Grundlagen für eine zukünftige kantonale IKT (Informations- und Kommunikationstechnologie), Umsetzung, Projektskizze, Genehmigung, Auftrag

1. Ausgangslage Seit der Festsetzung der kantonalen IT-Strategie im Jahr 2008 hat sich die Informatik stetig weiterentwickelt und insbesondere die Vernetzung und Integration haben stark zugenommen. Entsprechend sind die Anforderungen an die Steuerung, den Betrieb und die Fachanwendungen gestiegen. Im Tätigkeitsbericht 2013 der Finanzkontrolle wurden bei fast allen Organisationseinheiten der Verwaltung Schwachstellen in den Bereichen IT-Governance, IT-Compliance, IT-Risikomanagement und IT- Sicherheit festgestellt. Auch die Geschäftsprüfungskommission widmet sich seit einiger Zeit vertieft dem IT-Management in der kantonalen Verwaltung. Der Regierungsrat ist sich des Wandels in der Informatik und der geänderten Anforderungen bewusst. Er hat deshalb die Finanzdirektion am 15. September 2015 mit Beschluss Nr. 883/2015 beauftragt, eine unabhängige externe Überprüfung der Informatik des Kantons Zürich durchzuführen. Der Auftrag wurde in einem offenen Ausschreibungsverfahren an die BDO AG vergeben. Die Ergebnisse der Überprüfung liegen im Schlussbericht der BDO AG vom 31. Oktober 2016 (Version 1.01) vor. Mit Aktennotiz/Addendum vom 22. Dezember 2016 hat die BDO AG einen Vergleich mit anderen Kantonen und Organisationen nachgeliefert.

2. Wesentliche Erkenntnisse der BDO-Studie

2.1. Zur IT-Strategie, -Steuerung und -Organisation Der Bericht führt aus, dass die Ziele des kantonalen Informatikleitbilds 2006 und der kantonalen IT-Strategie 2008 angemessen und weitsichtig, aber veraltet sind. Umgesetzt sei bis jetzt nur ein Teil der geplanten Umsetzungseinheiten. Das etablierte Steuerungsmodell sei komplex und in dieser Form kaum tauglich und die festgelegte Organisationsform mit KITT und KITT-Geschäftsstelle sei nicht geeignet. Eine effektive Steuerung und Führung der Informatik finde in erster Linie innerhalb der Direktionen statt. Eine direktionsübergreifende Koordination und Konsolidierung fehle weitgehend. Die eigentlichen Informatikorganisationen seien sehr heterogen aufgestellt. Die Umsetzung der IT-Strategie hinsichtlich verwaltungsweiter, direktionsübergreifender Themen wird als gescheitert betrachtet. Der Einfluss der Strategie auf die direktionsspezifischen Aktivitäten wird als Teilerfolg gewertet.

2.2. Zu den Querschnitt- und Fachapplikationen Aufgrund eines fehlenden (kantonsweiten) Anwendungs- und Projektportfolios seien die systematische Erkennung und Umsetzung möglicher Synergien sowie eine kantonsweite Koordination kaum möglich. Die vom KITT festgelegte und angewendete Strategiekonformitätsprüfung wird nicht als geeignet beurteilt, um die Projekte zu steuern. Es fehlten zudem direktionsübergreifende Architekturen, Prozesse und Lösungs- bzw. Sicherheitskonzepte für eine Unterstützung der Anwendungsentwicklung. Jedoch wird bescheinigt, dass in einigen Verwaltungseinheiten fortschrittliche Methoden und Werkzeuge professionell eingesetzt werden. Eine wirtschaftliche, sichere und zukunftsfähige Anwendungsentwicklung wird unter diesen Umständen jedoch nicht gesehen.

2.3. Zur IT-Grundversorgung Die in der IT-Strategie angestrebte Konsolidierung der über 40 Betriebsstandorte hat gemäss Bericht nicht im Ansatz stattgefunden; auch die Informatikabteilungen sind über die gesamte Verwaltung verstreut. Die Beschaffung von IT-Mitteln ist kantonsweit nicht wirksam geregelt; ein zentrales Lieferanten- und Providermanagement besteht auch nicht für grosse und häufig benutzte Lieferanten, so der Bericht weiter. Die Trennung der Zuständigkeiten im Bereich Netzwerk (LEUnet) und Telematik wird als ungünstig betrachtet. Der Bericht hält aber auch fest, dass die IT in einzelnen Organisationseinheiten sehr gut organisiert ist, insbesondere in Bereichen mit kantonsübergreifenden Fachaplikationen wie z. B. die Kantonspolizei mit POLIS.

