Aufsichtskonzept über die Bezirksbehörden, Festsetzung, Stellenplan

1. Ausgangslage Der Regierungsrat beauftragte die Direktion der Justiz und des Innern am 17. Mai 2017, ein Projekt «Aufsichtskonzept über die Bezirksbehörden» durchzuführen (RRB Nr. 468/2017). Dies erfolgte, nachdem das Verwaltungsgericht festgestellt hatte, dass die Aufsicht über die Bezirksbehörden der Klärung bedarf (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts VB.2016. 00803 vom 22. März 2017). Gemäss Auftrag des Regierungsrates war als Ergebnis des Projekts ein Aufsichtskonzept über die Bezirksbehörden einschliesslich eines Begleitberichts zu erstellen, wobei das Konzept die personelle, finanzielle und fachliche Aufsicht zu behandeln und dabei die Stellung der Bezirksbehörden zu berücksichtigen hat. Es ist vom Regierungsrat festzusetzen (vgl. RRB Nr. 468/2017). Im Laufe der Arbeiten am Aufsichtskonzept zeigte sich, dass eine effektive und effiziente Wahrnehmung der Aufsichtstätigkeit über die Bezirksbehörden eine Delegation von untergeordneten Aufsichtsaufgaben vom Regierungsrat an die Direktion der Justiz und des Innern erfordert. Deshalb änderte der Regierungsrat am 13. Dezember 2017 die Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR, LS 172.11; vgl. RRB Nr. 1202/2017) und delegierte die Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung der Bezirksverwaltung einschliesslich Weisungskompetenz an die Direktion der Justiz und des Innern (§ 76a VOG RR). Hiergegen erhoben die Statthalterinnen und Statthalter Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht trat auf die Beschwerde am 19. September 2018 nicht ein (vgl. Beschluss des Verwaltungsgerichts AN.2018.00001). § 76a VOG RR trat am 1. Januar 2019 in Kraft. Im Dezember 2018 eröffnete die Direktion der Justiz und des Innern die Konsultation zum Entwurf des Aufsichtskonzepts. Die Statthalterkonferenz sowie das Kollegium der Bezirksratsschreiberinnen und Bezirksratsschreiber begrüssten in ihrer Stellungnahme vom 18. April 2019 das Konzept grundsätzlich. Soweit ihre Änderungsvorschläge und Einwendungen im Konzept nicht übernommen wurden, teilte ihnen dies die Direktion der Justiz und des Innern mit gesondertem Schreiben unter Angabe von Gründen mit.

2. Inhalt Mit dem Aufsichtskonzept werden die Zuständigkeiten zur Ausübung der Aufsicht über die Bezirksbehörden zwischen dem Regierungsrat und der Direktion der Justiz und des Innern geklärt, und es werden die Aufsichtsinstrumente, deren Einsatz und die Periodizität festgesetzt, sodass eine wirkungsvolle Aufsicht gewährleistet werden kann. Das Aufsichtskonzept über die Bezirksbehörden vom 31. Juli 2019 ist festzusetzen und die Direktion der Justiz und des Innern ist mit dessen Umsetzung zu beauftragen. Das Konzept regelt die Aufsicht über die administrative und organisatorische Führung der Bezirksverwaltung (administrative Aufsicht). Unter der administrativen Aufsicht wird die Aufsicht über die allgemeine Geschäftsführung der Bezirksbehörden verstanden, einschliesslich die personelle Aufsicht. Hiervon ist die Fachaufsicht, die Aufsicht über die Aufgabenerfüllung in bestimmten Fachbereichen, abzugrenzen. Die Fachaufsicht wird durch die jeweilige Fachdirektion wahrgenommen. Im Aufsichtskonzept werden die Aufsichtsinstrumente sowie die Aufsichts- und Berichterstattungsprozesse festgelegt. Die Aufsicht selbst ist möglichst effizient, wirkungsorientiert und somit risikoorientiert auszugestalten. Sie hat ihr Augenmerk auf die besonders sensiblen Bereiche zu legen. Sie hat sich daran zu orientieren, wo die grössten Risiken – nach Eintretenswahrscheinlichkeit und Schaden – zu erwarten sind und wo eine erhöhte Schutzbedürftigkeit der betroffenen Rechtsuchenden besteht. Das Aufsichtskonzept sieht folgende Aufsichtsinstrumente vor: Zur Ausübung der Aufsicht wird die Direktion der Justiz und des Innern neu in jedem Bezirk, in der Regel alle zwei Jahre, Visitationen durchführen. Sie kann der Bezirksverwaltung allgemeine Weisungen oder Dienstanweisungen im Einzelfall erteilen (vgl. § 76a VOG RR). Die Koordination, die Planung und die Berichterstattung zum Geschäftsgang der Bezirksverwaltung werden wie bisher im Rahmen der Kaderdialoge der Vorsteherin oder des Vorstehers der Direktion der Justiz und des Innern mit einer Vertretung der Statthalterinnen und Statthalter, einer Vertretung der Bezirksrätinnen und Bezirksräte sowie einer Vertretung der Bezirksratsschreiberinnen und Bezirksratsschreiber sichergestellt. Das Aufsichtskonzept hält weiter fest, dass die personelle Aufsicht im Rahmen von Zusammenarbeitsgesprächen zwischen der Vorsteherin oder dem Vorsteher

