IWF. Genehmigung der Quoten- und Gouvernanzreform

Germann Hannes · 2VP-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems zu sichern, das ist der zentrale Zweck des IWF, den es seit 1944 gibt. Seither haben sich die Zeiten auch gewandelt. Der IWF hat sich immer wieder anpassen müssen, und namentlich ergeben sich nun aus den Änderungen der letzten zehn Jahre, also infolge der Globalisierung der Finanzmärkte und der Weltwirtschaft, einige Anpassungen. Konkret sind es eigentlich zwei: Zum einen haben die ordentlichen Ressourcen des IWF, also die sogenannte Gesamtsumme der Quoten, im Vergleich zum Gesamtvolumen der Weltwirtschaft und zu den internationalen Finanzströmen stark abgenommen, was zu einer Anpassung führt. Zum andern haben sich aber auch die relativen Gewichte der Mitgliedländer wesentlich verändert, insbesondere hat sich die Wirtschaftskraft der Industriestaaten im Verhältnis zu jener der dynamischen Schwellenländer verringert. Dazu kam im letzten Jahrzehnt das Ausbrechen der schweren globalen Finanz-, Schulden- und Wirtschaftskrise. Dies alles hat in der Summe dazu geführt, dass eben die Anpassungen nötig geworden sind. Die Kreditzusagen des IWF sind signifikant gestiegen. Mitte 2011 wurde das Rekordniveau von rund 175 Milliarden Sonderziehungsrechten erreicht. Diese 175 Milliarden Sonderziehungsrechte entsprechen momentan 228 Milliarden Franken.

Die Resolution zur Quoten- und Gouvernanzreform, die vom Gouverneursrat im Dezember 2010 angenommen worden ist, führt zu einer signifikanten Aufstockung der ordentlichen Ressourcen des IWF. Gleichzeitig werden im IWF, wie angesprochen, die Gewichtsverschiebungen in der Weltwirtschaft institutionell umgesetzt. Es sind angesprochen erstens die Gouvernanzreform, zweitens die Quotenreform.

Zur Gouvernanzreform ist zu sagen, dass sie vier wichtige Elemente umfasst:

1. Die Beibehaltung der gegenwärtig 24 Exekutivdirektoriumssitze, mit der Aufforderung, die Zusammensetzung des Exekutivdirektoriums alle acht Jahre zu überprüfen;

2. den Abbau von zwei Exekutivdirektoriumssitzen der europäischen Industrieländer zum Zweck der verbesserten Vertretung der Entwicklungs- und Schwellenländer;

3. die Aufhebung des Anrechts der Länder mit den fünf grössten Quoten, einen eigenen Exekutivdirektor direkt zu bestimmen;

4. die Einräumung des Rechts für Ländergruppen mit sieben oder mehr Ländern, einen zweiten stellvertretenden Exekutivdirektor zu ernennen.

Das sind, wie gesagt, die vier zentralen Elemente der Gouvernanzreform.

Die Quotenreform führt zu einer Verdoppelung der ordentlichen Ressourcen des IWF. Die Quotenreform sieht eine namhafte Umverteilung der Quoten zugunsten der schnell wachsenden Schwellenländer vor.

Die gegenwärtige Quote der Schweiz umfasst rund 3,5 Milliarden Sonderziehungsrechte. Das entspricht etwa 4,5 Milliarden Franken oder einem Anteil von 1,45 Prozent an der gesamten Quotensumme. Mit der Quotenreform erhöht sich die Schweizer Quote auf 5771,1 Millionen Sonderziehungsrechte oder auf rund 7,5 Milliarden Franken. Aufgrund der Quotenumverteilung sinkt aber der Anteil der Schweiz an der gesamten Quotensumme auf 1,21 Prozent. Damit rutscht die Schweiz in der Rangliste der Länder mit den grössten Quotenanteilen vom 17. auf den 19. Rang.