2.4. Vorschlag für eine zukunftsfähige kantonale IT Für die Etablierung einer effektiven und effizienten kantonalen IKT- Governance wird im Bericht die Schaffung von zwei neuen organisatorischen Einheiten als notwendig erachtet: eine strategische Führungseinheit sowie eine zentrale Dienstleistungsorganisation unter Beibehaltung der direktionsspezifischen Informatikunterstützung. Der Bericht schlägt vor, das KITT und die KITT-Geschäftsstelle aufzulösen bzw. durch eine neue IKT-Organisation abzulösen.

3. Folgerungen des Regierungsrates Auch wenn der Bericht gewisse Fakten falsch bzw. unvollständig wiedergibt, so sind seine Schlussfolgerungen auch aus der Sicht des Regierungsrates in wesentlichen Teilen zutreffend. Dies gilt insbesondere für die Forderungen, die Steuerung und Führung der kantonalen Informatik neu zu organisieren sowie verstärkt zu harmonisieren, und für die Feststellung, die heutige Organisation der Informatik (KITT-Organisa- tion) lasse keine wirksame und konsequente Steuerung der verwaltungsübergreifenden Informatik zu und verbindliche IT-Standards und -Richtlinien fehlten bzw. könnten nicht umgesetzt werden. Der Bericht beschreibt die Schwächen der direktionsübergreifenden Informatikorganisation, nicht jedoch deren Stärken. Er macht zudem kaum Aussagen zum Geschäftsnutzen und zu den Kosten der heutigen Informatik. Weiter fehlen Kostenvergleiche mit anderen Organisationseinheiten. Der Bericht weist lediglich darauf hin, dass die Kosten für die Erreichung der Legislaturziele und strategischer Ziele mit Informatikbezug hoch sein dürften. Die im Bericht aufgeführten Grundlagen für eine zukünftige kantonale IKT sind sehr allgemein gehalten und in dieser Form nicht für eine direkte Umsetzung geeignet. Aufgrund der vom Regierungsrat geteilten Schlussfolgerungen aus dem Bericht der BDO, aber auch zur Klärung der im Bericht offengelassenen Fragen, drängt es sich auf, in einem besonderen direktionsübergreifenden Projekt die Steuerung und Ausgestaltung der zukünftigen IKT im Kanton anzugehen. Der entsprechende Auftrag wird nachfolgend ausgeführt.

4. Auftrag

4.1. Auftragnehmer Der Auftrag zur Umsetzung geht an die Finanzdirektion, die gemäss Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (VOG RR, Anhang 1 lit. C. Ziff. 12) für die Erbringung von Querschnittdienstleistungen im Bereich Informatik zuständig ist.

4.2. Projektziele Es sind die Grundlagen für die zukünftigen kantonalen IKT zu schaffen. Diese umfassen insbesondere (Lieferobjekte) – die kantonale IKT-Strategie – die kantonale IKT-Organisation einschliesslich der IKT-Prozesse Die bestehende IT-Strategie, die im Bericht der BDO AG grundsätzlich positiv gewürdigt wird, wird überprüft und bei Bedarf angepasst. Die KITT-Organisation soll durch eine neue IKT-Organisation abgelöst werden. Zu regeln sind insbesondere die Organisation und die IKT- Prozesse, die direktionsübergreifenden IKT-Aufgaben sowie die Mitwirkungsrechte und -pflichten der Direktionen und der Staatskanzlei bei deren Steuerung (IKT-Verordnung). Zurzeit bieten mehrere kantonale Organisationseinheiten direktionsübergreifende IKT-Dienstleistungen an. Nach Vorliegen der neuen IKT- Governance befindet der Regierungsrat darüber, welche direktionsüber- greifenden IKT-Dienstleistungen gemäss neuer IKT-Governance zu welchem Zeitpunkt und in welcher Organisationseinheit zusammengeführt werden sollen. Im Verlaufe des Projektes sind sodann auf den Grundlagen der neuen IKT-Governance weitere Fragestellungen anzugehen, die sich mit Bezug auf die zukünftige Ausgestaltung der kantonalen IKT stellen, wie – die Beschaffung von IKT-Mitteln, – die Informationssicherheit, – der Betrieb von Rechenzentren, – das Projektmanagement, – das IKT-Controlling.

