Sicherheitsberatung in Schweizer Auslandvertretungen. Entsendung von Angehörigen des Militärpersonals

Fridez Pierre-Alain · Mit-M · Nationalrat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Dans de nombreuses régions du monde, la sécurité des représentations diplomatiques pose problème, tout particulièrement au Proche-Orient et au Moyen-Orient, mais pas exclusivement. Cette sécurité est normalement, pour l'essentiel, de la responsabilité prioritaire des Etats hôtes selon la Convention de Vienne; mais dans de nombreux pays, les structures officielles sont dans l'impossibilité, plus précisément dans l'incapacité d'assumer leurs responsabilités en la matière. Un exemple emblématique de cette situation est la Libye qui doit se reconstruire.

La protection du personnel et des installations de toutes les unités organisationnelles de la Suisse à l'étranger est l'apanage du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Pour répondre aux situations complexes et aux cas particuliers, le DFAE a formé un pool de spécialistes, justement chargé de ces problèmes. Certaines de ces personnes sont encore en formation et pour répondre d'emblée aux situations urgentes, il a été proposé d'avoir recours à des attachés de défense accrédités pour une période limitée, le temps de couvrir les besoins.

Comme il s'agit d'un service d'appui de militaires à l'étranger, l'article 70 alinéa 2 de la loi sur l'armée s'applique, et le Parlement doit se prononcer car ce service d'appui est censé durer plus de trois semaines. Ce service sera d'une durée limitée. L'arrêté qui vous est soumis a une durée de validité jusqu'au 31 décembre 2016. Il doit être considéré comme une réponse transitoire à une problématique urgente de sécurité.

Le cas concret qui nous a été présenté en commission est celui de l'ambassade de Suisse au Caire, en Egypte. Le DFAE souhaite recruter du personnel de sécurité d'origine égyptienne ayant une expérience dans le domaine de la sécurité; il aurait l'avantage de bien connaître le terrain et les us et coutumes locales. Mais comme la formation réclame un certain délai d'au moins une année, une solution intermédiaire s'impose, vu la situation locale problématique. Notre ambassade est par exemple située à proximité de la place Tahrir.

Donc à titre exceptionnel, le Conseil fédéral a accordé un appui spécial à l'ambassade de Suisse au Caire en y dépêchant un collaborateur issu du personnel militaire, en civil et non armé, pour une période de douze mois. L'expert en sécurité mandaté n'aura aucune fonction concrète et active dans la protection physique d'objets et de personnes, mais uniquement un rôle de conseil et d'organisation.

Les personnes concernées par le présent arrêté peuvent être au nombre de trois au maximum simultanément. Elles proviennent de deux unités spéciales de l'armée composées de militaires professionnels: le détachement de reconnaissance 10 de l'armée et le détachement spécial de la police militaire.

Cette mesure vise à renforcer la sécurité de nos représentations à l'étranger et ainsi à assurer la pérennité de la présence suisse dans le monde. Elle soutient notre politique étrangère et vise à la promotion de la paix et à la stabilité au-delà de nos frontières.

Le Conseil des Etats, conseil prioritaire, a traité cet objet le 5 mars 2014. Les sénateurs ont apporté deux modifications au projet du Conseil fédéral. Premièrement, à l'article 1 alinéa 1, une modification de détail qui ne concerne que la version allemande. Deuxièmement, ils ont décidé de biffer l'alinéa 4 de l'article 1; il précisait que la durée du service d'appui d'un membre du personnel militaire devait être limitée à douze mois. Le texte ainsi amendé a été adopté par le Conseil des Etats, par 38 voix contre 0 et 1 abstention.

La version du Conseil des Etats a également été bien accueillie par la commission qui a adhéré à ses décisions. Des questions et remarques ont porté sur la situation un peu absurde de notre système législatif qui impose le passage devant les deux chambres pour un tel objet, soit envoyer trois militaires à l'étranger.

