Création de l'initiative législative

Intervention de procédure

BO 2010 N 1635Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Hodgers, Gross, Leuenberger-Genève, Marra, Schenker Silvia, Stöckli, Tschümperlin, Zisyadis)

Donner suite à l'initiative

Tschümperlin Andy · Mit-M · Conseil national · Schwyz · Groupe socialiste

Verbote sind in unserer Bundesverfassung kaum zu finden. Verboten sind die Todesstrafe, Folterungen und die Zensur. Neu ist seit letzten November der Bau von Minaretten verboten, hineingeschrieben durch eine Initiative. Ist es denn heute nicht so, dass wir mit dem Initiativrecht Artikel in die Verfassung schreiben, die eigentlich gar nicht in die Verfassung gehören? Oder können Sie mir erklären, weshalb sonst dieses Türmchenverbot in der Verfassung steht, dort, wo unsere Grundrechte, unsere Werte und die Organisation unseres Staates festgeschrieben sind?

Initiativen können nur die Verfassung ändern; deshalb ist jetzt dieses Minarettverbot dort drin. Die Verfassung ist für uns Schweizerinnen und Schweizer zu heilig, als dass man damit so leichtfertig umgehen könnte. Hätten wir eine Gesetzesinitiative, stünde das Türmchenverbot dort, wo es hingehört, nämlich im Gesetz. Es lohnt sich deshalb, darüber nachzudenken, wie man mit Initiativen dieser Art - die Ausschaffungs-Initiative grüsst auch schon - in Zukunft umgeht.

Auf kantonaler Ebene kennen alle Kantone in der Schweiz das Recht auf die Einreichung einer Gesetzesinitiative. Von diesem Recht wird ohne Probleme Gebrauch gemacht. Was auf Kantonsebene funktioniert, kann auch auf Bundesebene ohne grössere Probleme funktionieren. Zudem wären Initianten und Initiantinnen von Initiativen gefordert, ihre Anliegen auf der Stufe der Gesetze präziser zu formulieren, sodass sie juristische Auseinandersetzungen vermeiden könnten.

Das Anliegen der Gesetzesinitiative hat eine lange Geschichte. Es gab einmal eine Volksinitiative dazu. Über diese Volksinitiative wurde 1961 abgestimmt; sie wurde anno dazumal deutlich abgelehnt. 1973 schlug dann die Arbeitsgruppe Wahlen für eine Totalrevision der Bundesverfassung vor: "Die Arbeitsgruppe befürwortet die Einführung der Gesetzesinitiative trotz einiger Bedenken ... Gesetzesinitiativen könnten andererseits oft zu qualitativ guten Gegenvorschlägen führen und bedeuten ein wertvolles Mittel, berechtigte Anliegen von Minderheiten zur Darstellung zu bringen."

Im Verfassungsentwurf von 1977 wird die Gesetzesinitiative als Variante formuliert. Im Entwurf für eine neue Bundesverfassung von Alfred Kölz und Jörg Paul Müller ist die Gesetzesinitiative enthalten. Weitere Bemühungen gab es in den Jahren 1986 und 1987. 1996 wurde Artikel 139b ganz knapp verworfen. Haben Sie gewusst, dass 1997, bei der Reform der Bundesverfassung, Nationalrat Hans Fehr mit einem Antrag die Einführung der Gesetzesinitiative forderte? Hans Fehr begründete seinen Antrag damit, dass mit einer Gesetzesinitiative die für ungültig erklärte Asyl-Initiative hätte umgesetzt werden können.

Im Jahr 2004 reichte mein Kollege Andi Gross eine parlamentarische Initiative mit gleicher Zielsetzung ein. Sie wurde mit dem Hauptargument abgelehnt, dass mit dem Instrument der allgemeinen Volksinitiative ein entsprechendes Instrument vorliege. In der Zwischenzeit hat sich aber dieses Argument in Luft aufgelöst. Seit dem 27. September des letzten Jahres gibt es das Volksrecht der allgemeinen Volksinitiative nicht mehr. 67 Prozent der Stimmberechtigten und alle Kantone lehnten die Beibehaltung der allgemeinen Volksinitiative ab.

Minarett-Initiative und Ausschaffungs-Initiative zeigen es: Die Zeit ist reif für die Gesetzesinitiative. Wer die direkte Demokratie befürwortet, will sie weiterentwickeln. Überspitzt formuliert: Unsere Verfassung verkommt zum Jekami von Ideen, die ihren Platz eher auf Gesetzesstufe hätten, wie z. B. das Türmchenverbot. Deshalb ist die Einführung der Gesetzesinitiative fällig.