Was ist die Motivation für die Beteiligung der Schweiz? Die Aufstockung der ordentlichen Ressourcen des IWF ist ein entscheidender Schritt, um die langfristige Finanzierung der Institution sicherzustellen. Dies ist eine unabdingbare Voraussetzung dafür, dass der IWF seinen Grundauftrag der Stabilisierung des Währungs- und Finanzsystems effektiv und glaubwürdig wahrnehmen kann. Die Schweiz als international stark integrierte und vernetzte Volkswirtschaft mit eigener Währung und wichtigem Finanzplatz hat ein enormes Interesse daran, dass der IWF sein Mandat auch in der Zukunft effektiv wahrnehmen kann.

Umgekehrt: Wozu würde ein Verzicht auf die Teilnahme an der Quotenerhöhung führen? Das hätte einen deutlichen Rückgang des Anteils der Schweiz an der Quotensumme und an der Stimmkraft im Vergleich zu anderen Ländern zur Folge. In der Rangliste würde die Schweiz vom 17. nicht auf den 19. Rang, sondern auf den 29. Rang zurückfallen. Sie läge dann hinter Polen, also just hinter jenem Land, das das zweitwichtigste oder zweitbedeutendste in der Schweizer Stimmrechtsgruppe ist. Dieser Rückgang würde sich sowohl auf die Rechte als auch auf die Pflichten der Schweiz auswirken. Bei den Rechten würde die Schweiz ihren Anspruch auf eine angemessene Vertretung im Exekutivdirektorium verlieren, was das Mitspracherecht bei den wichtigsten Entscheidungen des Fonds signifikant reduzieren würde. Das, meine ich, wollen wir nicht.

Anzumerken ist vielleicht noch, dass die Erhöhung der Quoten voraussichtlich durch eine entsprechende Reduktion der Mittel der sogenannten Neuen Kreditvereinbarungen kompensiert wird. Der Beitrag der Schweizerischen Nationalbank (SNB) an die Neuen Kreditvereinbarungen von gegenwärtig 10,9 Millionen Sonderziehungsrechten, was einem Volumen von 14,2 Milliarden Schweizerfranken entspricht, würde entsprechend sinken.

Was sind die Auswirkungen? Die Schweiz wird mit der Mitwirkung an den Bretton-Woods-Institutionen via Nationalbank zur Erbringung dieser Leistungen verpflichtet respektive beauftragt. Es ist also die SNB, die allfällige Zahlungen, Zinsen und Entschädigungen vereinnahmt. Bei einer Beanspruchung der Quote wird der ausstehende Betrag marktgerecht verzinst. Die zu erwartenden Kosten der Teilnahme für die SNB fallen hauptsächlich in Form von Opportunitätskosten an. Diese belaufen sich auf rund ein Prozent des beanspruchten Teils der Quote. Die Mittel werden nicht den einzelnen Mitgliedländern, sondern unmittelbar und ausschliesslich dem IWF zur Verfügung gestellt.

Das Ausfallrisiko ist dementsprechend als sehr gering einzustufen. Zudem könnten die durch den IWF beanspruchten Mittel von der SNB im Bedarfsfall jederzeit und unverzüglich zurückgefordert werden. Die Forderungen der SNB gegenüber dem IWF werden übrigens in der Bilanz der SNB ausgewiesen. Die Forderungen werden also nicht vom Bund garantiert, sodass dem Bund auch keine finanziellen Verpflichtungen erwachsen.

Wir haben dann in der Kommission noch verschiedene Fragen bezüglich des Gesamtengagements gestellt. Was wurde in den letzten Jahren vom IWF mit Bezug auf die Schweiz beansprucht? Es geht um insgesamt 20,8 Milliarden Franken, die zur Verfügung gestanden haben. Von beiden Seiten, den Mitteln der Neuen Kreditvereinbarungen und den ordentlichen Mitteln, wurden bis anhin 3,2 Milliarden Franken beansprucht, die man, wie bereits angetönt, zurückrufen könnte, wenn die SNB Bedarf hätte.

