Steueramtshilfegesetz. Änderung

Zanetti Roberto · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Mit der beantragten Änderung des Steueramtshilfegesetzes soll der internationalen Entwicklung oder dem internationalen Druck Rechnung getragen werden. Gemäss Botschaft des Bundesrates vom 16. Oktober 2013 machen nämlich die schnelle Entwicklung der Arbeit des Global Forum für Transparenz und Informationsaustausch zu Steuerzwecken sowie die allgemeinen internationalen Gegebenheiten eine rasche Revision des Steueramtshilfegesetzes erforderlich.

Die Staats- und Regierungschefs sowie die Finanzministerinnen und Finanzminister der G-20-Staaten haben im Communiqué zu ihrem Treffen vom 5./6. September 2013 alle Jurisdiktionen, also auch die Schweiz, aufgefordert, die Umsetzung der Empfehlungen des Global Forum ohne weiteren Verzug anzugehen. Für die Schweiz bedeutet dies, dass sie nun rasch die Empfehlungen des Peer-Review-Berichtes vom 1. Juni 2011 umsetzen muss, um überhaupt die Voraussetzungen zu schaffen, in die Phase 2 dieser Peer Reviews zugelassen zu werden. Sollte dies nicht geschehen, sollte die Schweiz also nicht zur Phase 2 zugelassen werden, drohen Sanktionsmassnahmen betroffener Länder, die diese Regelungen standardkonform implementiert haben. Diese Sanktionsdrohungen können von schwarzen Listen bis zu handels- oder steuerrechtlichen Retorsionsmassnahmen gehen.

Ein Hauptproblem, das sich bei der Umsetzung dieser Empfehlungen stellt, ist die fehlende Ausnahmebewilligung für die nachträgliche Information der in einem Amtshilfeersuchen beschwerdeberechtigten Person. Diese Ausnahmebewilligung fehlt bis anhin, und damit haben wir ein grösseres Problem. Ich kann in diesem Zusammenhang, was die möglichen international-rechtlichen Implikationen betrifft, aus der gestrigen "NZZ" zitieren. Da ist mit Blick auf den Besuch des französischen Finanzministers ausgeführt worden: "Dass die Schweiz neuerdings vom Prinzip der Vorinformation (verdächtiger Steuersünder) abzurücken gedenkt, dürfte immerhin zu einer Klimaverbesserung auch im bilateralen Verhältnis führen." Die "NZZ" geht also davon aus, dass wir die Empfehlungen umsetzen werden, und sie verspricht sich davon eine Verbesserung des bilateralen Klimas zwischen der Schweiz und Frankreich und zweifellos auch zwischen der Schweiz und anderen involvierten Staaten. Daraus ergibt sich die zwingende Notwendigkeit der raschen Revision des Steueramtshilfegesetzes.

Die notwendigen Änderungen sehen wie folgt aus: Dem Bundesrat wird die Kompetenz eingeräumt, den erforderlichen Inhalt von Gruppenersuchen festzulegen. Die Gruppenersuchen sind ja schon eingeführt worden, allerdings ohne dass sie näher spezifiziert worden wären. Dann soll ein neuer Artikel ein auf Gruppenersuchen zugeschnittenes Verfahren zur Information der beschwerdeberechtigten Personen über das eingegangene Ersuchen aufführen. Als Kernstück der vorgeschlagenen Änderungen wird schliesslich ein neuer Artikel über die nachträgliche Information der beschwerdeberechtigten Personen eingeführt.

Im Nationalrat ist am 12. Dezember 2013 mit 123 zu 46 Stimmen bei 4 Enthaltungen Eintreten auf die Vorlage beschlossen worden. Im Rahmen der Detailberatung sind einzelne Details angepasst, präzisiert oder verschärft worden, sodass sich der Nationalrat in der Gesamtabstimmung mit 130 zu 55 Stimmen bei 4 Enthaltungen für die Vorlage ausgesprochen hat. Die einzelnen Punkte kann ich gegebenenfalls im Rahmen der Detailberatung noch erläutern.