Ich bitte Sie, meine parlamentarische Initiative zu unterstützen.

Hodgers Antonio · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe des VERT-E-S

Dans la Constitution fédérale de 1999, le peuple a accepté le principe de l'initiative législative non formulée. Malheureusement, après plusieurs années d'étude, nous avons compris que son application serait trop compliquée pour être pertinente. En effet, non seulement il fallait surmonter la question du niveau législatif de la proposition, mais il fallait surtout procéder à sa formulation, vu que les citoyens auraient pu déposer des initiatives non formulées. Dans le système bicaméral qui est le nôtre, tout cela pouvait prendre jusqu'à sept ans entre le dépôt de l'initiative et son vote par la population. C'est pourquoi nous avons recommandé au peuple d'abroger cette disposition. Et, il y a deux ans, il nous a suivis en votation populaire.

L'initiative parlementaire Tschümperlin permet de revenir partiellement sur l'ancienne disposition constitutionnelle, mais avec une nuance de taille. L'initiative législative est maintenue, mais elle doit être formulée. Dès lors, une grande partie des difficultés d'application serait écartée.

Le risque relevé par la majorité de la commission que des initiatives législatives ne soient pas conformes à la Constitution est, à notre sens, minime. Les initiants, conscients de la nécessité de respecter le droit constitutionnel sous peine d'invalidation de leur propre texte, prendront dans la plupart des cas toutes les dispositions nécessaires pour éviter cette déconvenue.

Par ailleurs, toutes les initiatives cantonales doivent respecter non seulement la constitution de leur canton, mais aussi celle du pays. Or, il n'y a pas de problèmes majeurs d'acceptabilité, même si parfois le Tribunal administratif fédéral doit effectivement trancher pour régler ces questions.

Nous sommes persuadés que l'initiative parlementaire Tschümperlin est un bon compromis entre l'ancienne disposition qui était dans la Constitution fédérale de 1999 et son abrogation.

C'est pourquoi la minorité de la commission vous recommande de soutenir l'initiative parlementaire Tschümperlin.

Humbel Ruth · Mit-F · Conseil national · Argovie · Groupe PDC/PEV/PVL

Mit seiner parlamentarischen Initiative vom 11. Dezember 2009 verlangt Andy Tschümperlin eine Ergänzung der Bundesverfassung, mit der zusätzlich zur formulierten Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung das Volksrecht auf eine formulierte Gesetzesinitiative eingeführt werden soll. Begründet wird die Initiative vor allem damit, dass die Stimmberechtigten ihre Revisionsvorschläge mit dem Instrument einer BO 2010 N 1636 Gesetzesinitiative präziser formulieren könnten; viele Ideen von Volksinitiativen gehörten eher auf Gesetzesstufe.

Die Staatspolitische Kommission hat an ihrer Sitzung vom 21. Mai 2010 die parlamentarische Initiative vorgeprüft; die Mehrheit beantragt Ihnen bei einem Verhältnis von 16 zu 9 Stimmen, der Initiative keine Folge zu geben. Die Kommissionsminderheit folgt der Argumentation des Initianten und betont, dass die Bürgerinnen und Bürger bei möglichst konkreten Sachfragen mitwirken möchten. Um den Mitwirkungsbedürfnissen gerecht zu werden, brauche es ein differenzierteres Instrumentarium, und mit der Gesetzesinitiative würde das geeignete Gefäss zur Verfügung stehen, um konkrete Anliegen einbringen zu können. Auch wenn diese Argumentation ein Stück weit nachvollziehbar ist, lehnt die Mehrheit der Kommission die Initiative ab.

Herr Tschümperlin hat auf die lange Geschichte der Gesetzesinitiative hingewiesen. Unser Rat hat sich das letzte Mal vor vier Jahren mit der Einführung der Gesetzesinitiative auseinandergesetzt. Am 10. Mai 2006 lehnte er die Einführung dieses Instrumentes mit 97 zu 74 Stimmen ab. In ihrem Bericht vom 17. Februar 2005 ging die Staatspolitische Kommission noch davon aus, dass mit der allgemeinen Volksinitiative ein Instrument gefunden worden sei, mit dem Volksinitiativen auf Gesetzesstufe einwirken könnten. Inzwischen hat sich die Umsetzung dieses Instrumentes als zu kompliziert erwiesen.