Zur Führungsrolle der Schweiz in der Stimmrechtsgruppe: Da ist Polen unser stärkster Partner. Polen hat wirtschaftlich enorm aufgeholt, und weil man nun die Exekutivdirektoriumssitze reduziert, trifft es unsere Stimmrechtsgruppe. Man verliert sozusagen einen Sitz, und die Schweiz hat Polen jetzt vorgeschlagen, beim Sitz im Exekutivdirektorium ein Rotationsprinzip anzuwenden, also würde der Sitz alle zwei Jahre alternierend zwischen der Schweiz und Polen wechseln. Der Sitz im Ministerrat, dem politischen Instrument, hingegen bleibt bei der Schweiz. Polen ist mit dieser Lösung einverstanden. Ich glaube, die Schweiz kann bestens damit leben.

Das hat auch die Kommission so beurteilt. Sie hat darum Eintreten beschlossen und der Vorlage letztlich mit 10 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen zugestimmt. Eine Differenz gibt es bei Artikel 1bis, wo Kollege Recordon den Bund mit einem Minderheitsantrag verpflichten möchte bzw. das Engagement noch in einen weiteren Bereich ausweiten möchte. Da sage ich allenfalls später noch etwas dazu.

Ich bitte Sie in diesem Sinn, trotz des sympathischen Antrages der Minderheit Recordon, der Mehrheit zu folgen und die Vorlage unverändert zu verabschieden.

Widmer-Schlumpf Eveline · BPR-F · Bundesrat · Graubünden

Ich möchte es kurz machen, um Sie, die Sie ausharren, nicht noch zu plagen.

Am 15. Dezember 2011 hat der Gouverneur des Internationalen Währungsfonds - das hat der Sprecher der Kommission gesagt - ein Paket von sich ergänzenden Massnahmen verabschiedet, zum einen die Quotenreform und zum andern die Gouvernanzreform; diese beiden gehören zusammen. Dieses Reformpaket führt zu einer signifikanten Aufstockung der ordentlichen Mittel im IWF und darüber hinaus auch zu Gewichtsverschiebungen, die der Entwicklung in der Weltwirtschaft eben Rechnung tragen sollen. Da es sich bei dieser Reform, Quoten und Gouvernanz, um ein Gesamtpaket handelt, das in einer einzigen Resolution des IWF gutgeheissen wurde, ist die Reform auch innerstaatlich als ein Gesamtpaket zu ratifizieren, und darum behandeln wir es hier auch gesamthaft. Die IWF-Mitgliedstaaten sollten dieses Paket bis im Oktober 2012 unterzeichnen bzw. innerstaatlich ratifizieren. Noch ist man von einer Zustimmung sämtlicher IWF-Mitgliedstaaten ziemlich weit entfernt, aber es kommt jetzt ein Staat nach dem anderen dazu.

Am 12. März wurde die Vorlage im Nationalrat angenommen. Ihre APK hat dieser Vorlage ohne Gegenstimme zugestimmt. Ich möchte Sie jetzt bitten, das auch zu tun. Die Quotenreform impliziert, dass das totale IWF-Engagement der Schweiz, über die Quoten und die Neuen Kreditvereinbarungen - wenn man alles zusammen anschaut -, insgesamt um 4,4 Milliarden Franken sinken wird. Die Quote wird von rund 5 Milliarden auf 8,4 Milliarden steigen. Auf der anderen Seite wird der Beitrag an die Neuen Kreditvereinbarungen von 15,8 Milliarden auf rund 8 Milliarden und dann entsprechend auch der Quotenanteil der Schweiz von 1,45 auf 1,21 Prozent sinken.

