicherstellen der Aktenvertraulichkeit, die integrale Zusammenarbeit in und unter den verschiedenen involvierten Bereichen sowie die Zentralisierung gemeinsamer Aufgaben, beispielsweise die zentrale Asservatenlagerung, auf die abschliessende Projektumsetzung aus. Diese Arbeitsabläufe, die erst mit der definitiven räumlichen Zuteilung der Bereiche abschliessend festgelegt werden können, führen zu letzten baulichen Anpassungen am Projekt. Neue Anforderungen an die Untersuchungshaft Die ursprüngliche Konzeptionierung der Untersuchungshaft im PJZ nach den bisherigen Standards sah unter anderem ein teilweise rigides Haftregime vor, bei dem die Gefangenen bis zu 23 Stunden in ihren Zellen verbringen mussten und nur sehr beschränkt Kontakt zu anderen Gefangenen pflegen konnten. Von politischer und medialer Seite wurde an diesen Untersuchungshaftbedingungen Kritik geäussert. Auch die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter stellte die Grundrechtskonformität einzelner Haftbedingungen infrage, was letztlich zu neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft führte. Diese neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft mussten kurzfristig noch in den Planungsprozess eingearbeitet werden und bedingten unter anderem eine wesentliche Anpassung der Raumstruktur. Die Neuanordnung der Zellen und der Aufenthalts- bzw. Arbeitsräume ermöglicht nun einen individuellen Gruppenvollzug, indem für Kleingruppen von Gefangenen im Bereich ihrer jeweiligen Zellen Raum geschaffen wurde. Weiter wurden die Fenster der Zellen vergrössert und die Vergitterung entfernt, um eine bessere Belichtung der Zellen zu ermöglichen. Mit der Umplanung galt es gleichzeitig sicherzustellen, dass die Sicherheitsanforderungen weiterhin eingehalten werden. So sind insbesondere die Gefängnishöfe aufgrund der unvergitterten Fenster mit einem durchgehenden und unter Alarm stehenden Überstiegsschutz zu versehen; daneben ist die Überwachung des gesamten Bereichsperimeters sicherzustellen.

Die Mehrkosten für die Umsetzung der neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft enthalten die Aufwendungen für die Zusatzplanung und die baulichen Anpassungen. Der vom Bund verfügte Baubeitrag wird an diese Kosten angerechnet, reicht jedoch nicht aus, um alle Mehrkosten aufzunehmen.

Sicherheitsanforderung: Erdbebenertüchtigung Das PJZ-Gebäude entspricht den geltenden Normen der Erdbebensicherheit. Im Zusammenhang mit der Einsatzzentrale sind allerdings nach den heutigen Erkenntnissen einzelne Installationen im Gebäude, insbesondere die spezifischen Installationen für den Betrieb der Einsatzzentrale, die Lüftungsanlage und weitere Geräte, hinsichtlich der Erdbebensicherheit zu verstärken und zu verbessern. Diese Massnahmen sind zwingend notwendig, um auch während bzw. unmittelbar nach einem Erdbeben einen störungsfreien Betrieb der Einsatzzentrale sicherstellen zu können. Grundinstallationen für das Rechenzentrum Während des Baus des PJZ hat der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 616/ 2014 eine neue Netzwerkstrategie verabschiedet, welche sich derzeit in Umsetzung befindet. Das Rechenzentrum (RZ) PJZ wird als einer von zwei redundanten RZ-Standorten, im Verbund mit dem RZ Lärmschutzhügel Weiningen, in die kantonale Netzwerkstrategie eingebunden. Um diese Funktion zu erfüllen, sind beim PJZ Grundinstallationen wie Schnittstellenverbindungen vorzunehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr nachgerüstet werden könnten. Projektänderung: Kupfer- statt Glasfaserverkabelung Die Budgetposition Information Communication Technology (ICT) wird infolge der Konzeptänderung der Netzarchitektur von Glasfaserverkabelung (FTTO) zu Kupferverkabelung (UKV) im Verwaltungsteil und infolge der zusätzlich definierten Anforderungen in ICT-Teilprojekten überschritten. Die Umplanung von FTTO auf UKV wurde aus Gründen der Sicherheit des ICT-Systems vorgenommen, da das FTTO-­ System für die sensiblen Kommunikationssysteme – entgegen früherer Annahmen – nicht den hierfür benötigten Sicherheitsstandard aufweist. Durch diese Massnahmen wird nicht nur den stetig wachsenden Anforderungen an die Cyber-Sicherheit Genüge getan, vielmehr stellt der Wechsel zu UKV eine bessere Gesamtverfügbarkeit und die Zukunftsfähigkeit des Systems sicher, indem dieses mit wesentlich weniger Aufwand skaliert bzw. an zukünftige, veränderte Anforderungen angepasst werden kann. Die Umstellung auf UKV ist mit erheblichen planerischen und baulichen Aufwendungen verbunden. So sind in den Geschossen 21 Verteilstationen mit anspruchsvoller Verkabelungstechnik unterzubringen, um die Arbeitsplätze zu erschliessen.

