Gemeindewesen, Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen, neue Ausgabe, Genehmigung

1. Gesuch der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen Im Kanton Zürich gibt es eine Reihe von politischen Gemeinden, die sich mit der Frage eines Gemeindezusammenschlusses befassen. Am weitesten fortgeschritten ist das Projekt der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen, die sich auf den 1. Januar 2014 zusammenschliessen wollen. Die Arbeiten an diesem Projekt wurden 2009 aufgenommen. Sie werden von einer Projektgruppe geleitet, die sich aus der Gemeindepräsidentin und der Gemeindeschreiberin der Gemeinde Bertschikon, dem Gemeindepräsidenten und dem Gemeindeschreiber der Gemeinde Wiesendangen sowie einem externen Berater zusammensetzt. Verschiedene Arbeitsgruppen erarbeiten themenbezogen die Grundlagen für die Umsetzung der Fusion. Am 23. September 2012 ist in beiden Gemeinden die Urnenabstimmung über den Zusammenschlussvertrag vorgesehen. Umfragen in Bertschikon und Wiesendangen zeigen, dass eine Mehrheit der Bevölkerung einem Zusammenschluss positiv gegenübersteht. Mit Schreiben vom 28. November 2011 ersuchen die Gemeinderäte der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen um Zusicherung eines kantonalen Beitrags an die Umsetzung der Fusion. Sie stützen ihr Gesuch auf § 8 des Gemeindegesetzes (GG; LS 131.1) sowie auf den Vernehmlassungsentwurf zum neuen Gemeindegesetz vom 6. Oktober 2010, der eine Regelung zur finanziellen Unterstützung von Gemeindezusammenschlüssen enthält. Im Gesuch wird darauf hingewiesen, dass die Höhe des kantonalen Unterstützungsbeitrags ein wichtiges Element für die Meinungsbildung bei der Urnenabstimmung darstelle und deshalb in der Abstimmungsweisung zum Zusammenschlussvertrag darüber informiert werden soll. Der geplante Zusammenschluss von Bertschikon und Wiesendangen hat für den Kanton Zürich Pilotcharakter, entsprechen doch die heutigen Gemeindestrukturen noch denjenigen von 1934. Um wertvolle Erkenntnisse für ein zweckmässiges Vorgehen bei der Vorbereitung und Umsetzung einer Gemeindefusion zu gewinnen, wird das Pilotprojekt vom Gemeindeamt eng begleitet. Im Rahmen dieses Projektes werden erstmals Lösungen erarbeitet für rechtliche und finanzielle Fragestellungen, die sich bei einer Gemeindefusion in grosser Zahl stellen. Gestützt auf die konkreten Erfahrungen sollen Arbeitshilfen und Mustervorlagen entwickelt werden, welche die Arbeiten bei nachfolgenden Fusionsprojekten erleichtern werden.

2. Politische und rechtliche Vorgaben zu Gemeindezusammenschlüssen

2.1. Leitsätze des Regierungsrates für eine Reform der Gemeindestrukturen Der Schlussbericht des Projekts zur Reform der Gemeindestrukturen vom November 2007 zeigte, dass die Anforderungen an die Gemeinden stark gewachsen sind und vor allem kleinere Gemeinden vermehrt an Leistungsgrenzen stossen. Gestützt auf diese Erkenntnisse verabschiedete der Regierungsrat am 25. Juni 2008 zwölf Leitsätze für eine Reform der Gemeindestrukturen (RRB Nr. 1004/2008). Die Leitsätze gehen vom Kerngedanken aus, dass es einfachere und leistungsfähigere Gebietsstrukturen braucht, um die Zukunftsfähigkeit der Zürcher Gemeinden zu sichern. Dieses Ziel kann erreicht werden, wenn politische Gemeinden sich zusammenschliessen. Dabei setzen die Leitsätze zwei Schwerpunkte: – Kleine Gemeinden im ländlichen Raum, die an Leistungsgrenzen stossen, sollen sich zu stärkeren Landgemeinden zusammenschliessen. – Gemeindezusammenschlüsse sollen überdies eine Option für Gemeinden und Städte in den Agglomerationen darstellen, die untereinander funktional stark verflochten sind und einen hohen Bedarf an verbindlicher Abstimmung aufweisen.