Mit Bezug auf die Gouvernanzreform - das hat der Sprecher der Kommission auch bereits gesagt - ist es angedacht oder auch das Ziel, dass zwei der acht Exekutivdirektoriumssitze der europäischen Industrieländer an Entwicklungs- und Schwellenländer abgegeben werden. Wir werden unseren Beitrag leisten, wenn die Gouvernanzreform tatsächlich umgesetzt wird. Wir sind bereit, mit Bezug auf den Exekutivdirektor - aber nicht mit Bezug auf die politische Führung in unserem Gremium, nur mit Bezug auf den Exekutivdirektor - ab dem Jahr 2016 alle zwei Jahre diesen mit einem Vertreter aus Polen auszuwechseln oder auszutauschen. Das heisst, dass von 2016 bis 2018 Polen dran wäre. Es geht um die operative Führung, nicht um die strategische, die politische Führung bleibt bei der Schweiz. Danach, ab 2018, wäre wieder die Schweiz dran.

Mit der Erbringung der aus der Quotenzahlung verbundenen Leistungen wird die Schweizerische Nationalbank beauftragt. Diese Leistungen, also auch die ordentlichen Mittel der Neuen Kreditvereinbarungen insgesamt, sind immer Leistungen der Nationalbank ohne Staatsgarantie. Wir werden Ihnen demnächst noch eine Botschaft unterbreiten mit Bezug auf die ausserordentlichen Mittel; dort wird es dann auch darum gehen, dass eine Staatsgarantie zu sprechen ist.

Schlussfolgerung ist, dass die Schweiz ein grosses Eigeninteresse daran hat, dass der IWF mit dieser Aufstockung seinem Grundauftrag - der Grundauftrag des IWF ist die Stabilisierung des Währungs- und Finanzsystems - auch in dieser schwierigen Situation nachkommen kann und diesen Auftrag glaubwürdig, effektiv erfüllen kann. Wir sind als international stark integrierte Volkswirtschaft mit einer eigenen Währung und einem wichtigen Finanzplatz sehr daran interessiert, dass man die Situation wieder beruhigen kann und es nicht zu einer noch grösseren Verschärfung der Krise im Euroraum kommt. Der IWF ist sehr stark an der Beruhigung der Situation beteiligt. Ein Drittel des europäischen Rettungsschirms wird vom IWF aufgebracht.

Würden wir diese Quoten- und Gouvernanzreform nicht ratifizieren, dann würden wir den Anspruch auf eine angemessene Vertretung im Exekutivrat verlieren. Wir könnten - und das ist auch noch zu bedenken - auf der anderen Seite diese Mittel der Neuen Kreditvereinbarungen nicht herunternehmen; diese Reduktion wäre nicht möglich, oder anders gesagt, diese Reduktion der gesamten Beteiligung von 4,4 Milliarden Franken würde für uns dann nicht stattfinden. Das ist aber nicht der Hauptgrund, sondern, dass wir hier mit einbezogen sind und unseren Beitrag eben auch leisten sollten.

Ich beantrage Ihnen im Namen des Bundesrates, der Mehrheit Ihrer vorberatenden Kommission zu folgen.

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Genehmigung der Quoten- und Gouvernanzreform des Internationalen Währungsfonds

Arrêté fédéral portant approbation de la réforme des quotes-parts et de la gouvernance du Fonds monétaire international

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 1a

Antrag der Minderheit

(Recordon, Berberat, Fetz, Maury Pasquier, Seydoux)

Der Bundesrat setzt sich dafür ein, dass die Kreditauflagen des IWF auf die Förderung der Wirtschaft, der sozialen Sicherheit und des Umweltschutzes anstatt bloss auf sparpolitische Ziele ausgerichtet sind.

Art. 1a

Proposition de la minorité

(Recordon, Berberat, Fetz, Maury Pasquier, Seydoux)

Le Conseil fédéral s'engage pour que les charges liées aux crédits du FMI tendent à favoriser l'activité économique, la protection sociale et l'environnement, au lieu d'inciter seulement à l'austérité.

Recordon Luc · Mit-M · Ständerat · Waadt · Grüne Fraktion

L'entrée en matière, en effet, n'a pas été combattue, ni l'article proposé par le Conseil fédéral, mais c'est au fond et comme toujours, sous une forme d'ailleurs très atténuée, le problème de la conditionnalité qui se repose ici.