Vor diesem Hintergrund ist vor der Einführung eines neuen Volksrechts zu warnen, dessen Umsetzung noch eine Stufe komplizierter wäre. Bei der formulierten Gesetzesinitiative hat es die Bundesversammlung nicht mehr in der Hand, die geeignete Rechtsetzungsstufe zu bestimmen. Initiativkomitees müssten ausgearbeitete Gesetzentwürfe einreichen, die verfassungskonform sind. Die Bundesversammlung müsste dann eine sorgfältige Überprüfung der Kompatibilität des Vorschlags mit übergeordnetem Verfassungs- und Völkerrecht vornehmen. Diese Gültigkeitsprüfung wird ungleich schwieriger sein als die heutige Prüfung der Verfassungsinitiativen, bei welchen das zwingende Völkerrecht die einzige materielle Schranke darstellt. Allenfalls müsste bei dieser Gültigkeitsprüfung auch das Bundesgericht mitwirken. Da die Zahl der einzuhaltenden Kriterien grösser ist als bei Verfassungsinitiativen, ist damit zu rechnen, dass vermehrt Volksinitiativen ungültig erklärt werden müssten. Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Volksrechte würde damit geschwächt.

Hinzu kommt, dass Initiativkomitees mit der formulierten Gesetzesinitiative Entwürfe für ganze Bundesgesetze einreichen könnten. Initiativkomitees wären mit anspruchsvollen Gesetzesredaktionen konfrontiert. Ob die Qualität der Gesetzgebung noch gewährleistet wäre, ist fragwürdig.

In ihrem Bericht vom 17. Februar 2005 hat die SPK auch die Frage des erforderlichen Mehrs thematisiert. Sie wies darauf hin, dass die Gesetzesinitiative das attraktivere Instrument darstellen könnte als die Verfassungsinitiative, wenn - wie bei der Gesetzgebung üblich - nur das Volksmehr verlangt würde. Um das Ständemehr zu vermeiden, könnten Initiantinnen und Initianten versucht sein, ihr Anliegen in Gesetzesform zu kleiden, auch wenn die Verfassungsgrundlage vielleicht nicht eindeutig wäre. Dies würde zu Diskussionen betreffend die Gültigkeit der Initiative führen. Somit bestünde die Gefahr, dass die inhaltliche Diskussion eines Anliegens durch Streitigkeiten rechtlicher Natur verdrängt würde. Für Initiantinnen und Initianten ist es einfacher, ihr Anliegen als Verfassungsinitiative einzubringen, ohne noch lange abklären zu müssen, welche Rechtsetzungsstufe angebracht ist.

Im Übrigen haben wir mit der bedingten Rückzugsmöglichkeit von Volksinitiativen kürzlich ein neues Instrument geschaffen. Initianten können nun, wenn ihr Anliegen auf Gesetzesstufe umgesetzt wird, einen vom Ausgang des Referendums abhängigen Rückzug der Initiative vornehmen.

Die Einführung der Gesetzesinitiative führt zu einer Komplizierung und Verrechtlichung des Systems der Volksrechte. Die Gesetzesinitiative stellt eine Überinstrumentierung dar und ist daher abzulehnen. Die Attraktivität des Systems der Volksrechte besteht in seiner Einfachheit, die es für die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehbar macht.

Die Kommission hat die parlamentarische Initiative mit 16 zu 9 Stimmen abgelehnt. Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zu folgen.

Bugnon André · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe de l'Union démocratique du Centre

L'initiative parlementaire Tschümperlin propose de modifier la Constitution fédérale de sorte que les citoyens ayant le droit de vote puissent déposer des initiatives populaires législatives revêtant la forme de projets rédigés en plus de la possibilité actuelle de pouvoir déposer des initiatives populaires fédérales ayant trait à la modification partielle ou totale de la Constitution. En effet, selon l'auteur de l'initiative parlementaire - vous l'avez entendu tout à l'heure -, la situation actuelle est trop limitative puisque les initiatives populaires ne permettent que de proposer des modifications constitutionnelles en déposant sous forme de projet rédigé un texte à soumettre aux chambres puis en votation populaire. Il part du principe que si l'initiative ou un contre-projet à celle-ci est accepté par le peuple, elle débouche de facto sur une modification de la Constitution obligeant le Conseil fédéral et les Chambres fédérales à adapter par la suite la législation qui va dans le sens de cette décision.

