Übereinkommen über Streumunition. Kriegsmaterialgesetz. Änderung / Zukunft der Artillerie / Revision des Bundesgesetzes über das Kriegsmaterial

Inderkum Hansheiri · P-M · Ständerat · Uri · Fraktion CVP/EVP/glp

Präsident (Inderkum Hansheiri, Präsident): Wir führen eine allgemeine Debatte über die drei Geschäfte durch.

Frick Bruno · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion CVP/EVP/glp

Mit der Genehmigung des Übereinkommens und dem Verbot der Streumunition im Kriegsmaterialgesetz findet ein längerer politischer Prozess in unserem Land seinen Abschluss. Streumunition soll verboten werden, und wir machen gemeinsam mit anderen Staaten den Anfang, mit dem Ziel, damit mittelfristig eine Wirkung für die gesamte Welt zu erzielen.

Die Bedeutung der Streumunition kann erkennen, wer in Südostasien das Grenzgebiet zwischen Vietnam einerseits und Laos sowie Kambodscha andererseits besucht hat. Seit dem Vietnamkrieg liegen dort noch Hunderttausende, wenn nicht Millionen von Minen und Streumunition, die nicht explodiert sind. Die USA deckten im Vietnamkrieg einen Streifen entlang der vietnamesischen Grenze auf laotischem Gebiet mit Bomben und Minen ein, deren Dichte rund das Zehnfache und mehr aller Bomben betrug, die im Zweiten Weltkrieg über Deutschland auf die grossen Städte abgeworfen worden waren. Die Folge davon ist, dass das ganze Land abseits der Strassen nicht begehbar und nicht bewohnbar ist. Es ist landwirtschaftlich nicht bebaubar, ohne dass man sich dem ständigen Risiko aussetzt, auf Minen und Blindgänger von Streumunition zu treten - Blindgänger von Streumunition wirken ja bekanntlich wie Minen. Grosse Teile von Laos werden aus diesem Grund nicht bewirtschaftet, weil die Minengefahr einfach zu gross ist. Eine Firma, die ich präsidierte, zog vor einigen Jahren Überlandleitungen durch Laos. Jeder Platz, der für einen Mast bestimmt war, und das Land, über das die Leitungen gezogen wurden, mussten in mühseliger Kleinarbeit nach Minen abgesucht werden. Dabei waren die Betreffenden immer dem Todesrisiko ausgesetzt, und sie taten dies immer mit dem Risiko, nicht alle Minen zu finden. Auch jetzt noch bestehen grosse Risiken für die Menschen, die den Unterhalt der Leitungen machen müssen.

Mit dem Übereinkommen über Streumunition ist ein Anfang gesetzt. Eine erhebliche Anzahl Staaten, Sie können dies der Botschaft entnehmen, hat sich dem Übereinkommen angeschlossen. Wie bei vielen Massnahmen in diesem Bereich gibt es aber den herben Schönheitsfehler, dass sich die wichtigen Staaten, auch jene, welche Kriege führen, nicht anschliessen: Russland, die USA, China, Indien, Brasilien, Israel. Das Problem der Streumunition ist damit nicht aus der Welt geschafft, es ist lediglich ein Anfang gemacht, in der Hoffnung, dass wir das Richtige unterstützen und sich die anderen Staaten, auf welche es vor allem ankäme, später anschliessen werden.

Die Geschichte dieser Änderung des Kriegsmaterialgesetzes und der Ratifikation des Übereinkommens ist folgende: National- und Ständerat haben Motionen angenommen, um dem internationalen Übereinkommen über Streumunition vom 30. Mai 2008 beizutreten. In der Konsequenz hat der Bundesrat am 6. Juni dieses Jahres die entsprechende Botschaft unterbreitet. Sie umfasst im Wesentlichen drei Elemente: erstens das Verbot der Streumunition, zweitens das Finanzierungsverbot betreffend die verbotenen Kriegsmaterialien und drittens die entsprechenden Strafbestimmungen. Das betrifft grundsätzlich alle Streumunition; erlaubt ist nur sogenannt intelligente Munition wie die Smart-Munition, die sich in jedem Fall selber zerstört und damit kein Blindgängerrisiko darstellt.

