Faire Begutachtung und rechtsstaatliche Verfahren

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Schenker Silvia, Fehr Jacqueline, Gilli, Goll, Prelicz-Huber, Rielle, Rossini, Weber-Gobet)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Schenker Silvia, Fehr Jacqueline, Gilli, Goll, Prelicz-Huber, Rielle, Rossini, Weber-Gobet)

Donner suite à l'initiative

Kiener Nellen Margret · Mit-F · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Ich beantrage Ihnen mit dieser parlamentarischen Initiative, die Gesetze zu ändern, welche die Abklärung des Gesundheitszustands im Zusammenhang mit den Sozialversicherungen festlegen, und zwar so, dass unabhängige Gutachterinnen und Gutachter den Gesundheitszustand der versicherten Personen feststellen und dass die Garantie eines rechtsstaatlichen Verfahrens gemäss Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention eingehalten wird.

Ich anerkenne und verdanke es, dass der Bundesrat seit der Einreichung meiner Initiative etliche Verordnungsbestimmungen aufgehoben hat und dass das Bundesamt für Sozialversicherungen Anstrengungen unternimmt, eine objektivere Zuteilung der Gutachterinnen und Gutachter zu treffen. Und doch hat sich seit den intensiven Kommissionsberatungen, die ich auch verdanke, einiges markant verändert. So hat nach der letzten Kommissionssitzung im Mai dieses Jahres ein Bundesgerichtsentscheid erheblich in diese komplexe Frage eingegriffen, indem das Bundesgericht in seinem Entscheid 9C 243/2010 zunächst festgehalten hat, dass so ziemlich jede medizinische Abklärungsstelle wirtschaftlich von den Sozialversicherungsträgern abhängig ist und dass die Mitwirkungsrechte der Versicherten gestärkt werden müssten; jetzt muss neu eine Zwischenverfügung erlassen werden. Dies ist in der Praxis auch sofort umgesetzt worden; das kann ich als praktizierende Anwältin bestätigen. In seinem Entscheid aus diesem Frühsommer hat das Bundesgericht weiter gehende Anweisungen und Forderungen bestätigt. Das Bundesgericht hat auch die IV angewiesen, die Gutachten möglichst einvernehmlich mit den Versicherten erstellen zu lassen.

Das heisst jetzt also, dass durch die Grundsätze im bundesgerichtlichen Entscheid ein völlig neuer Handlungsbedarf entstanden ist. Dieser war im Mai der Mehrheit der Kommission in dieser Form noch nicht bekannt. Ich möchte auch den Ausblick wagen, dass dann, wenn wir das gesetzgeberische Heft hier im Parlament nicht in die Hand nehmen, demnächst noch Entscheide des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ergehen werden, welche erneut eine Schlappe für die schweizerische Rechtspraxis und den heutigen schweizerischen Rechtszustand bedeuten könnten. Das möchte ich verhindern.

Ich bitte Sie, den Handlungsbedarf anzuerkennen. Ich verweise ausdrücklich auf das Schreiben, das Ihnen letzte Woche von der Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe aus Zürich zugestellt wurde. Wer, wenn nicht die Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe kennt diesen komplexen Sachverhalt aus dem Effeff? Sie lesen darin, dass der Antrag der Minderheit, dass also meine parlamentarische Initiative vollumfänglich gestützt wird, dass sie rechtlich nötig ist.

Dies ist aus zwei Gründen der Fall: Erstens müssen diese Gutachterstelle und die Gutachterzuteilung wegen dem Grundsatz der Gewaltenteilung wirklich vollkommen unabhängig voneinander und auch unabhängig von der Verwaltung sein; zweitens müssen für die Gutachten nicht marktmächtige, nach Gewinn strebende Unternehmen, sondern den qualitativen Ansprüchen genügende Einzelpersonen eingestellt werden, und es muss zwingend der Arzt der versicherten Person - das kann die Hausärztin oder der Hausarzt, eine Spezialärztin oder ein Spezialarzt sein - zugezogen werden. Es muss also sichergestellt werden, dass die Gutachten entweder einvernehmlich erstellt werden können oder qualitativ hervorragend sind und dass die Tätigkeit der Gutachterinnen und Gutachter unabhängig überwacht werden kann.

Ich ersuche Sie aus diesen Gründen, meiner Initiative Folge zu geben.