2.2 Richtlinien der Regierungspolitik 2011–2015 Die langfristigen Ziele des Kantons, die aus Verfassung und Gesetz hergeleitet sind, lauten für den Bereich Gemeinden wie folgt: Die kantonalen Rahmenbedingungen ermöglichen den Gemeinden, ihre Aufgaben im Interesse der Bevölkerung selbstständig, demokratisch, rechtmässig und wirtschaftlich zu erfüllen (Politikbereich 10: Allgemeine Verwaltung, Ziel 10.6). Die Verbesserung der Gebiets- und Verwaltungsstrukturen ist Bestandteil der Legislaturziele 2011–2015. Gemäss Legislaturziel 15 sind die politischen Strukturen und die Verwaltung stärker auf die funktionalen Räume auszurichten und ist ein ergebnisorientierter, ressourcen- schonender Gesetzesvollzug sicherzustellen. Dazu soll ein neues Gemeindegesetz mit der Unterstützung von Gemeindezusammenschlüssen und der Förderung von neuen Zusammenarbeitsformen unter den Gemeinden beitragen.

2.3 Vorgaben der Kantonsverfassung Die Gemeindeautonomie ist eine der Grundmaximen des zürcherischen Staatsrechts. Die Kantonsverfassung legt fest, dass für den Zusammenschluss von Gemeinden die Zustimmung jeder beteiligten Gemeinde erforderlich ist (Art. 84 Abs. 1 KV, LS 101). Kommunale Gebietsreformen beruhen somit auf dem Prinzip der Freiwilligkeit und können nicht vom Kanton angeordnet werden. Die einzelne Gemeinde entscheidet selber darüber, welche Reform für sie die richtige ist. Gemäss Art. 84 Abs. 5 KV werden zusammenschlusswillige Gemeinden in ihren Bestrebungen durch den Kanton unterstützt. Die Unterstützung kann in Form von finanziellen Beiträgen, wie sie in § 8 GG vorgesehen ist, und in Form von Beratung durch kantonale Stellen geleistet werden. Die Konkretisierung des Verfassungsauftrags erfolgt im Rahmen der laufenden Totalrevision des Gemeindegesetzes.

3. Ziele und Nutzen einer Gebietsreform im Kanton Zürich Die Ziele einer Gebietsreform orientieren sich am Grundsatz, dass Gemeinden ihre Aufgaben selbstständig, demokratisch, rechtmässig und wirtschaftlich im Interesse ihrer Bevölkerung erfüllen sollen.

3.1 Ziele und Nutzen aus Sicht der Gemeinden – Stärkung der Selbstständigkeit der Gemeinden Durch den Zusammenschluss von kleineren Gemeinden sollen mittelgrosse Gemeinden entstehen, die einen wesentlichen Teil der kommunalen Aufgaben in eigener Verantwortung regeln und erfüllen können. – Stärkung der demokratischen Mitwirkungsrechte Gemeindezusammenschlüsse sind ein Weg, damit die Stimmberechtigten in Gemeindeangelegenheiten wieder stärker mitbestimmen können, da mittelgrosse Gemeinden die Aufgaben vermehrt selber erfüllen. – Stärkung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden Mittelgrosse Gemeinden haben bessere Voraussetzungen, um ihrer Bevölkerung ein qualitativ hochwertiges Leistungsangebot sowie korrekte und rasche Verfahren zu bieten. Sie sind zudem als Arbeitgeber attraktiver und können Behördenämter einfacher besetzen.

Der Hauptnutzen von Gemeindefusionen liegt bei den Gemeinden. Fusionierte Gemeinden profitieren in erster Linie von strukturellen Verbesserungen, wozu unter anderem eine bessere Aufgabenerfüllung, ein zeitgemässes Dienstleistungsangebot, bessere raumplanerische Entwicklungsmöglichkeiten sowie eine Stärkung der Gemeinde gegenüber dem Kanton gehören. Finanzielle Einsparungen spielen ebenfalls eine Rolle. Sie dürfen aber nicht überschätzt werden, da eine Fusion immer im Spannungsfeld zwischen Qualitätsverbesserung und Kostensenkung steht. Die Erfahrungen aus anderen Kantonen zeigen, dass Sparziele alleine nicht genügen, um einen Strukturwandel erfolgreich in Gang zu setzen.