Le Fonds monétaire international sert, vous l'avez dit, Madame la présidente de la Confédération, à calmer la situation économique internationale; c'est sa vocation. Mais l'expérience nous montre au fil des années, je dirai même au fil des décennies, que ces procédés apaisants vont parfois à fins contraires. On peut multiplier les exemples où les remèdes de cheval imposés par le Fonds monétaire international, dans sa propre conditionnalité, aux pays aidés ont des conséquences très discutables sur l'économie, sur le développement à long terme de l'économie du pays, sur la situation sociale. Cela peut conduire à des situations extrêmement graves, à des émeutes ou autres. Je ne parle pas non plus des effets que cela peut avoir sur l'environnement de ces pays. Au fond, on pourrait dire que le FMI se préoccupe comme d'une guigne de l'équilibre nécessaire qu'il y a dans la politique d'un pays, même en crise, entre son économie, son environnement et sa situation sociale.

Le sentiment prédomine qu'une partie de la préoccupation économique, celle des finances publiques, prend un tel tour obsessionnel que tous les autres impératifs des politiques publiques s'en trouvent relégués au second rang, voire qu'ils sont complètement oubliés. Et ça ne va pas! On doit certes consentir des sacrifices dans les situations où le FMI intervient; on doit certes abandonner certains objectifs, mais s'engager - je dirai même plus: se jeter - dans une voie aussi brutale que l'exige parfois le FMI, ça ne va pas! Il me semblerait de bon aloi que ce soit la Suisse, c'est-à-dire un pays grâce à Dieu préservé des pires tourments des crises économiques depuis très longtemps et qui jouit au contraire d'une grande prospérité, qui propose cette vision mesurée.

Vous aurez remarqué que la formulation de l'article 1a qui vous est proposé par ma minorité est très douce, potestative, ce n'est pas une conditionnalité stricte. C'est l'occasion de lancer le débat au sein du FMI. Quand on voit ce qui se passe en Grèce - qui se matérialisera peut-être par un résultat électoral assez inquiétant à certains égards le dimanche 17 juin prochain -, quand on voit ce qui pourrait arriver même à d'autres pays européens et qui est arrivé maintes fois à des pays du Sud, je trouve qu'en acceptant cet article 1a, nous tendrions une perche au Conseil fédéral, pour qu'il la tende à son tour au FMI, pour amorcer une réflexion sur un meilleur équilibrage des impératifs qui président à son action.

C'est dans ce sens que je vous prie d'accepter ma proposition de minorité.

Germann Hannes · 2VP-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Antrag Recordon ist mit 6 zu 5 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt worden. Wie gesagt, das Anliegen ist eigentlich sympathisch, und im Grunde genommen ist es ein Anliegen von uns allen. Aber man muss sehen, dass bereits heute für die ärmsten Länder sehr viel getan wird: Beispielsweise müssen sie keine Zinsen bezahlen, und das ist immerhin etwas.

Selbst für Griechenland macht der IWF relativ viel, und Griechenland gehört nicht zu den ärmsten Ländern. 50 Prozent des griechischen Budgets werden aus einem IWF-Kredit bestritten. Ich weiss nicht, ob uns das beunruhigen oder beruhigen soll. Man kommt wahrscheinlich nicht darum herum. Aber auch für Griechenland sind die Kredite, wie für alle Länder, an dieselben Konditionalitäten, an dieselben Bedingungen geknüpft. So muss die Nachhaltigkeit des Budgets gegeben sein, und - das ist ein Anliegen, das sich mit dem Minderheitsantrag deckt - der soziale Schutz muss eingehalten werden.