La loi sur l'armée est heureusement en cours de révision. Par ailleurs, plusieurs commissaires se sont étonnés que ces spécialistes envoyés dans des régions potentiellement instables ne puissent être armés. On nous a clairement répondu que ces personnes n'avaient en aucun cas la mission d'assurer la sécurité, mais une tâche d'appui pour contribuer à améliorer la sécurité de l'ambassade.

La commission a adhéré à la décision du Conseil des Etats de biffer l'article 1 alinéa 4 afin de donner plus de flexibilité au Conseil fédéral. La commission a accepté l'arrêté fédéral, par 19 voix sans opposition et 4 abstentions.

Müller Walter · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · FDP-Liberale Fraktion

Worum geht es? Der Bundesrat hat am 12. Februar 2014 die vorliegende Botschaft verabschiedet. Ziel und Inhalt der Vorlage ist ein befristeter Einsatz von maximal drei Angehörigen des militärischen Personals zur Sicherheitsberatung von Schweizer Vertretungen in Staaten, in denen die Sicherheitslage besondere Beratung bzw. Aufmerksamkeit erfordert. Der Einsatz erfolgt unbewaffnet und in Zivil. Die Kosten werden vom VBS und vom EDA getragen, indem das VBS den Lohn des militärischen Personals bezahlt und das EDA alle direkten Auslagen für den Einsatz vor Ort übernimmt.

Leider sind wir zunehmend in der Situation, dass die offiziellen Vertretungen der Schweiz und anderer Staaten in immer mehr Ländern mit Sicherheitsproblemen konfrontiert werden. Das reicht von wachsender gewalttätiger Kriminalität bis hin zu politischen Unruhen mit terroristischen Anschlägen. Das führt zeitweise zur Überforderung der staatlichen Sicherheitskräfte, die für die Sicherheit der Auslandvertretungen normalerweise zuständig sind.

Konkret geht es um folgende Aufgaben bei der beantragten Sicherheitsberatung für Schweizer Botschaften: Analyse der Sicherheitslage, Beratung des Botschaftspersonals in Sicherheitsfragen, laufende Überprüfung der Sicherheitsmassnahmen der Botschaft, Unterstützung des Missionschefs und seiner Kader in der Krisenbewältigung und Ausbildung von künftigen lokalen Sicherheitsberatern. Für den Einsatz vor Ort ist das EDA zuständig.

Aufgrund der akut schwierigen Sicherheitslage in Ägypten hat der Bundesrat am 12. Februar 2014 beschlossen, die Schweizer Botschaft in Kairo für die Dauer von 12 Monaten mit einem Sicherheitsexperten der Armee zu unterstützen. Solche Einsätze müssen wir in der darauffolgenden Session immer rückwirkend bewilligen. Es geht heute einerseits um die nachträgliche Bewilligung des Einsatzes einer Person in Ägypten und andererseits um die Bewilligung für zwei zusätzliche Personen im Voraus.

Die aktuelle Rechtsgrundlage macht dieses Verfahren notwendig. Es handelt sich um einen Assistenzdienst im Ausland, der auf Artikel 69 Absatz 2 des Militärgesetzes beruht: "Soweit schweizerische Interessen zu wahren sind, können Truppen zum Schutz von Personen und besonders schutzwürdigen Sachen im Ausland eingesetzt werden. Der Bundesrat bestimmt die Art der Bewaffnung." Gemäss Artikel 70 Absatz 1 des Militärgesetzes ist der Bundesrat für das Aufgebot zu diesem Einsatz zuständig. Falls der Einsatz länger als drei Wochen dauert, ist nach Artikel 70 Absatz 2 des Militärgesetzes eine Genehmigung der Bundesversammlung erforderlich, so etwa im konkreten Fall für den Einsatz in Kairo, und zwar in der aktuellen Frühjahrssession.