Schenker Silvia · Mit-F · Nationalrat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich bitte Sie, die parlamentarische Initiative Kiener Nellen zu unterstützen.

Medizinische Gutachten spielen für die Festlegung der Leistungen der IV eine absolut zentrale Rolle. Sie entscheiden, ob berufliche Massnahmen gesprochen, Taggelder entrichtet oder Renten gewährt werden. Umso wichtiger ist es, dass die Gutachten unabhängig sind, den anerkannten Qualitätskriterien gerecht werden und die Betroffenen die Sicherheit erhalten, in einem fairen Verfahren beurteilt zu werden. Das würden Sie sich ganz sicher auch wünschen, wenn Sie in einer solchen Situation wären.

Heute werden die Gutachten zum grössten Teil von einigen wenigen Gutachterstellen und Ärzten verfasst, welche zwar formal unabhängig agieren, wirtschaftlich aber weitgehend von ihren Auftraggebern abhängig sind. Eine unabhängige Qualitätskontrolle fehlt. Die Zuweisungspraxis ist zudem ergebnisorientiert. Ärzte, die fachlich ausgewiesen sind, aber nicht konsequent im Sinne der Versicherer urteilen, erhalten höchst selten Gutachteraufträge. Viele von der IV eingesetzte Gutachter arbeiten zu 90 Prozent für die IV. Die heutige Praxis wird dem Grundsatz eines fairen Verfahrens nicht gerecht. Sie wird von den Betroffenen oft als verletzend und willkürlich empfunden. Die Akzeptanz der Entscheide fehlt. Das zeigt sich auch an der hohen Zahl an Rekursen.

Dass die heutige Praxis erhebliche Mängel aufweist, ist nicht nur im Rahmen eines rechtlichen Gutachtens festgestellt worden. Auch das Bundesgericht hat die Verwaltung im Geschäftsbericht 2009 unmissverständlich aufgefordert, nach Lösungen zu suchen, welche den Anforderungen an ein faires Verfahren gerecht werden. Inzwischen hat das Bundesgericht in einem Entscheid festgestellt, dass so ziemlich jede medizinische Abklärungsstelle (Medas) wirtschaftlich von den Sozialversicherungsträgern abhängig ist; Frau Kiener Nellen hat auf diesen Entscheid hingewiesen. Trotz diesen klaren Äusserungen fehlt seitens des Bundesamtes für Sozialversicherungen der klare Wille, etwas zu ändern. Es scheint, als ob man auf einen Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte warten würde.

Lassen wir es nicht so weit kommen. Mit der Zustimmung zur parlamentarischen Initiative Kiener Nellen geben Sie den Auftrag, nach einer Regelung zu suchen, welche ein rechtsstaatlich faires Verfahren sicherstellt. Die Suche nach einer Lösung wird nicht einfach sein, es gibt aber verschiedene Ideen für eine Regelung, die weit gerechter und fairer wäre als die heutige Praxis. Was eindeutig gesagt werden kann: Die von der Verwaltung vorgesehene Massnahme, die Erteilung von Aufträgen an die Gutachter neu zu organisieren, genügt nicht.

Ich bitte Sie namens der Minderheit, der Initiative Folge zu geben.

Wehrli Reto · Mit-M · Nationalrat · Schwyz · Fraktion CVP/EVP/glp

Worum geht es? Ihre vorberatende Kommission hatte sich mit der Frage zu befassen, wie bzw. von wem im Rahmen sozialversicherungsrechtlicher Verfahren der Gesundheitszustand von Leistungsansprechern beurteilt wird. Am Beispiel der Invalidität sei dies leicht verkürzt erklärt: Gemäss den Artikeln 7 und 8 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) liegt Invalidität dann vor, wenn aufgrund einer Beeinträchtigung der Gesundheit und der sich daraus kausal ergebenden Folgen ein Verlust der Arbeitsfähigkeit resultiert. Dabei stellt sich die Frage: Wer entscheidet im konkreten Einzelfall? Die IV-Stellen haben von Amtes wegen abzuklären, ob Invalidität vorliegt und mithin ob die medizinischen Voraussetzungen gegeben sind bzw. ob die Arbeitsfähigkeit beeinträchtigt ist. Dazu müssen sie sich auf die Gutachten von Ärzten oder anderen Fachleuten stützen, die nicht Organe der IV zu sein brauchen. Mit der Begutachtung der medizinischen Voraussetzungen des Leistungsanspruchs werden regelmässig medizinische Abklärungsstellen, die sogenannten Medas, mandatiert.