4.3. Projektorganisation Die Projektorganisation gestaltet sich wie folgt:

3URMHNWDXVVFKXVV

6WHXHUXQJV JUXSSH

([WHUQH 3URMHNWOHLWXQJ 8QWHUVWW]XQJ

.HUQWHDP

Den Projektausschuss bilden drei Mitglieder des Regierungsrates, nämlich der Finanzdirektor (Vorsitz), die Justizdirektorin und die Bildungsdirektorin, sowie der Leiter der Finanzkontrolle. Der Projektausschuss mit den genannten drei Regierungsratsmitgliedern hat sich in der ersten Projektphase während der Überprüfung bewährt. Die Finanzkontrolle soll ebenfalls im Projektausschuss verbleiben. Die Umsetzung soll ausserhalb der KITT-Strukturen erfolgen und die KITT-Organisation deshalb im Projektausschuss nicht mehr vertreten sein.

Es wird eine Steuerungsgruppe gebildet. Die Direktionen und die Staatskanzlei delegieren je eine Vertreterin oder einen Vertreter in die Steuerungsgruppe. Die Finanzkontrolle wird eingeladen, eine Vertreterin oder einen Vertreter in die Steuerungsgruppe zu delegieren. Die Direktionen und die Staatskanzlei sind angehalten, Personen in die Steuerungsgruppe zu delegieren, welche die direktionsinternen Abläufe sowie die direktionsinterne Organisation und Informatik gut kennen und gleichzeitig die übergeordnete Kantonssicht vertreten können. Der direkte Austausch mit der Direktionsleitung muss sichergestellt sein. Detaillierte IT- Kenntnisse werden nicht vorausgesetzt. Die Steuerungsgruppe konstituiert sich selbst. Sie nimmt zuhanden des Projektausschusses Stellung zu den Anträgen der Projektleitung und stellt bei Bedarf eigene Anträge an den Projektausschuss, die sie auch im Projektausschuss vertritt. Zudem informiert die Projektleitung die Steuerungsgruppe in regelmässigen Abständen über den Projektverlauf. Damit wird sichergestellt, dass alle Mitglieder der Steuerungsgruppe gleichermassen gut informiert sind und die Direktionen, die Staatskanzlei sowie die Finanzkontrolle ihre Anliegen frühzeitig einbringen können. Die Projektleitung wird von der Finanzdirektion bestimmt. Die Projektleitung führt das Projekt, beauftragt und überwacht das externe Beratungsteam und erarbeitet Anträge an den Projektausschuss. Da die bestehende Organisationsform der kantonalen Informatik (KITT-Organisation und KITT-Geschäftsstelle) nicht geeignet ist, die Umsetzung der neuen IKT-Strategie zu gewährleisten (vgl. auch Management Summary des Berichts der BDO AG, S. 7), wird die Projektleitung ausserhalb der bestehenden KITT-Organisation neu besetzt. Die Projektleitung ist direkt dem Finanzdirektor unterstellt. Zur Unterstützung der Projektleitung wird ein Kernteam mit Personen der Finanzdirektion sowie von Delegierten der Direktionen und der Staatskanzlei gebildet. Die Steuerungsgruppe bestimmt die Vertreterinnen und Vertreter der Direktionen und der Staatskanzlei im Kernteam. Die Direktionen und die Staatskanzlei stellen die Verfügbarkeit der betroffenen Personen sicher. Die Projektleitung kann bei Bedarf und in Absprachen mit den betroffenen Organisationseinheiten auf weitere Schlüsselpersonen der Direktionen und der Staatskanzlei zugreifen.

Für die Umsetzung der künftigen kantonalen IKT beansprucht die Finanzdirektion externe Unterstützung. Für die Erarbeitung der neuen kantonalen IKT-Governance sollen weitgehend interne Mittel eingesetzt werden. Externe Unterstützung wird nur punktuell beansprucht. Die externe Unterstützung muss in erster Line sicherstellen, dass die künftige kantonale IKT gemäss dem «best practice»-Grundsatz festgelegt wird. Sie muss deshalb über entsprechende Erfahrung mit ähnlichen Projekten verfügen. Um eine gute Ausgangslage zu schaffen, soll das externe Beratungsteam zunächst eine Auslegeordnung ähnlich gelagerter Projekte in der öffentlichen Hand und/oder in der Privatwirtschaft vornehmen. Zudem soll das Mandat die Beratung der Projektleitung und des Kernteams im methodischen Vorgehen umfassen. Die externe Beratung wird gemäss diesen Anforderungen neu gewählt. Dabei steht die Praxiserfahrung der eingesetzten Beraterinnen und Berater im Vordergrund. Die Finanzdirektion geht davon aus, dass für dieses Beratungsmandat keine öffentliche Ausschreibung erforderlich wird. Für die sich aus der Überprüfung der Zusammenführung der IKT- Dienstleistungen und der Fragestellungen zur zukünftigen Ausgestaltung der kantonalen IKT ergebenden Umsetzungsprojekte (vgl. Ziff. 4.2.) muss allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt themenspezifisch weitere externe Beratung beigezogen werden. Für einzelne Bereiche kann der Projektausschuss Teilprojekte bewilligen. Er bestimmt deren Leitung auf Antrag der Gesamtprojektleitung.