Zur Beratung in der Kommission: Ihre SiK nahm zur Kenntnis, dass die APK gemäss einem mündlichen Mitbericht den Einsatz mit 13 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen befürwortet. Aufgrund aussenpolitischer Interessen ist es wichtig, dass unsere Vertretungen auch in kritischen Situationen offen gehalten werden können und dem Botschaftspersonal die notwendige Sicherheit gewährt werden kann. In der SiK Ihres Rates war die Vorlage inhaltlich praktisch unbestritten. Das Vorgehen wurde aber unter anderem als "absurd" bis "bizarr" betitelt, vor allem deshalb, weil sich beide Kammern des Parlamentes um diese Bagatelle der Entsendung eines unbewaffneten Sicherheitsspezialisten in eine Schweizer Vertretung kümmern müssen.

Es wurde uns entgegengehalten, dass einerseits die aktuelle Gesetzeslage dies notwendig mache und man andererseits im Nachgang zum Fall Libyen auf die erhöhte Sensibilität des Parlamentes in diesen Fragen Rücksicht nehmen wolle. Um mehr Handlungsfreiheit in derartigen Situationen zu erhalten, wird der Bundesrat im Rahmen der Militärgesetzrevision 2014 die Anpassung von Artikel 70 des Militärgesetzes beantragen, sodass die Kompetenz zur Entsendung von Einzelpersonen neu dem Bundesrat übertragen wird. Das revidierte Militärgesetz wird jedoch nicht vor dem 1. Januar 2017 in Kraft treten, weshalb der Bundesrat dem Parlament mit dieser Vorlage eine Übergangslösung, befristet bis zum 31. Dezember 2016, vorschlägt.

Die Bewährungsprobe für die Ausdrücke "bizarr" und "absurd" kommt also mit der Militärgesetzrevision schon bald. Der Ständerat als Erstrat hat dieser Vorlage letzte Woche mit zwei kleinen Änderungen einstimmig bei 1 Enthaltung zugestimmt. Er hat Absatz 4 von Artikel 1 gestrichen, der die Befristung für einzelne Angehörige des militärischen Personals auf zwölf Monate regelt, da der Bundesbeschluss ohnehin bis Ende 2016 befristet ist.

Die Sicherheitspolitische Kommission Ihres Rates beantragt Ihnen mit 19 zu 0 Stimmen bei 4 Enthaltungen, der Vorlage zuzustimmen und damit dem Ständerat zu folgen.

Müller Geri · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Grüne Fraktion

Geschätzter Kollege Müller, Sie wissen ja, dass es hier um eine schwerwiegende Übergabe der Kompetenz vom Parlament an den Bundesrat geht. Warum hat man als Einsatzdauer nicht drei Monate vorgesehen, damit man diese Einsätze jeweils an einer Session im Nachhinein genehmigen könnte?

Müller Walter · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · FDP-Liberale Fraktion

In beiden Kommissionen wurde die gleiche Diskussion geführt: Es wäre doch etwas eigenartig, wenn das Parlament in jeder Session quasi einen Bundesbeschluss fassen müsste, ob nun eine Person für mehr als drei Wochen in eine Schweizer Botschaft entsendet werden dürfe. Ich glaube, hier sind wir in der Mehrheit einig: Das wollen wir nicht. Das waren im Wesentlichen die Gründe, und die Diskussion war in beiden Kommissionen eine ähnliche. Ich weiss, Sie haben den Antrag gestellt, der Einsatz sei auf drei Monate zu beschränken. Dieser Antrag ist aber schon in der Aussenpolitischen Kommission mehrheitlich abgelehnt worden. Das ist die aktuelle Situation.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Der Ursprung dieser Botschaft des Bundesrates an das Parlament ist die Entsendung eines Angehörigen der Armee nach Ägypten. Unsere Botschaft in Kairo ist immer wieder mitten im Brennpunkt, wenn in Kairo irgendetwas abläuft. Der Schutz des Botschaftsgeländes und des Botschaftspersonals ist aus unserer Sicht zwingend. Dieser Angehörige der Armee wird dort voraussichtlich gegen ein Jahr verbringen. Er berät den Botschafter und das Sicherheitspersonal. Er berät unsere Leute zudem, wie sie sich in Kairo bewegen sollen, wann sie wo sein dürfen und wann eher nicht. Das ist der Ursprung der Vorlage.