Bis zum 31. März 2011 war Artikel 72bis der bundesrätlichen Verordnung über die IV (IVV) in Kraft, welcher als Sonderfall der allgemeinen Tarifvertragskompetenz von Artikel 27 IVG in Verbindung mit Artikel 24 Absatz 2 IVV verstanden wurde und vorsah, dass das Bundesamt für Sozialversicherungen mit Spitälern oder anderen geeigneten Stellen Vereinbarungen trifft. Deswegen und weil die IV-Stellen den Medas Aufträge zur Abklärung der medizinischen Voraussetzungen erteilt haben, war in Literatur und Judikatur zum Teil von einem Mangel an Unabhängigkeit der Medas von den IV-Stellen die Rede. Die Medas seien de facto auf die Aufträge der IV-Stellen angewiesen und deshalb nicht geneigt, deren Intentionen widersprechende Gutachten zu erstellen. Die IV-Stellen aber hätten in den letzten Jahren eine beispielsweise gegenüber den Neunzigerjahren signifikant restriktivere Praxis der Leistungszusprechungen verfolgt. Eben dieser Leistungszusprechungspolitik folgten die Medas, nicht jedoch dem einschlägigen medizinischen Imperativ; so weit die Kritik.

Was will nun die Initiative? Frau Kollegin Kiener Nellen hat diese Kritik aufgenommen, und mittels parlamentarischer Initiative, Sie haben es gehört, verlangt sie nun, dass Gesetze, welche die Abklärung des Gesundheitszustandes im Zusammenhang mit den Sozialversicherungen festlegen, dahingehend zu ändern seien, dass unabhängige Gutachterinnen und Gutachter den Gesundheitszustand der gesundheitlich beeinträchtigten Personen feststellen und dabei die Garantien eines rechtsstaatlichen Verfahrens gemäss Artikel 6 der EMRK eingehalten werden.

Welche Erwägungen hat Ihre vorberatende SGK angestellt? Sie hat die in der Initiative zum Ausdruck kommende Kritik tatsächlich ernst genommen und gründliche Abklärungen getroffen. Diese haben im Wesentlichen ergeben:

1. dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte weder das sozialversicherungsrechtliche Abklärungsverfahren noch die einschlägige Rechtsprechung gerügt hat;

2. dass während des ersten Semesters 2010 in 87 von 94 Bundesgerichtsentscheiden die Medas-Gutachten als schlüssig, nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei qualifiziert worden sind; in vier Fällen haben Verfahrensmängel eine Rolle gespielt, und in drei Fällen konnte das Untersuchungsergebnis der Medas nicht für die Entscheidfindung des Gerichtes herangezogen werden;

3. dass der Bundesrat und das BSV bereits Massnahmen getroffen haben, namentlich indem per 1. Januar 2011 eine Teilrevision der IVV in Kraft gesetzt wurde, mit dem Ziel, die Unabhängigkeit und Qualität der Gutachter zu erhöhen;

4. dass die IV-Stellen ein Projekt lanciert haben, eine IT-Plattform, auf der sie ihre aktuellen Gutachteraufträge ausschreiben, die dann via Zufallsgenerator an eine der Medas-Stellen vergeben werden;

5. dass schliesslich der Aufbau eines Qualitätsmonitorings in Angriff genommen worden ist.

In Kenntnis all dieser Massnahmen, seien sie nun bereits in Kraft oder erst in Aussicht, hat die Kommissionsmehrheit erkannt, dass die von der Initiantin aufgebrachten Probleme gelöst oder mindestens auf dem Wege zur Lösung sind und damit eine weitere parlamentarische Beschäftigung in dieser Sache nicht nötig ist. Dass die Initiative einen Impuls in die richtige Richtung gegeben hat, wurde ihr auch von der Kommissionsmehrheit zugebilligt. Selbst wenn die Initiative schon heute an ihr Ende kommt, geht sie als Gewinn in die Geschichte der Eidgenossenschaft ein.

Die Minderheit der Kommission will indes an der Initiative festhalten. Sie zweifelt an der Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen und erachtet es zur Sicherstellung von Unabhängigkeit und Rechtsstaatskonformität als unabdingbar, dass der Initiative Folge gegeben wird.

Die SGK hat mit 14 zu 8 Stimmen entschieden, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Ich empfehle Ihnen, gemäss der Mehrheit zu verfahren.