Or, il lui apparaît que la Constitution ne devrait pas se composer d'un assemblage de dispositions disparates accumulées avec le temps et que nous devons prendre soin de ce texte qui règle les aspects et le fonctionnement de notre Etat fédéral. Aussi, selon lui, ces nouvelles dispositions et propositions trouveront mieux leur place directement dans la législation sans devoir passer par une modification constitutionnelle, d'où sa proposition de donner la possibilité au peuple de proposer directement des modifications légales par la voie de l'initiative populaire législative et de présenter un projet de loi rédigé.

Il est à noter ici que ce n'est pas la première fois que les Chambres fédérales - cela a déjà été évoqué - doivent se pencher sur une telle proposition. En effet, en 2005, pour la dernière fois, mais en 1991 et en 1987 déjà, des dispositions permettant l'institution d'une initiative populaire législative ont été discutées par le Parlement qui les a à chaque fois repoussées. De plus, le 22 octobre 1961 une initiative populaire allant dans le même sens a été rejetée par le peuple par 70,6 pour cent des voix et par l'ensemble des cantons.

Pour revenir à la présente proposition et à la discussion dans notre commission, plusieurs intervenants ont également pris la parole pour défendre l'initiative parlementaire Tschümperlin. On a notamment évoqué le fait qu'en proposant l'abrogation de l'initiative populaire générale non formulée, vu les difficultés juridiques en cas de mise en oeuvre - proposition acceptée par le peuple en septembre 2009 -, le peuple s'est vu retirer, avec son accord, un droit politique qu'il avait accepté en même temps que la mise à jour de la Constitution fédérale en 1999, quand bien même ce droit n'a jamais été utilisé. En compensation, il apparaîtrait que la possibilité de pouvoir lancer des initiatives législatives populaires formulées redonnerait au peuple un instrument démocratique nouveau, sans les effets négatifs constatés avec l'initiative populaire générale. D'autre part, il a aussi été rappelé que des cantons et des communes connaissent le système de l'initiative législative populaire, sans que cela pose des problèmes.

La majorité de la commission s'oppose au fait de donner suite à l'initiative parlementaire Tschümperlin. Des commissaires évoquent le fait que, si des cantons et des communes ont mis en place ce système, cela tient au fait que ces structures fonctionnent selon un système unicaméral; les communes qui ont adopté ce droit ne connaissent d'ailleurs pas de pouvoir législatif, même si leur assemblée peut proposer des projets par la voie de l'initiative populaire.

Dans le système bicaméral, les membres des Chambres fédérales représentent le peuple et les cantons. Ils sont à même de déposer des initiatives qui prévoient une ou des modifications de la législation, répondant ainsi aux attentes de la population. Il est rappelé que les cantons, par le BO 2010 N 1637 truchement de leurs exécutifs et de leurs législatifs, peuvent déposer des initiatives. De même, chaque parlementaire peut le faire, ainsi que les groupes politiques et les commissions parlementaires.

D'autre part, les commissaires qui s'opposent au fait de donner suite à cette initiative parlementaire craignent que ce nouveau droit conduise à des complications de type juridique. En effet, l'initiative législative pourrait rencontrer plus d'attraits que l'initiative constitutionnelle, dans l'hypothèse où son acceptation ne requerrait pas la double majorité du peuple et des cantons. De ce fait, les propositions émises pourraient ne pas être conformes aux normes juridiques de droit supérieur - de droit constitutionnel ou international -, ce qui ne manquerait pas de déboucher sur des conflits d'ordre juridique, entraînant ainsi le mécontentement des initiants et des personnes ayant apporté leur soutien à ce projet, et risquerait de focaliser la discussion sur des questions de formes, plutôt que sur des questions de fond.

En définitive, les opposants trouvent cette possibilité trop compliquée à mettre en oeuvre, contre-productive et inutile.

Après avoir fait le tour de la question, en évoquant les avantages et les inconvénients qu'apporterait l'instrument de l'initiative populaire législative, la commission a passé au vote. Elle vous invite, par 16 voix contre 9, à ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Tschümperlin.

C'est pourquoi, au nom de la majorité de la commission, je vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Vote

La séance est levée à 12 h 45BO 2010 N 1638