Einen Punkt muss ich aber vielleicht herausgreifen, da die Diskussion darüber prominent geführt wurde. Es ging da vor allem um die Frage, ob die Regelung der nachträglichen Information der Verfassung genüge oder nicht. Ich zitiere Ihnen einfach den entsprechenden Artikel, nämlich Artikel 29a der Bundesverfassung: "Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen." Der Bund ist jetzt daran, eine Gesetzesänderung zu schustern; damit wäre eine Voraussetzung erfüllt. Weiter soll es sich um Ausnahmefälle handeln. Im vorgeschlagenen neuen Artikel 21a des Steueramtshilfegesetzes wird tatsächlich erwähnt, dass eine nachträgliche Information nur in Ausnahmefällen möglich sein soll, sodass man in einer eher summarischen Beurteilung zum Schluss kommen kann, die Verfassungsmässigkeit sei gegeben. Es ist nämlich auch eine Variante, die Verfassung einfach in ihrem Wortlaut zu nehmen, ohne bombastische Interpretationen von dazu berufenen Verfassungsrechtlern.

Ich glaube, man kann es so zusammenfassen: Wer auf dem internationalen Spielfeld mitspielen will, muss die internationalen Spielregeln beachten und einhalten, sonst gibt es halt einfach Probleme. Als weitere Handlungsmaxime ist vielleicht noch zu nennen: Wer den Steuerhinterziehungssumpf trockenlegen will, kann der Vorlage mit Überzeugung zustimmen. Wer den ausländischen, den internationalen Druck eher missmutig zur Kenntnis nimmt, der muss halt wahrscheinlich der Vorlage trotzdem zustimmen und das halt weniger fröhlich machen. Lediglich wer eine masochistische Grundveranlagung und Spass an finanz- und realwirtschaftlichen Retorsionsmassnahmen hat, kann diese Vorlage ablehnen. Es ist nämlich offensichtlich, dass wir da mit einer eher schwierigen Situation zu rechnen hätten.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen namens der Kommission Eintreten auf die Vorlage - es wurde mit 10 zu 1 Stimmen beschlossen - und Zustimmung zu den Anträgen der Kommission.

Föhn Peter · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Kommissionspräsident hat eben ausgeführt, dass es - ich sage dem jetzt einmal so - Schwachpunkte in dieser Gesetzgebung gibt; nach meinem Verständnis sind es Schwachpunkte. An der Bundesverfassung sollte man nicht herumschustern, um ein von Ihnen benutztes Wort aufzugreifen, Herr Kommissionspräsident. Wenn man so etwas hört, muss man natürlich schon die Ohren spitzen. Das OECD-Musterabkommen sieht meiner Meinung nach eigentlich keine Gruppenanfragen vor, erlaubt solche aber unter bestimmten Voraussetzungen. Dies wollen wir nun übernehmen.

Gemäss Artikel 6 Absatz 2bis erteilen wir dem Bundesrat die Kompetenz, künftig den erforderlichen Inhalt eines Gruppenersuchens an die von der Schweiz übernommenen internationalen Standards anzupassen. Diese Ausweitung der bundesrätlichen Kompetenz ist problematisch. Ich meine, es wäre, wenn schon, besser, dass das Parlament darüber entscheiden müsste. Es ist heute schon absehbar, dass als Folge solcher Gruppenanfragen auch unbescholtene Bürgerinnen und Bürger verdächtigt und verfolgt werden, ohne sich mit den angemessenen Rechtsmitteln dagegen wehren zu können. Denn beschwerdeberechtigte Personen werden erst nach der Übermittlung einer Information benachrichtigt.

Es stellt sich sogar die Frage der Verfassungsmässigkeit einer solchen Bestimmung, wie es der Kommissionspräsident eigentlich auch schon erläutert hat. Wie in der Kommission möchte ich Auszüge aus der Vernehmlassungsantwort meines Standes wiedergeben. Der Kanton Schwyz merkte in der Vernehmlassung an, dass der Gesetzgeber mit der Delegation der Kompetenz betreffend die Gruppenanfragen an den Bundesrat vor der Komplexität des Sachverhaltes kapitulieren würde. Der Kanton Schwyz schrieb weiter: "Sollte die Änderung des Steueramtshilfegesetzes an den Bundesrat delegiert werden, so wären die Grundzüge der delegierten Materie im Steueramtshilfegesetz selbst zu umschreiben. Der Verweis auf einen internationalen Standard erfüllte die Voraussetzungen für eine Gesetzesdelegation nicht."