Kiener Nellen Margret · Mit-F · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Herr Kollege Wehrli, es gibt ja zurzeit überhaupt keine gesetzliche Regelung, welche besagen würde, unter welchen Voraussetzungen die Akkreditierung dieser Gutachterinnen und Gutachter zu erfolgen hat. Die Verwaltung handelt hier also nach wie vor in einem rechtsfreien Raum. Wieso möchten Sie jetzt nach Ergehen des letzten Bundesgerichtsurteils vom Juni 2011, das der Kommission im Mai noch nicht vorlag, nicht mithelfen, eine zukünftige Schlappe vor dem Europäischen Gerichtshof zu vermeiden, der mit einiger Voraussicht die Verletzung von Artikel 6 EMRK demnächst in den dort hängigen Verfahren rügen wird?

Wehrli Reto · Mit-M · Nationalrat · Schwyz · Fraktion CVP/EVP/glp

Frau Kollegin, es gibt eine Antwort in zwei Teilen. Der erste ist: Ich bin hier Kommissionssprecher und vertrete das, was in der Kommission besprochen, erörtert und entschieden wurde.

Der zweite Teil meiner Antwort: Der Reiz der Gesetzgebung liegt nach Montesquieu darin, dass man Gesetze, die nicht nötig sind, überhaupt nicht machen soll. Ich habe einlässlich dargestellt, dass das nicht nötig ist, weil bereits auf BSV- bzw. Verwaltungsstufe diverse Massnahmen eingeleitet worden sind - noch einmal: Stichwort Zufallsgenerator -, die jede weitere Gesetzgebung hier objektiv unnötig machen.

Cassis Ignazio · Mit-M · Nationalrat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

L'initiative parlementaire Kiener Nellen prévoit de modifier les dispositions légales régissant l'évaluation de l'état de santé des assurés dans le cadre des assurances sociales, de sorte que l'état de santé de ces derniers soit évalué par des experts indépendants. Ce que demande Madame Kiener Nellen par son initiative parlementaire, c'est de régler les conflits d'intérêts entre les experts qui préparent les expertises pour les malades qui demandent des prestations de l'assurance-invalidité et l'office de l'assurance-invalidité qui prend les décisions. Cette situation, selon Madame Kiener Nellen, est contraire à la Convention européenne des droits de l'homme et c'est pour cette raison qu'elle veut modifier notre droit.

La commission, lors de ses séances des 17 février et 13 mars 2011, a pris acte du fait que jusqu'à présent la Cour européenne des droits de l'homme n'avait émis de critique ni à l'encontre du régime applicable à la procédure d'instruction en Suisse dans le domaine des assurances sociales, ni à l'encontre de la jurisprudence qui autorise les décisions reposant exclusivement sur les expertises des centres d'observation médicale, les fameux COMAI. La commission a également pris connaissance du fait que l'évaluation interne faite par l'OFAS sur la qualité de ces expertises a montré en grande majorité que les expertises étaient pertinentes, cohérentes et justifiées et donc que leur valeur de preuve était suffisante pour prendre des décisions. De plus, la commission a pris acte du fait que depuis le dépôt de cette initiative parlementaire, le Conseil fédéral et l'administration ont pris plusieurs mesures destinées à améliorer la qualité des expertises et à renforcer l'indépendance des centres compétents en la matière. Le Conseil fédéral a notamment apporté des modifications au règlement sur l'assurance-invalidité, modifications qui sont entrées en vigueur le 1er avril 2011.

Nous sommes donc aujourd'hui dans une situation où il y a eu, d'un côté, une amélioration en ce qui concerne ce potentiel conflit d'intérêt et, de l'autre, une évaluation de la qualité des expertises. Ces deux aspects nous ont permis de conclure, au sein de la commission, que les mesures prévues ou déjà mises en oeuvre par le Conseil fédéral et l'administration vont dans la bonne direction et sont donc en mesure de résoudre le problème soulevé.

C'est pour cette raison que la majorité de la commission estime qu'il n'y a pas lieu pour le Parlement de légiférer sur ce sujet. La commission a pris sa décision par 14 voix contre 8 et elle vous invite donc à ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Kiener Nellen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 46 Stimmen

Dagegen ... 91 Stimmen

Schluss der Sitzung um 19.05 Uhr

La séance est levée à 19 h 05