5. Verhältnis zu laufenden Projekten Das vorliegende Projekt ist in enger Abstimmung mit dem laufenden Projekt «Digitale Verwaltung» durchzuführen. Die laufenden KITT-Projekte wie das Projekt Identitätsmanagement (eindeutige und übergreifende Identifizierung der Mitarbeitenden) sowie laufende Projekte zur Umsetzung der geltenden Informatikstrategie wie die Zentralisierung der Informatik innerhalb der Direktionen werden in Abstimmung mit der Projektleitung weitergeführt. Die Projekte müssen ein positives Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen bzw. zusätzliche Kosten sind zu begründen.

6. Terminplan Meilensteine/Lieferobjekte Verantwortlich Termin Besetzung der Projektgremien und Finanzdirektion Februar/März 2017 Abschluss externes Beratungsmandat (Direktionen, Staatskanzlei) Grundlagen für eine neue kantonale IKT-Governance sowie zum weiteren Vorgehen – Erarbeitung Projektleitung/ September 2017 Steuerungsgruppe – Verabschiedung Projektausschuss Oktober 2017 – Beschluss Regierungsrat November 2017

7. Finanzielles Da für die Erarbeitung der neuen kantonalen IKT-Governance nur punktuell externe Unterstützung beansprucht wird, kann davon ausgegangen werden, dass die im Budget 2017 und im KEF 2017–2020 in der Leistungsgruppe Nr. 4600, Direktionsübergreifende Informatik, eingestellten Mittel sowohl für die Weiterführung der laufenden KITT-Projekte als auch für die Arbeiten zur künftigen kantonalen IKT ausreichen. Die Kosten von Umsetzungsprojekten können derzeit nicht beziffert werden. Es ist damit zu rechnen, dass einzelne Projekte erhebliche Kostenfolgen haben werden. Wiederkehrenden Mehrkosten für die kantonale IKT muss ein ausgewiesener Nutzen gegenüberstehen.

8. Rechtliches Die KITT-Verordnung wird durch eine neue IKT-Verordnung zu ersetzen sein (vgl. Ziff. 4.2.). Die KITT-Verordnung gilt weiter, bis der Regierungsrat eine neue Verordnung bzw. eine Übergangslösung beschlossen hat.

9. Zusammenfassung der IT-Einheiten der Finanzdirektion mit direktionsübergreifenden Aufgaben Die Finanzdirektion fasst in Übereinstimmung mit der geltenden Informatikstrategie auf den 1. Januar 2018 folgende IT-Einheiten in einer Organisationseinheit zusammen: Kompetenzzentrum SAP der Finanzverwaltung, IT-Basis-Infrastruktur der KITT-Geschäftsstelle mit Netzwerk- und Verzeichnisdiensten sowie das Kompetenzzentrum IT-Sicherheit der KITT-Geschäftsstelle. Die KITT-Geschäftsstelle wird bis zu ihrer Ablösung in diese Organisation integriert. Für diese neue Organisationseinheit («Amt für Informatik der Finanzdirektion») stellt die Finanzdirektion dem Regierungsrat Antrag mit einer Änderung der VOG RR (Anhang 2: Gliederung der Direktionen) und allenfalls der KITT-Verordnung.

10. Kommunikation Die GPK-Subkommission des Kantonsrates «IT kantonale Verwaltung» wird durch den Finanzdirektor persönlich über den Bericht und den vorliegenden Beschluss orientiert. Die Finanzdirektion wird ermächtigt, den Bericht der BDO AG vom 31. Oktober 2016 (Version 1.01) einschliesslich Aktennotiz/Addendum der BDO AG vom 22. Dezember 2016 betreffend Vergleiche mit anderen Kantonen/Organisationen auf der Webseite des Kantons Zürich zu veröffentlichen.