Wir haben drei Dinge zu beschliessen: erstens die Änderung des Kriegsmaterialgesetzes, zweitens die Genehmigung des Übereinkommens und drittens ein Postulat über die Zukunft der Artillerie, welches Folge des Übereinkommens und der Änderung des Kriegsmaterialgesetzes ist.

Der Bundesrat hat am 6. September 2011 zusätzliche Anträge gestellt. Lassen Sie mich das kurz erläutern. Per 2007 trat die Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches in Kraft, es ging um die Neuregelung der Sanktionen. Das Nebenstrafrecht wurde damals aber nicht vollständig geändert. Artikel 333 StGB sieht vor, das Nebenstrafrecht anlässlich der nächsten entsprechenden Gesetzesrevision im Einzelnen anzupassen. Nun hat der Bundesrat diese Tatsache bei seinen Anträgen vom 6. Juni für das Kriegsmaterialgesetz übersehen. Er hat die Anpassungen am 6. September nachgereicht. Das ist in Ordnung so, die SiK empfiehlt ebenfalls Zustimmung.

Gesamthaft beantragt Ihnen die Sicherheitspolitische Kommission Eintreten und Beschluss gemäss den Anträgen des Bundesrates und der Kommission sowie Annahme des Postulates, auf das ich dann im Detail noch eingehen werde.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Le 30 mai 2008, 111 Etats réunis à Dublin ont adopté la Convention sur les armes à sous-munitions (Convention d'Oslo) qui interdit la totalité de ces engins de mort et qui inclut les bonnes pratiques de l'assistance aux populations martyres de ces armes. Ladite convention, qui est entrée en vigueur le 1er août 2010, compte à ce jour 48 Etats signataires, dont la Suisse, et 62 Etats parties. A l'heure où ces derniers sont réunis à Beyrouth, la ratification de ce texte par notre pays est essentielle, en pleine cohérence avec sa tradition humanitaire. C'est pourquoi la modification de la loi sur le matériel de guerre, qui nous est soumise aujourd'hui, est à saluer et à soutenir.

En mentionnant l'interdiction de financer les armes à sous-munitions, ce projet confirme que, pour la Suisse, l'interdiction de participer à la production des armes interdites couvre aussi le financement de leur production. Il n'en reste pas moins que la Suisse peut et doit mieux faire. En effet, ce projet de loi n'interdit que le financement direct. A l'article 8b alinéa 2, le financement indirect, lui, n'est prohibé que "si le but visé est de contourner l'interdiction du financement direct". Pourtant, les financements indirects constituent la plus grande source d'argent frais pour la production de nouvelles armes. Or il semble très difficile, voire impossible, de prouver le but visé par un financement indirect. Les recherches effectuées par des instituts comme Profundo risquent donc fort de continuer à relever les investissements effectués par des institutions financières suisses, qui se montent à 14 en 2011. En outre, cette phrase fait doublon avec l'article 35b alinéa 2 qui précise que, dans le cas de financements indirects, l'auteur n'est pas punissable s'il "ne fait que s'accommoder de l'éventualité d'une infraction à l'interdiction de financement".

"L'argent est le nerf de la guerre", dit-on. Pour rendre l'interdiction des armes à sous-munitions réellement opérante, la Suisse doit donc interdire clairement et complètement le financement indirect de ces armes. Et pour donner tout son sens à cette interdiction, elle pourrait contribuer activement à établir un répertoire international et public des entreprises qui produisent ces armes. Cette transparence permettrait aux banques suisses, à leurs filiales et aux divers acteurs qui détiennent des comptes en Suisse d'agir en connaissance de cause. La Suisse contribue d'ailleurs déjà au financement du rapport annuel "Cluster munition monitor report"; de la même façon, l'établissement de ce répertoire pourrait être délégué à des chercheurs et chercheuses de la société civile.