3.2 Ziele und Nutzen aus Sicht des Kantons – Starke Gemeinden als Fundament eines starken Kantons Eine starke Gemeindelandschaft ist Voraussetzung dafür, dass auch künftig eine dezentrale und qualitativ hochstehende Aufgabenerfüllung gewährleistet ist. Finanzschwache Kleingemeinden sind meist allein nicht überlebensfähig. – Vereinfachung der kommunalen Strukturen Mit weit über 500 Körperschaften, die kommunale Aufgaben erfüllen, ist der Kanton heute überstrukturiert. Es braucht eine deutliche Verkleinerung der Zahl der Aufgabenträger, um die Transparenz und die Steuerbarkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung zu verbessern. – Politische Strukturen stärker auf funktionale Räume ausrichten Die Kreise der Besteller, Finanzierer und Nutzniesser öffentlicher Dienstleistungen sollen besser übereinstimmen. Dadurch werden die Entscheidungswege einfacher und bürgernäher. Das staatliche Handeln wird durch eine verstärkte Gesamtsicht besser legitimiert und von fehleranfälliger Koordination entlastet. Beim Kanton fallen eine Reihe von Nutzelementen an, die sich zwar nur schwer beziffern lassen, jedoch von grosser staatspolitischer Bedeutung sind. Bedeutsam sind die vielfältigen qualitativen Nutzen von Gemeindefusionen nach dem Motto «starke Gemeinden = starker Kanton». Dazu gehören beispielsweise: – Die Standortattraktivität des Kantons als Ganzes verbessert sich, wenn die Gemeinden ihre Wettbewerbsposition dank einer professionellen Verwaltung und verbesserter Leistungsfähigkeit ausbauen. – Der Kanton profitiert von kompetenteren Ansprechpartnerinnen, der Vollzug des kantonalen Rechts wird verbessert. Aufgrund der einheitlicheren und besseren Aufgabenerfüllung in den Gemeinden kann der Kanton seinen Aufwand für Beratung, Steuerung und Aufsicht verkleinern.

– Der geldwerte Nutzen aus Gemeindefusionen ist für den Kanton schwer bezifferbar. Ein direkter finanzieller Nutzen ist insbesondere aus der Verminderung von Finanzausgleichszahlungen zu erwarten. Die Höhe und der Zeitpunkt dieses Nutzens hängen davon ab, wie lange die Einbussen der neuen Gemeinden beim Finanzausgleich vom Kanton kompensiert werden. Als Fazit ist festzuhalten, dass kommunale Gebietsreformen im Interesse des Kantons liegen und kantonale Beiträge an Gemeindezusammenschlüsse als strategische Investitionen betrachtet werden können.