Aufgrund der Gesetzgebung ist das ein Assistenzdienst eines Militärangehörigen, der länger als drei Wochen dauert und der damit vom Parlament zu genehmigen ist. Wir werden Ihnen bei der Revision des Militärgesetzes dann vorschlagen, diese Kompetenz dem Bundesrat zu erteilen; das wurde in der Vernehmlassung bisher nicht bestritten. Das war dann auch der Grund, weshalb wir Ihnen nicht nur diese eine Stelle, sondern zwei weitere beantragen. Damit haben wir in den nächsten zwei Jahren, so die Grössenordnung, bis das Gesetz in Kraft tritt, etwas Handlungsspielraum.

Tatsache ist, dass die Situation in verschiedenen Städten angespannt ist, dass die Sicherheit durch den Gaststaat nicht zwingend gewährleistet werden kann und wir eigentlich verpflichtet sind, für unsere Botschaften und für unser Botschaftspersonal die grösstmögliche Sicherheit zu gewährleisten. Mit dieser Vorlage hat der Bundesrat in zwei weiteren Fällen die Kompetenz, wenn das notwendig sein sollte, einen Angehörigen der Armee abzuordnen. Der Antrag mag insofern etwas skurril erscheinen, als wir das Parlament in dieser Session wegen eines einzigen Falles bemühen müssen. Aber die geltende Gesetzgebung und die Empfehlungen des Parlamentes nach dem Fall Libyen bringen uns dazu, diese Transparenz zu gewährleisten.

Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten - die Details wurden durch die Berichterstatter bereits erwähnt - und ihr zuzustimmen. Wie gesagt, werden solche Vorlagen nach der Revision des Militärgesetzes dann nicht mehr nötig sein.

Müller Geri · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Grüne Fraktion

Es tut mir leid, Herr Bundesrat, ich muss die gleiche Frage auch an Sie stellen. Sie haben jetzt zum Schluss Ihres Votums die Problematik dargelegt. Warum legen Sie nicht Wert darauf, dass wir diese Einsätze ex post hier im Parlament bewilligen? Ab 2017 soll es wirklich so sein, dass wir gar nichts mehr zu diesen Einsätzen zu sagen haben. Wieso wollen Sie das? Wieso wollen Sie das Parlament aussen vor lassen?

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Ja, es gibt hier verschiedene Wege, da haben Sie Recht. Wir haben jetzt diesen Weg gewählt, weil wir der Ansicht sind, dass das grundsätzlich nicht bestritten ist, und weil es auch den grundsätzlichen Absichten des Parlamentes entspricht, dass wir vor Ort für Sicherheit sorgen. Wenn wir das zusammenfassen, dann deshalb, um das Parlament zu entlasten. Selbstverständlich werden wir - wenn Sie unserem Vorschlag zustimmen und später der Bundesrat zuständig sein wird - das Parlament bzw. die Kommissionen entsprechend informieren, wenn ein solcher Einsatz erfolgt.

Es gibt alle möglichen Wege. Wir fanden, dass es ein effizienter Weg sei, den wir Ihnen da vorschlagen. Weil er im Grundsatz nicht bestritten ist, sollten wir hier, wo es möglich ist, für Effizienz sorgen.

Lustenberger Ruedi · P-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über den Einsatz von Angehörigen des militärischen Personals zur Sicherheitsberatung in Schweizer Auslandvertretungen

Arrêté fédéral concernant l'engagement de personnel militaire pour donner des conseils en matière de sécurité dans les représentations suisses à l'étranger

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1-4

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, art. 1-4

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 120 Stimmen

Dagegen ... 12 Stimmen

(8 Enthaltungen)