Auf der anderen Seite müssen wir sehen: Es braucht natürlich auch vonseiten des IWF, um als Institution glaubwürdig zu sein, eine gewisse Sicherheit, dass das Geld am Schluss wieder zurückbezahlt werden kann. Deshalb halte ich mich an die Antwort der Bundespräsidentin in der Kommission. Sie hat gesagt: "Die Frage ist: Bringt diese Ergänzung etwas? Ändert sich damit etwas oder nicht? Wenn nicht, sollte man meines Erachtens keine zusätzlichen Bestimmungen aufnehmen." Das ist die Entscheidung, die Sie zu fällen haben, im Wissen darum, dass es nicht um Weltbewegendes geht.

Ich bitte Sie, der Mehrheit zu folgen, damit wir dieses Geschäft unter Dach und Fach bringen können.

Recordon Luc · Mit-M · Ständerat · Waadt · Grüne Fraktion

Pardonnez-moi de répliquer, Monsieur Germann, mais je relève deux choses. D'une part, avec la proposition de la minorité, il ne s'agit aucunement de demander d'en faire plus - c'est sûr qu'on en fait beaucoup - en faveur des pays aidés, mais de le faire autrement. D'autre part, il ne s'agit pas non plus de remettre en cause le principe qu'on le fasse de manière égale pour tous les pays, mais il faut le faire selon une conditionnalité repensée dans son ensemble et pour tous.

Widmer-Schlumpf Eveline · BPR-F · Bundesrat · Graubünden

Ich möchte mein Zitat nicht wiederholen. Ich möchte Sie nur noch einmal daran erinnern, welches auf der einen Seite die Funktion des IWF ist und was auf der anderen Seite die Funktion der Weltbank und der Entwicklungsbank ist.

Der IWF hat in seinen Statuten klar definiert, dass sein Kernmandat lautet, die Stabilität des internationalen Währungs- und Finanzsystems sicherzustellen. Das wurde 1944 so entschieden. Der IWF sollte sich auf diese Schiene konzentrieren, also diese anspruchsvolle und wichtige Aufgabe erfüllen. Die Weltbank ist dafür da, die Förderung der Entwicklung auf der Welt zu unterstützen. Da ist dann die Entwicklungsbank entstanden.

Das Kernmandat des IWF verpflichtet diesen, bei Mitgliedländern im Falle von Zahlungsbilanzproblemen zu intervenieren. Er schlägt dann ein wirtschaftspolitisches Anpassungsprogramm vor, das mit den Behörden vereinbart wird, damit eine geordnete wirtschaftliche Anpassung ermöglicht wird. Dann wird die wirtschaftliche Anpassung mit einem Finanzpaket unterstützt. Es ist also nicht so, dass der IWF einfach darauf aus ist, Sparprogramme zu machen oder sparpolitische Ziele umzusetzen, sondern es müssen sparpolitische Ziele enthalten sein, damit ein Staatshaushalt saniert werden kann.

Zur nachhaltigen Lösung der Zahlungsbilanzprobleme sind weitere Ziele zu erreichen, und zu diesem Zweck schlägt der IWF Programme vor, die dann auch zu umfassenden strukturellen Reformen führen sollen. Diese Programme betreffen die wichtigsten Sektoren in einem Land: Das sind der Arbeitsmarkt, der Finanzsektor, der Justizbereich. Alles zusammen soll dann in einer längerfristigen Optik entsprechend reformiert werden, in einem längeren Prozess, damit die Ursachen der Zahlungsbilanzprobleme beseitigt werden können. Ich meine, das ist auch richtig. Es ist richtig, dass der IWF sich auf diesen Weg konzentriert und die Weltbank ihre Aufgabe in ihren Gefässen wahrnimmt.

Darum bitte ich Sie, den Antrag der Minderheit Recordon abzulehnen, nicht weil er in die falsche Richtung geht, sondern weil das hier das falsche Gefäss ist.

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Minderheit ... 14 Stimmen

Dagegen ... 14 Stimmen

Mit Stichentscheid des Präsidenten

wird der Antrag der Minderheit abgelehnt

Avec la voix prépondérante du président

la proposition de la minorité est rejetée

Art. 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 26 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(5 Enthaltungen)