4. Beitrag an den Zusammenschluss der Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen Sinnvollerweise soll der Kanton einen Teil der durch die Fusion verursachten Kosten übernehmen und durch finanzielle Zuschüsse verhindern, dass die Fusion für eine der beteiligten Gemeinden finanzielle Nachteile zur Folge hat und aus diesem Grund scheitert. Finanzielle Nachteile können sich dadurch ergeben, dass eine der Gemeinden stark verschuldet ist oder dass eine bisher finanzausgleichsberechtigte Gemeinde zufolge der Fusion die Finanzausgleichsbeiträge verliert und die Fusion deshalb eine stärkere Steuerbelastung für die Bewohnerinnen und Bewohner der einen oder anderen beteiligten Gemeinde zur Folge hat. Solche Mehrbelastungen setzen falsche Anreize und müssen deshalb gemäss Art. 84 Abs. 5 KV vermieden werden. In solchen Fällen ist eine Pflicht des Kantons zur finanziellen Unterstützung von grundsätzlich erwünschten Fusionen anzunehmen (Jaag, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Art. 84 N. 14). § 8 GG konkretisiert den Auftrag der Kantonsverfassung. Danach kann der Kanton an Veränderungen der Gemeindeeinteilung Subventionen bis zur vollen Höhe der anrechenbaren Ausgaben gewähren, insbesondere wenn eine Gemeinde durch Vereinigung mit einer anderen Gemeinde oder durch eine Aufteilung von Gemeinden erheblich belastet wird und die Gemeinden sich nicht aus eigenen Mitteln zu helfen vermögen. Mit den kantonalen Beiträgen soll verhindert werden, dass die Fusion für eine der beteiligten Gemeinden finanzielle Nachteile zur Folge hat. Soweit ersichtlich, wurde von dieser Bestimmung bis anhin noch nie Gebrauch gemacht. Entsprechend fehlt dazu eine Praxis. Da diese Bestimmung sehr offen formuliert ist (anrechenbare Ausgaben, erhebliche Belastung), verfügt der Kanton über ein grosses Ermessen bei der Festlegung der Beitragshöhe. Dies hat den Vorteil, dass der Kanton die Besonderheiten jeder Fusion berücksichtigen und den Beitrag im Einzelfall festlegen kann.

Aus kantonaler Sicht besteht ein erhebliches Interesse an einem Zusammenschluss der Politischen Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen. Der geplanten Fusion kommt Pilotcharakter zu. Das Projekt steht in Einklang mit den politischen und rechtlichen Vorgaben des Kantons zu Gemeindezusammenschlüssen. An der östlichen Kantonsgrenze entsteht damit eine räumlich zweckmässig abgegrenzte Gemeinde mit rund 5900 Einwohnerinnen und Einwohnern, die in der Lage ist, ihre Aufgaben selbstständig zu erfüllen und ihrer Bevölkerung zeitgemässe Dienstleistungen zu bieten. Gestützt auf Art. 84 Abs. 5 KV und § 8 GG leistet der Kanton an den Zusammenschluss der Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen eine Subvention von Fr. 1 400 000. Es handelt sich dabei um eine gebundene Ausgabe gemäss § 3 Abs. 2 lit a des Staatsbeitragsgesetzes (LS 132.2). Der Betrag deckt einen angemessenen Teil des Aufwands für die Projektvorbereitung und für die Neuorganisation der neuen Gemeinde. Der Betrag ist weiter dazu bestimmt, während einer Übergangsfrist Steuerfussunterschiede abzufedern und finanzielle Einbussen beim Finanzausgleich auszugleichen. Der kantonale Beitrag ist an die Bedingung geknüpft, dass die Stimmberechtigten der beiden Gemeinden dem Zusammenschluss zustimmen und die kantonalen Behörden den Zusammenschluss genehmigen (vgl. § 3 Abs. 1 GG). Der Zusammenschluss der Gemeinden Bertschikon und Wiesendangen zur neuen Politischen Gemeinde Wiesendangen ist auf den 1. Januar 2014 vorgesehen. Der erforderliche Beitrag ist vom Regierungsrat zu beschliessen (vgl. Art. 68 Abs. 2 lit. c KV, § 36 lit. b CRG in Verbindung mit § 39 lit. a FCV e contrario). Die dafür notwendigen Mittel werden in der Erfolgsrechnung der Leistungsgruppe 2216, Kantonaler Finanzausgleich, im Budget sowie in der Planung im KEF 2013–16 eingestellt. Der vorliegende Beschluss führt zu keinen Folgekosten. Die Auszahlung des Beitrags erfolgt zeitlich gestaffelt: 50% des Beitrags werden im Jahre 2014, 30% 2015 und 20% 2016 ausbezahlt. Allfällige Beiträge an die Projektkosten, die vor dem Zusammenschluss ausbezahlt werden, werden mit dem im Jahre 2014 ausbezahlten Beitrag verrechnet. Da sowohl die Beschwerde ans Verwaltungsgericht (§ 44 Abs. 1 lit d

Ziff. 4 VRG) als auch die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht (Art. 83 Bst. K Bundesgerichtsgesetz) unzulässig sind, verbleibt als zulässiges Rechtsmittel einzig dies subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes.