Anfrage Sibylle Marti, Zürich, Rafael Steiner, Winterthur, und Nicola Yuste, Zürich, betreffend Einheitliche Praxis im Einbürgerungsverfahren, Beantwortung

Auf Antrag der Direktion der Justiz und des Innern beschliesst der Regierungsrat:

I. Die Anfrage Sibylle Marti, Zürich, Rafael Steiner, Winterthur, und Nicola Yuste, Zürich, wird wie folgt beantwortet: Die Schweiz kennt ein dreistufiges Bürgerrecht. Am Einbürgerungsverfahren sind Behörden der drei staatlichen Ebenen Bund, Kanton und Gemeinden beteiligt. Die Kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 (KBüV, LS 141.11) regelt das Einbürgerungsverfahren in den §§ 10–22, wobei den Gemeinden ein Spielraum bei der Gestaltung der kommunalen Verfahren eingeräumt wird. Die Kantonale Bürgerrechtsverordnung regelt insbesondere, welche Einbürgerungsvoraussetzungen der Kanton und welche die Gemeinden zu prüfen haben. Einbürgerungsgesuche sind beim Gemeindeamt einzureichen. Nach einer ersten Prüfung überweist dieses die Akten an die zuständige Gemeinde zur weiteren Bearbeitung. Sind die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, erteilt die Gemeinde das Gemeindebürgerrecht. In der Folge überweist sie das Gesuch für die weitere Prüfung zurück an das Gemeindeamt. Dieses erteilt das Kantonsbürgerrecht, wenn die entsprechenden Voraussetzungen ebenfalls erfüllt sind. Anschliessend beantragt das Gemeindeamt die Einbürgerungsbewilligung beim Staatssekretariat für Migration. Wird diese erteilt, verfügt das Gemeindeamt die Aufnahme in das Schweizer Bürgerrecht. Zu Frage 1: Die nachfolgende Tabelle zeigt die Anzahl Gesuchseingänge. Da ein Gesuch mehrere Personen einer Familie umfassen kann, ist in Klammern die Anzahl der gesuchstellenden Personen angegeben. Bezirk 2015 2016 2017 2018 2019 Affoltern 122 (167) 137 (227) 178 (291) 131 (233) 118 (210) Andelfingen 31 (74) 70 (110) 45 (62) 50 (91) 36 (74) Bülach 480 (725) 548 (857) 721 (1166) 489 (781) 550 (870) Dielsdorf 295 (428) 367 (550) 439 (692) 294 (456) 294 (443) Dietikon 315 (507) 396 (596) 503 (769) 369 (550) 376 (552) Hinwil 190 (290) 250 (341) 295 (410) 163 (244) 182 (283) Horgen 409 (653) 485 (764) 674 (1109) 527 (991) 568 (971) Meilen 296 (461) 357 (575) 427 (669) 387 (671) 399 (721) Pfäffikon 111 (169) 148 (238) 257 (386) 143 (234) 134 (194) Uster 335 (523) 438 (639) 516 (766) 385 (624) 387 (628) Winterthur 422 (643) 486 (726) 650 (1 046) 280 (415) 456 (659) Zürich 1 805 (2 711) 2 158 (3 196) 3 842 (5 662) 2 340 (3 481) 2 101 (2 983) Total 4 811 (7 351) 5 840 (8 819) 8 547 (13 028) 5 558 (8 771) 5 601 (8 588)

Zu Frage 2: Nach § 13 KBüV kann die zuständige Behörde das Verfahren sistieren, wenn einzelne Voraussetzungen für die Einbürgerung nicht erfüllt sind und sie deren Erfüllung in längstens einem Jahr erwartet. Diese Zahlen sind nicht bekannt. Das Gemeindeamt führt keine Statistik über die bei ihm sistierten Gesuche und die Zahl der bei den Gemeinden sistierten Gesuche ist nicht bekannt, da die Gemeinden nach der Überweisung der Gesuche für das Verfahren verantwortlich sind. Die Verfahrenshoheit obliegt ihnen und sie können in diesem Verfahrensabschnitt daher eigenständig über allfällige Sistierungen entscheiden. Zu Fragen 3 und 4: Summe der im Kanton Zürich in den Jahren 2015 bis 2019 eingereichten Rekurse:12 Jahr Anzahl Eingänge Gutheissungen1 Abweisungen Andere Erledigungen2 2015 25 9 10 6 2016 19 5 9 5 2017 23 6 10 7 2018 16 4 9 3 2019 17 5 6 6 Aufteilung nach Bezirken3: Bezirk Affoltern 2015 1 Rekurs (Abweisung) Bezirk Andelfingen 2017 1 Rekurs (Gutheissung) Bezirk Bülach 2015 2 Rekurse (1 Gutheissung, 1 Abweisung) 2016 7 Rekurse (3 Gutheissungen, 2 Abweisungen, 2 andere Erledigungen) 2017 5 Rekurse (1 Gutheissung, 4 Abweisungen) 2018 1 Rekurs (Abweisung) 2019 1 Rekurs (Gutheissung)

1 Rückweisungen und teilweise Gutheissungen sind unter die Gutheissungen subsumiert.

2 Unter «andere Erledigungen» fallen beispielsweise Nichteintretensentscheide, Rückzüge

oder Abschreibungen zufolge Gegenstandslosigkeit. 3 Werden zu einem Jahr keine Angaben gemacht, sind im entsprechenden Zeitraum keine

Rekurse eingegangen.

Bezirk Dielsdorf 2015 5 Rekurse (1 Gutheissung, 3 Abweisungen, 1 andere Erledigung) 2016 3 Rekurse (2 Abweisungen, 1 andere Erledigung) 2017 4 Rekurse (2 Gutheissungen, 1 Abweisung, 1 andere Erledigung) 2018 3 Rekurse (2 Abweisungen, 1 andere Erledigung) 2019 2 Rekurse (1 Gutheissung, 1 Abweisung) Bezirk Dietikon 2015 4 Rekurse (1 Gutheissung, 1 Abweisung, 2 andere Erledigungen) 2016 2 Rekurse (Abweisungen) 2017 4 Rekurse (1 Gutheissung, 3 Abweisungen) 2018 6 Rekurse (2 Gutheissungen, 3 Abweisungen, 1 andere Erledigung) 2019 2 Rekurse (1 Gutheissung, 1 Abweisung) Bezirk Hinwil 2016 1 Rekurs (Gutheissung) 2019 1 Rekurs (andere Erledigung) Bezirk Horgen 2016 1 Rekurs (Gutheissung) 2018 2 Rekurse (1 Gutheissung, 1 andere Erledigung) 2019 2 Rekurse (andere Erledigungen) Bezirk Meilen 2015 2 Rekurse (Gutheissungen) 2016 1 Rekurs (andere Erledigung) 2017 5 Rekurse (1 Gutheissung, 1 Abweisung, 3 andere Erledigungen) 2019 2 Rekurse (Gutheissungen) Bezirk Pfäffikon 2015 3 Rekurse (1 Gutheissung, 2 Abweisungen) 2019 2 Rekurse (1 Abweisung, 1 andere Erledigung) Bezirk Uster 2015 2 Rekurse (1 Abweisung, 1 andere Erledigung) 2016 1 Rekurs (Abweisung) 2017 2 Rekurse (andere Erledigungen) 2018 1 Rekurs (Abweisung) 2019 1 Rekurs (andere Erledigung) Bezirk Winterthur 2015 6 Rekurse (3 Gutheissungen, 1 Abweisung, 2 andere Erledigungen) 2016 3 Rekurse (2 Abweisungen, 1 andere Erledigung) 2017 2 Rekurse (1 Abweisung, 1 andere Erledigung) 2018 3 Rekurse (1 Gutheissung, 2 Abweisungen) Bezirk Zürich 2019 4 Rekurse (3 Abweisungen, 1 andere Erledigung)

Zu Frage 5: Das Bürgerrechtsgesetz des Bundes (BüG, SR 141.0) schreibt den Kantonen und Gemeinden vor, dass die Einbürgerungsgebühren nach Massgabe des Kostendeckungsprinzips festzulegen sind (Art. 35 Abs. 2 BüG). Nach dem Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen. Zu berücksichtigen ist zudem das Äquivalenzprinzip. Nach dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen zum Wert, den die staatliche Leistung für die Abgabepflichtigen hat (vgl. Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich / St. Gallen 2020, Rz. 2777 f. und 2786). Im Interesse der Praktikabilität ist eine gewisse Pauschalisierung bei der Gebührenfestlegung zulässig (BGE 126 I 180 E. 3). Zu beachten sind auch die kantonalen Vorgaben. Für Personen «mit Anspruch» (gemäss § 21 Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 [LS 141.1]) darf die Gebühr höchstens Fr. 500 betragen; Personen bis zum 25. Altersjahr bezahlen lediglich die halbe Gebühr. Minderjährige Kinder, die in das Gesuch der Eltern oder eines Elternteils einbezogen sind, bezahlen keine Gebühr (§§ 33 und 34 KBüV). Im Rahmen dieser Vorgaben von Bund und Kanton können die Gemeinden ihre Gebühren eigenständig festsetzen und sind verantwortlich für die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips. Die Einhaltung der massgebenden Kriterien wird über den Rechtsschutz sichergestellt: Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle können Gebührenverordnungen oder einzelne Bestimmungen daraus gerichtlich überprüft werden. Zudem steht es allen Bewerberinnen und Bewerbern offen, die im konkreten Einzelfall auferlegte Gebühr durch die Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanzen überprüfen zu lassen. Diese Möglichkeit besteht auch bei einer Gutheissung einer Einbürgerung.

Zu Frage 6: Einbürgerungsgebühren der Gemeinden nach Bezirken (Stand Juli 2020)456789 Bezirk Minimum5 Maximum 6 Median7 Durchschnitt Gewichteter Gemeinden8 Durchschnitt 9 Affoltern 500 1550 500 643 818 Andelfingen 200 1000 500 623 621 Bülach 500 2000 850 1045 1498 Dielsdorf 250 2000 800 1130 1021 Dietikon 500 1500 500 768 1125 Hinwil 500 3000 1000 1214 1384 Horgen 500 2400 1000 1100 1165 Meilen 650 2000 1000 1132 1073 Pfäffikon 800 1200 850 925 954 Uster 500 1600 1200 1093 1281 Winterthur 400 1500 500 693 1095 Zürich 1200 1200 1200 1200 1200 Kanton Zürich 200 3000 800 897 1188 Das Gemeindeamt erhebt für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts eine Gebühr von Fr. 500 (§ 30 Abs. 1 KBüV). Zu Frage 7: Seit dem 1. Januar 2018 sind die formellen und materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen abschliessend durch das Bundesrecht sowie das kantonale Recht geregelt. Allerdings unterscheidet sich das Einbürgerungsverfahren der Gemeinden. Dies entspricht dem Willen des kantonalen Gesetzgebers und ist Ausdruck davon, dass die Gemeindeautonomie im Kanton Zürich einen hohen Stellenwert geniesst.

4 Die Tabelle bezieht sich ausschliesslich auf Ausländerinnen und Ausländer über 25 Jahre,

die keinen Anspruch auf Einbürgerung nach § 21 des Gesetzes über das Bürgerrecht haben. 5 tiefste Einbürgerungsgebühr im Bezirk

6 höchste Einbürgerungsgebühr im Bezirk

7 Median: Die Einbürgerungsgebühr der Hälfte der Gemeinden liegt unter diesem Wert,

die andere Hälfte liegt darüber. 8 arithmetisches Mittel pro Bezirk

9 Gebühr einer Gemeinde und gewichtet mit der Anzahl 2019 eingereichter Einbürgerungsgesuche.

Einen wesentlichen Einfluss auf das Verfahren hat der Umstand, ob in einer Gemeinde der Gemeindevorstand, eine Bürgerrechtskommission, die Gemeindeversammlung oder das Gemeindeparlament für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zuständig ist. Die Wahlfreiheit bei der Festlegung des Einbürgerungsorgans ist in Art. 21 Abs. 1 der Kantonsverfassung (LS 101) garantiert. Zusätzlichen Spielraum haben die Gemeinden bei der Frage, in welchen Fällen sie ein Einbürgerungsgespräch führen und wer dieses durchführt (Verwaltungsangestellte, Behörden). Alle diese Faktoren führen dazu, dass sich die Verfahren in den Gemeinden unterscheiden und damit auch einen unterschiedlichen Aufwand bewirken. Die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen folgt dem Grundsatz, dass der Kanton die Voraussetzungen prüft, die anhand von Registern geklärt werden können. Die Gemeinden prüfen die Integrationskriterien mit Ermessensspielraum, da diese oft einen direkten Kontakt zu den Bewerbenden erfordern. Häufig kann erst aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles eine angemessene Lösung gefunden werden (vgl. etwa die Berücksichtigung der persönlichen Verhältnisse gemäss Art. 12 Abs. 2 BüG, Art. 9 Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 [SR 141.01] und § 18 KBüV). Der Ermessensspielraum dient einerseits der Einzelfallgerechtigkeit, führt anderseits aber zu unterschiedlichen Ergebnissen und zu einem unterschiedlichen Aufwand. Schliesslich organisiert das Gemeindeamt regelmässig Erfahrungsaustausche mit den zuständigen Personen in den Gemeinden sowie Schulungen.

II. Mitteilung an die Mitglieder des Kantonsrates und des Regierungsrates sowie an die Direktion der Justiz und des Innern.

Vor dem Regierungsrat Die Staatsschreiberin: Kathrin Arioli