Ich kann aber dieser Gesetzesänderung, nebst den Bedenken meines Standes, insbesondere aus folgendem Grund nicht zustimmen: Ein Betroffener kann Beschwerde erheben, aber er kann lediglich die Feststellung der Rechtswidrigkeit verlangen. Die Übermittlung der Informationen jedoch kann nicht rückgängig gemacht werden, da sie schon vollzogen wurde. Denn die betroffene Person wird erst nachträglich orientiert.

Das sind meines Erachtens Unzulänglichkeiten, welchen ich nicht zustimmen kann. Da ich in der Kommission mit dieser Ansicht allein war, werde ich keinen entsprechenden Antrag stellen. Ich werde dieser Gesetzesänderung aber sicher nicht zustimmen. Herzlichen Dank für das Verständnis.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Wir haben wiederum eine Anpassung des Steueramtshilfegesetzes vor uns. Das Steueramtshilfegesetz ist im Februar 2013 in Kraft getreten. Die Arbeiten des Global Forum sind sehr schnell vorangegangen. Wir sind wieder vor einer Revision, die erforderlich ist, um in das Peer Review 2 zu kommen und dann letztendlich auch die Peer-Review-2-Phase zu bestehen. Wir haben die Empfehlungen aus dem Peer Review 1 aus dem Jahr 2011 noch nicht vollständig umgesetzt. Von den drei Empfehlungen muss mindestens eine erfüllt sein, damit wir überhaupt in das Peer Review 2 hineinkommen. Alle drei müssen erfüllt sein, damit wir das Peer Review 2 bestehen. Das betrifft drei Voraussetzungen, die noch nicht erfüllt sind:

1. Die Herstellung der Transparenz bei Inhaberaktien, also Inhaber- und Namenaktien von nichtbörsenkotierten Unternehmen - das werden wir nächste Woche in Ihrem Rat bei der Beratung der Gafi-Vorlage diskutieren, das wird dort geklärt und auch so umgesetzt.

2. Die Frage der Anzahl von Amtshilfeklauseln in Verträgen mit unseren Partnerstaaten, also Amtshilfeklauseln nach OECD-Standard: Da haben wir auch noch keine genügende Anzahl - zumindest gemäss Optik des Global Forum - erreicht.

3. Die Frage der Notifikation in jedem Fall behandeln wir heute; weiter geht es um die Möglichkeit des Verzichts auf vorgängige Notifikation in Ausnahmefällen.

Ich habe gesagt, wir sind unterwegs, auch mit der Anzahl der abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen bzw. der Anpassung dieser Amtshilfeklauseln nach OECD-Standard. Wir haben noch nicht die erforderliche Zahl, wir haben aber einiges unternommen, um diese in der nächsten Zeit zu erreichen. Wir haben die Konvention des Europarates unterzeichnet; wir sind daran, eine Grundlage zu erarbeiten, damit wir Amtshilfeklauseln unilateral anpassen oder aufnehmen können. Wir versuchen, auch diese Empfehlung oder Voraussetzung zu erfüllen. Wir haben entsprechend vom Global Forum verlangt, einen Zusatzbericht zu erhalten, in dem man uns bestätigt, dass wir an sich erfüllen, was zu erfüllen ist, um in das Peer Review 3 hineinzukommen.

Auf die Frage der Prüfung der Notifikation gehe ich in der Detailberatung ein. Ich möchte Ihnen grundsätzlich sagen, dass es sehr wichtig ist, dass wir nicht von den Formulierungen, die eben global gelten, die dem internationalen Standard entsprechen, abweichen, auch nicht nur in Details abweichen, selbst wenn materiell, vom Inhalt her, nichts geändert würde. Ich möchte dieses Thema bei Artikel 21a Absatz 1 nochmals aufnehmen und Sie bitten, dort die Fassung des Bundesrates zu übernehmen. Jede Abweichung vom Text, der dem globalen Standard entspricht - noch einmal: auch wenn es materiell überhaupt keinen Unterschied macht -, führt wieder zur Frage: Was wollen Sie ändern gegenüber dem, was international Standard ist oder vorgeschlagen wird?