L'interdiction de ce financement est aussi une question démocratique. La motion 09.3589 déposée au Conseil national par Monsieur Hiltpold et la motion 09.3618 que j'ai déposée au Conseil des Etats, intitulées "Contre le financement des armes interdites", ont été acceptées par les deux chambres. Or ces motions demandent au Conseil fédéral de mentionner dans la loi fédérale sur le matériel de guerre l'interdiction pour toute personne physique ou morale de financer les armes interdites, c'est-à-dire les bombes à sous-munitions et les mines antipersonnel. Les motions explicitent la notion de financement en ces termes: "toutes les formes de soutien financier, à savoir les crédits et les garanties bancaires, ainsi que l'acquisition pour compte propre d'instruments financiers émis par une entreprise". Cette définition englobe donc le financement indirect des armes interdites.

D'autres pays, comme la Belgique, ont déjà adopté une législation qui interdit toute forme de financement de la production de bombes à sous-munitions, non sans succès. Dans ces pays, les investissements indirects ont quasiment disparu. A défaut de jouer un rôle de pionnière en la matière, la Suisse doit poursuivre son engagement pour la paix tout en protégeant sa place financière, qui a tout à gagner à améliorer sa réputation, sa crédibilité et sa "propreté". Car au final, c'est bien l'éthique qui doit nous conduire à agir.

Comment justifier, en effet, que des institutions financières suisses investissent par exemple les économies et fonds de pension de la population dans la production d'armes qui entretiennent la guerre après la guerre, d'armes qui ne répondent à aucun objectif militaire pour la Suisse, mais qui ont pour cible essentielle des civils, lesquels représentent 98 pour cent des victimes, 27 pour cent de celles-ci étant des enfants, et dont les dégâts ont été rappelés par le rapporteur? C'est bien sûr injustifiable et c'est pourquoi il faut interdire également les investissements indirects dans la production de ces armes. N'étant pas membre de la commission, je n'ai toutefois pas déposé de proposition à ce stade et j'espère vivement que le second conseil étudiera très attentivement cette question.

Il faut enfin aussi définir explicitement quelles sont les armes interdites, ce que ne fait pas ce projet. La définition des armes à sous-munitions interdites doit strictement correspondre à celle très précise qui est mentionnée à l'article 2 de la Convention d'Oslo. L'intention du législateur doit être sur ce point aussi très claire et je souhaite ici demander au Conseil fédéral quelle définition il donne de ces armes de destruction massive des civils.

Bien sûr, à ce stade, je ne peux que souhaiter que le conseil entre en matière, comme la commission l'a fait par ailleurs, à l'unanimité, sur la modification de la loi et sur l'arrêté fédéral portant ratification de la Convention sur les armes à sous-munitions.

Calmy-Rey Micheline · BPR-F · Bundesrat · Genf

L'emploi des armes à sous-munitions a des conséquences humanitaires particulièrement lourdes. Le grand pourcentage d'armes à sous-munitions non explosées pose de graves problèmes car, même après la fin d'un conflit, ces armes continuent de faire de nombreuses victimes pendant des années parmi la population civile et aussi parmi les membres de missions internationales. A ce titre, elles représentent un obstacle à la reconstruction d'un pays. Et ce sont les raisons pour lesquelles la Convention sur les armes à sous-munitions établit le principe d'une interdiction totale de l'utilisation, du développement, de la production, de l'acquisition, du transfert et de stockage d'armes à sous-munitions, excluant également tout acte facilitant ou favorisant les activités précitées.