ICT-Zusatzanforderungen Betrieb/Technik Detailabklärungen im Zuge der ICT-Initialisierungsphase haben ergeben, dass – entgegen der ursprünglichen Planung 2015 – eine zwingende Notwendigkeit für sieben zusätzliche, teilweise äusserst komplexe, ICT-Services besteht. Bei diesen Services handelt es sich im Einzelnen um die Zutrittskontrolle (ZUKO), die Schlüsselverwaltung, den Bezahlservice, das Computer Aided Facility Management (CAFM), das Identity and Access Management (IAM), das Besuchermanagementsystem sowie die Check-in-Automaten. Durch die Umsetzung dieser Services nehmen die bereits heute grosse Komplexität des Projekts wie auch der Koordinationsaufwand auf sämtlichen Planungsebenen erheblich zu. Zusätzlich wird der aktuelle Terminverzug aufgrund weiterer, immanenter Terminverschiebungen steigen, was zu einer Verlängerung der Projektlaufzeit führt. Terminverzögerung aufgrund Projektänderungen Die Projektänderungen für die neuen Anforderungen an die Untersuchungshaft und den Wechsel zu UKV im Verwaltungsteil verursachen eine Verzögerung bei der Planlieferung. Dies wiederum hat Auswirkungen auf die Bauzeit, die sich um rund drei Monate verlängert. Die Bauablaufstörungen verursachten insbesondere beim Generalunternehmer und beim Baumeister zeit- und leistungsabhängige Mehrkosten von Fr. 5 700 000. Betriebseinrichtungen Nutzende Die beweglichen Betriebseinrichtungen und Ausstattungen der Nutzenden werden, soweit nicht bereits vorhanden, von den jeweiligen Nutzenden finanziert und über den KEF der Direktionen bereitgestellt. Die fest verbauten Betriebseinrichtungen wie die Fahrzeughebebühnen, die Fahrzeugwaschanlage oder die Erweiterung der Asservatenlagerung mit einem zusätzlichen Hebe-Schiebe-Regal belaufen sich auf Fr. 400 000. Finanzplanung und Kostenbewirtschaftung (externer Support) Die komplexe Kreditstruktur des Projekts PJZ mit Objektkredit, gebundenen Ausgaben und jeweiligen Untergliederungen stellt besondere Anforderungen an die Kredit- und Kostenbewirtschaftung. Das im Hochbauamt zur Bauprojektadministration verwendete System PROVIS ist nur beschränkt auf diese Anforderungen ausgelegt. Um weiterhin eine geordnete Kredit- und Kostenbewirtschaftung und zuverlässige Finanzplanung zu gewährleisten, soll die Abwicklung in PROVIS mit externer Unterstützung geprüft und bereinigt werden. Angesichts der

mit laufendem Projektfortschritt rasch zunehmenden Komplexität der Aufgabe ist diese Massnahme vordringlich und zwingend.

C. Finanzierung Zur Erfüllung des PJZG sind zur Ausgabenbewilligung gemäss RRB Nr. 740/2016 zusätzliche gebundene Ausgaben von Fr. 48 500 000 zu bewilligen. Aus praktischen Gründen und um eine einheitliche Kostenbewirtschaftung des Projekts zu erleichtern, sind die Ausgaben zulasten der Investitionsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 8750, Immobilienamt, zu bewilligen. Die Ausgaben können den Nutzenden wie folgt zugeordnet werden: Leistungsgruppe in Franken Leistungsgruppe Nr. 3100, Kapo, DS 31 673 760 Leistungsgruppe Nr. 2201, Generalsekretariat JI, Anteil Staatsanwaltschaften 1 921 920 Leistungsgruppe Nr. 2201, Generalsekretariat JI, Anteil Justizvollzug 7 723 520 Leistungsgruppe Nr. 8750, Immobilienamt, BD 7 022 400 Leistungsgruppe Nr. 9040, Zwangsmassnahmengericht, Gerichte 105 600 Leistungsgruppe Nr. 7401, Institut für Rechtsmedizin, UZH, BI 52 800 Die zusätzlichen gebundenen Ausgaben in der Investitionsrechnung fallen in den Jahren 2020 bis 2022 (mit je einem Ausgabenanteil von Fr. 26 000 000 im Jahr 2020; Fr. 15 000 000 im Jahr 2021; Fr. 7 500 000 im Jahr 2020) an und sind durch den KEF 2019–2022 nicht gedeckt. Die Ausgaben müssen im KEF 2020–2023 neu eingestellt werden.

D. Kapitalfolgekosten Investitionsausgaben führen zu jährlichen Kapitalfolgekosten (Nettobaukosten, Nutzungsdauer und Kapitalfolgekosten). Die Kapitalfolgekosten für die Ausgabe von Fr. 48 500 000 bestehen nach der Inbetriebnahme aus den Abschreibungen, die sich aus den unterschiedlichen Abschreibungssätzen pro Bauteilgruppe zusammensetzen, und den durchschnittlichen jährlichen kalkulatorischen Zinsen von 1,5% der Baukosten und betragen Fr. 2 486 450. Vor Inbetriebnahme werden die kalkulatorischen Zinsen von 1,5% der Anlagen im Bau pro Nutzer intern verrechnet.

Auf Antrag der Baudirektion, der Direktion der Justiz und des Innern sowie der Sicherheitsdirektion