Und vielleicht noch eine weitere Bemerkung: Wir haben gestützt auf das Ergebnis der Vernehmlassung zu Artikel 7 keine Änderung vorgeschlagen. In der Vernehmlassung haben wir vorgeschlagen, dass man dort, wo gestohlene Daten nicht aktiv erworben werden, Amtshilfe erteilen kann. Wir haben diese Bestimmung nicht aufgenommen, weil wir sehr viel Widerstand gesehen haben und weil für uns die Frage der Notifikation bzw. Nichtnotifikation in Ausnahmefällen wichtiger ist.

Noch zur Frage der Gruppenanfragen: Wenn der Bundesrat einfach feststellt, was Standard ist, so, wie wir das vorschlagen, ist es nicht eine Gesetzesdelegation im formellen Sinn. Wir machen kein formelles neues Gesetz oder eine Vorschrift. Wir stellen nur fest - aber immerhin -, dass der Standard so und so ist. Wir haben uns 2009 alle zusammen oder fast alle zusammen einverstanden erklärt, die OECD-Standards zu übernehmen. Das ist dann eine Feststellung: Dieser Standard gilt jetzt. Es ist keine Abweichung gegenüber dem, was ohnehin heute schon gilt.

Ich möchte Sie bitten, einzutreten und dann dem Entwurf des Bundesrates zuzustimmen.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen

Loi fédérale sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress; Ziff. I Einleitung; Art. 3 Bst. c; 6 Abs. 2bis; 14 Abs. 1, 2; 14a; 15 Abs. 2; Gliederungstitel vor Art. 21a

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule; ch. I introduction; art. 3 let. c; 6 al. 2bis; 14 al. 1, 2; 14a; 15 al. 2; titre précédant l'art. 21a

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 21a

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Zanetti Roberto · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Bei Absatz 1 ist der Nationalrat vom bundesrätlichen Entwurf abgewichen, indem er eine Entweder-oder-Regelung zu einer Sowohl-als-auch-Regelung gemacht hat. Gemäss Entwurf müssen die Behörden glaubhaft machen, dass der Zweck der Amtshilfe oder der Erfolg ihrer Untersuchung durch die vorgängige Information vereitelt würde. Demgegenüber hat der Nationalrat beschlossen, dass die Behörden glaubhaft machen müssen, dass der Zweck der Amtshilfe und der Erfolg der Untersuchung durch die vorgängige Information vereitelt würden.

Die Kommission hat das relativ kurz diskutiert. Mit 7 zu 5 Stimmen hat sie der Variante Nationalrat den Vorzug gegeben. Wir haben aber gehört, dass der Bundesrat nicht bloss aus redaktionellen Gründen an seiner ursprünglichen Version festhalten will, sondern weil diese Änderung zu ziemlichen Komplikationen führen könnte.

So weit die Entscheidfindung in der Kommission. Wie gesagt: Die Kommission hat mit 7 zu 5 Stimmen entschieden.

Schmid Martin · Mit-M · Ständerat · Graubünden · FDP-Liberale Fraktion

Nachdem die Frau Bundesrätin angekündigt hat, dass sie am bundesrätlichen Entwurf festhalten will, möchte ich hier für die Kommission sprechen; denn einen Minderheitsantrag gibt es nicht. Die Kommission hat eine Abstimmung durchgeführt und ist dort dem Nationalrat gefolgt. Wenn jetzt der Bundesrat an seinem Entwurf festhält, möchte ich doch begründen, warum die Kommission der Auffassung ist, dass man hier dem Nationalrat folgen sollte.

Kollege Föhn hat darauf hingewiesen, dass es aus rechtsstaatlicher Sicht und auch gemäss den verfassungsrechtlichen Grundlagen eine wesentliche Errungenschaft ist, dass die betroffenen Personen in der Regel vorweg über ein Ersuchen informiert werden. Wir können dieses Grundprinzip aber jetzt nicht mehr aufrechterhalten, wenn wir mit den internationalen Bestimmungen in Einklang stehen wollen. Jetzt stellt sich einfach die Frage, wie restriktiv dieses verfassungsgemässe Recht gehandhabt werden sollte. Der Nationalrat möchte die Latte mit der Formulierung der kumulativen Bedeutung zumindest formell höher legen, als dies im bundesrätlichen Entwurf der Fall ist. Die Kommission hat sich überzeugen lassen, dass es richtig ist, wenn nur in Ausnahmefällen und dann lediglich, wenn der Zweck der Amtshilfe und der Erfolg der Untersuchung vereitelt würden, von der vorgängigen Information abgesehen wird.