Dès le début des négociations, la Suisse a participé activement. Elle a souligné son soutien en faveur de ce nouveau développement du droit international humanitaire. Vous savez que la Suisse est à l'origine en fait du droit international humanitaire et il était logique qu'elle participe à cette évolution. Nous avons toujours recherché, dans ce processus, l'équilibre entre les exigences humanitaires et les nécessités militaires.

La convention est entrée en vigueur le 1er août 2010. A ce jour, 109 Etats ont signé cette convention et 61 l'ont ratifiée, parmi lesquels figurent notamment l'Allemagne, la France, la Norvège, le Royaume-Uni.

L'emploi d'armes à sous-munitions est de manière générale, au-delà de la Convention sur les armes à sous-munitions, régi par les règles générales du droit international humanitaire qui s'appliquent à la conduite des hostilités. Comme pour toutes les utilisations d'armes au cours d'un conflit armé, les règles et les principes généraux du droit international humanitaire imposent des restrictions à l'utilisation d'armes à sous-munitions ainsi que des mesures qui visent à limiter leur impact sur la population et sur des objectifs civils.

Chaque année, la Suisse consacre environ 16 millions de francs à des projets de déminage humanitaire et à l'élimination des restes de munitions de guerre. Des projets sont également menés au Laos où 40 ans après la guerre, les estimations font état de quelque 78 millions de munitions non explosées. Des projets bénéficient également d'un soutien dans le Sud-Liban où se tient actuellement la deuxième conférence des Etats parties. La Suisse participe activement en tant qu'observateur. Conjointement avec la Norvège et avec le soutien de la présidence libanaise, la Suisse a soumis lundi dernier aux Etats parties un projet qui prévoit l'établissement d'une unité d'appui à l'application de la convention, et ce au Centre international de déminage humanitaire de Genève.

Le rattachement de l'unité d'appui au Centre international de déminage humanitaire à Genève permettrait de mettre à profit des ressources conjointes, mais aussi de susciter de nombreuses synergies. Les premières réactions des Etats parties à la convention ont été en grande majorité positives. Parallèlement, l'unité d'appui renforcera la position de la Suisse en tant que plaque tournante pour le droit international humanitaire et du désarmement et rehaussera encore la visibilité de la tradition humanitaire de la Suisse.

En raison de l'interdisciplinarité du sujet, ce projet a bénéficié dès le début d'une collaboration très étroite entre les départements et les offices principalement concernés, c'est-à-dire le Département fédéral des affaires étrangères, le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports, le Département fédéral de l'économie, et cela est aussi reflété dans le message qui est soumis à votre approbation.

La ratification de ce traité a pour conséquence que les Etats membres doivent détruire l'intégralité de leurs stocks d'armes à sous-munitions. L'année dernière, l'Autriche et l'Espagne ont entièrement détruit leurs stocks. L'Allemagne, la France, la Grande-Bretagne ont annoncé qu'elles termineraient la destruction de leurs stocks d'ici 2013 à 2015. L'armée suisse possède elle aussi des stocks d'artillerie de 15,5 centimètres et de lance-mines de 12 centimètres qui tombent sous l'interdiction prévue par la convention. En ratifiant la convention, la Suisse s'engage à détruire ses stocks dans le délai prescrit de huit ans après l'entrée en vigueur de la convention pour la Suisse.

Il est envisagé de procéder à la destruction des stocks en Suisse. Comme les capacités disponibles à cet effet sur notre territoire sont actuellement limitées, cette démarche nécessitera un certain nombre d'investissements d'infrastructure. Mais ces investissements permettront de préserver des emplois existants et d'en créer de nouveaux, le cas échéant. Cette option garantit en outre le respect des normes environnementales et de sécurité pertinentes ainsi que la sauvegarde d'une compétence technique.