der Direktion der Justiz und des Innern und der Statthalterin oder dem Statthalter wahrgenommen wird. Die Zusammenarbeitsgespräche finden mindestens alle zwei Jahre statt und können an die Generalsekre- tärin oder den Generalsekretär der Direktion der Justiz und des Innern delegiert werden. Für Anordnungen, die über eine Dienstanweisung hinausgehen und die Rechtsstellung der betroffenen Mitglieder der Bezirksbehörden berühren, ist der Regierungsrat zuständig. Der Regierungsrat bleibt weiterhin zuständig für die Genehmigung der Stellvertreterinnen oder Stellvertreter der Statthalterinnen oder Statthalter (§ 11 Bezirksverwaltungsgesetz [BezVG, LS 173]) und die Behandlung von Aufsichtsbeschwerden gegen die Amtsführung der Bezirksbehörden. Die Finanzaufsicht erfolgt gemäss Finanzkontrollgesetz (FKG, LS 614) über die Finanzkontrolle in den ordentlichen Strukturen und Abläufen.

3. Personelle Auswirkungen Die Umsetzung des Aufsichtskonzepts erfordert umfangreiche Vorarbeiten: Insbesondere ist ein Visitationskonzept entsprechend den Vorgaben gemäss Ziff. 3.2. des Aufsichtskonzepts zu erstellen, es sind Abläufe zu definieren, und es sind die Hilfsmittel zu erarbeiten, um den administrativen Aufwand möglichst gering zu halten. Zudem sind die Eckwerte für die Berichterstattung gemäss Ziff. 3.3.3 des Aufsichtskonzepts zu bestimmen. Schliesslich sind die Erfahrungen aufgrund einer ersten Durchführung des Aufsichtszyklus in der Umsetzung des Konzepts einzuarbeiten. Diese Arbeiten sind mit den Mitteln des Generalsekretariats der Direktion der Justiz und des Innern nicht zu leisten. Weil es sich bei der verwaltungsinternen Aufsicht über die Bezirksbehörden um eine unübertragbare Staatsaufgabe handelt, ist dafür eine auf zwei Jahre befristete Stelle Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO zu schaffen. Die Einreihung der im Generalsekretariat der Direktion der Justiz und des Innern zu schaffenden, auf zwei Jahre befristeten Stelle in der Richtposition Juristische/r Sekretär/in LK 20 VVO wurde vom Personalamt geprüft und wird von diesem unterstützt.

4. Finanzielle Auswirkungen Die erforderlichen finanziellen Mittel für die zu schaffende, befristete Stelle sind im Budgetentwurf 2020 nicht enthalten und führen gegebenenfalls zu einer Kreditüberschreitung. Sie sind in das Budget 2021 und den KEF 2021–2024 aufzunehmen.