Deshalb möchte ich Ihnen auch beliebt machen - auch um das Geschäft hier verabschieden zu können, dann haben wir auch keine Differenz mehr zum Nationalrat -, der nationalrätlichen Version zuzustimmen. Ich bin überzeugt, dass dieses Geschäft dann auch in der Schlussabstimmung schlank durchgehen wird. Damit haben wir es auch für die Peer Reviews, für die Diskussion mit dem Global Forum, geregelt. Ich glaube nicht, dass es unseren Diplomaten nicht gelingen würde, hier aufzuzeigen, dass die Schweiz zwar in Einklang mit dem internationalen Recht handeln, aber trotzdem auch die verfassungsrechtlichen Grundsätze hochhalten würde.

Ich bitte Sie deshalb, dem Nationalrat und der Kommission zu folgen.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Natürlich ist es so, dass wir hier rechtsstaatliche Grundprinzipien anderen Prinzipien gegenüberstellen, aber ich denke, dass wir diese verfassungsrechtliche Diskussion geführt haben.

Natürlich ist es so, dass es inhaltlich nicht viel ändert, ob Sie diese oder jene Formulierung nehmen, also die Formulierung des Nationalrates und Ihrer Kommission oder die des Bundesrates. Aber es ist tatsächlich so: Wir werden ja beobachtet, es wird ja auch im Ausland gesehen, was für eine Anpassung wir hier machen. Bei den letzten Gesprächen mit Finanzverantwortlichen verschiedener Staaten, nicht zuletzt mit jenen von Frankreich und Indien, die das Peer Review zusammen mit anderen Staaten - darunter auch Singapur und Japan - machen und darüber entscheiden, ob wir in die Phase 2 kommen und diese bestehen können, sind wir darauf hingewiesen worden, dass diese Formulierung nicht vollständig dem Standard entspricht. Man hat unsere Formulierung laut infrage gestellt oder die Feststellung gemacht, dass wir damit gewisse Ausnahmen haben wollten von dem, was internationaler Standard sei. Die Erklärung, dass dasselbe wie im Standard gemeint sei, obwohl es anders formuliert sei, ist auch für Diplomaten relativ schwierig.

Wenn wir in der Formulierung leicht abweichen und sagen, dass das ja im Rahmen des Standards liege, und die andere Seite sagt, dass wir es aber anders formuliert hätten und somit eben etwas anderes wollten, weil wir sonst die gleiche Formulierung übernommen hätten, kommen wir wirklich in grosse Schwierigkeiten. Wenn Sie das gemäss Fassung des Nationalrates verabschieden, dann riskieren wir einfach, dass wir diese Frage irgendwann wieder vor uns haben.

Schauen Sie, das sind wirklich Detailfragen, das ist mir auch klar. Aber es macht uns jedes Mal wieder Schwierigkeiten. Wenn Sie es materiell anschauen, sehen Sie, dass sich ja eigentlich für den Betroffenen oder die Betroffene nichts ändert, ob nun ein "oder" oder ein "und" in der Bestimmung steht. Wir sagen von unserer Seite her Nein. Wir machen das sehr eng; wir haben ganz klare Kriterien, unter welchen Voraussetzungen überhaupt nicht notifiziert wird. Ich möchte Sie aber schon bitten, hier nicht ganz minim von einer Standardformulierung abzuweichen und damit wieder neue Felder aufzutun, nur um ein Zeichen zu setzen.

Ich wäre Ihnen sehr dankbar, wenn Sie die bundesrätliche Fassung annehmen und uns damit die unseligen Diskussionen mit denjenigen, die das Peer Review durchführen, nämlich den Peer-Review-Verantwortlichen von Frankreich, Indien usw., ersparen würden.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Germann Hannes, Präsident): Der Bundesrat hält an seinem Entwurf fest.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Kommission ... 18 Stimmen

Für den Antrag des Bundesrates ... 18 Stimmen

(1 Enthaltung)

Mit Stichentscheid des Präsidenten

wird der Antrag der Kommission angenommen

Avec la voix prépondérante du président

la proposition de la commission est adoptée

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Art. 24a; Ziff. II, III

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 24a; ch. II, III

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 34 Stimmen

Dagegen ... 1 Stimme

(3 Enthaltungen)