Les coûts totaux engendrés par l'option qui vous est recommandée, y compris les coûts supplémentaires d'infrastructure et de production, sont estimés entre 25 et 35 millions de francs et ils peuvent s'inscrire dans le plafond de dépenses du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports. Dans tous les cas, il convient de tenir compte du fait qu'environ 70 pour cent des munitions seront arrivées à la fin de leur durée de vie normale dans les dix à quinze prochaines années. Indépendamment de la ratification de la convention, ces munitions devront donc être éliminées.

Les motions Hiltpold 08.3308 et Maury Pasquier 08.3321, déposées durant la session d'été 2008, demandent au Conseil fédéral d'inclure dans le message relatif à la ratification un amendement de la loi sur le matériel de guerre, qui interdirait le financement des armes à sous-munitions. En réponse aussi aux observations formulées dans le cadre de la consultation sur la question de l'interdiction du financement et suite aux développements internationaux concernant les partenaires financiers, le Conseil fédéral propose d'inclure dans la loi sur le matériel de guerre une interdiction expresse de financer des activités interdites liées au matériel de guerre prohibé.

L'initiative parlementaire Dupraz 05.452, déposée le 7 décembre 2005 au Conseil national, a pour but de modifier la loi fédérale sur le matériel de guerre. Elle vise principalement l'interdiction totale des armes à sous-munitions. Le Conseil fédéral estime que le projet soumis pour la ratification de la convention répond largement aux objectifs de l'initiative parlementaire Dupraz.

Le postulat 11.3752 sur l'avenir de l'artillerie, déposé par votre Commission de la politique de sécurité le 4 juillet 2011, charge le Conseil fédéral de présenter, d'ici à fin 2013, un rapport qui porte sur l'avenir de l'artillerie et sur le maintien des capacités pour le feu indirect. La ratification de la convention et la destruction des stocks n'engendrent aucun préjudice pour l'armée en général et pour l'artillerie en particulier. S'il est indéniable que la ratification de la convention affaiblit momentanément, quantitativement, la puissance de feu indirect, le rôle futur de l'artillerie ne s'en trouve pas pour autant hypothéqué. Ainsi, dans le cadre de la réaction à une attaque militaire, le feu indirect reste un élément valable et très important.

L'avenir de l'artillerie doit toutefois être précisé au vu des diverses évolutions, comme l'urbanisation croissante de la Suisse. Ainsi, dans le cadre des travaux en cours en vue du développement de l'armée, il faudra déterminer quel spectre de plate-forme d'action est le mieux adapté pour obtenir des possibilités d'engagement et les portées décisives avec la précision qui sera requise.

Quoi qu'il en soit, dans son rapport sur la politique de sécurité 2010, le Conseil fédéral a déjà relevé que le maintien des compétences est une priorité de la défense, en tant que tâche de l'armée. Du point de vue de la politique de sécurité, il n'est toutefois pas nécessaire que l'armée puisse mener un combat défensif dans un avenir prévisible. L'artillerie se voit donc, elle aussi, confrontée à la nécessité de maintenir et de développer son savoir-faire, le but étant de disposer des capacités atteignant un haut niveau technologique, mais ne dépassant pas le minimum requis sur le plan quantitatif.

Il est évident qu'il n'est pas, à ce stade, possible d'apporter une réponse détaillée à toutes les questions soulevées par le postulat. Les travaux de planification du développement de l'armée seront la cause d'autres messages sur la révision de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire et sur celle de l'ordonnance de l'Assemblée fédérale sur l'organisation de l'armée. Ces messages contiendront des réponses approfondies aux questions du postulat. Un rapport additionnel n'est donc, de l'avis du Conseil fédéral, pas nécessaire. Le Conseil fédéral propose toutefois quand même d'accepter le postulat.

La convention établit un équilibre important entre les exigences humanitaires et les nécessités militaires. Elle correspond donc entièrement aux intérêts de notre pays. La ratification de cette convention constitue pour la Suisse un pas d'autant plus important que notre longue tradition humanitaire et notre statut d'Etat dépositaire des Conventions de Genève nous confèrent une stature particulière dans le monde.

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