Communication électronique des écrits

Intervention de procédure

BO 2013 N 1569Proposition de la majorité

Adopter la motion modifiée

Proposition de la minorité

(Vogler, Amherd, Brand, Caroni, Guhl, Huber, Lüscher, Markwalder, Nidegger, Vischer Daniel, von Graffenried)

Adopter la motion

Leutenegger Oberholzer Susanne · Mit-F · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe socialiste

Es sind numerisch und inhaltlich kleine Differenzen zwischen der Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen und der Minderheit, wie Sie das jetzt hören werden. Aber auch wenn sie klein sind, sind sie gewichtig.

Worum geht es? Der Ständerat verlangt vom Bundesrat mit der Zustimmung zur Motion Bischof "Einführung des elektronischen Rechtsverkehrs" vom 12. Dezember 2012, dass die nötigen technischen, rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen geschaffen werden, damit der elektronische Rechtsverkehr für den gesamten Verkehr von Behörden und Gerichten in der ganzen Schweiz einheitlich umgesetzt werden kann. Weiter seien die Voraussetzungen für eine zentral zugängliche elektronische Aktenführung mit Akteneinsicht zu schaffen. Zudem sei auch die elektronische Archivführung im Justizbereich von Bund und Kantonen zu vereinheitlichen. Schliesslich seien auf Bundesebene die erforderlichen Ressourcen bereitzustellen.

Es ist darauf hinzuweisen, das hat der Motionär in der Begründung auch festgehalten, dass mit der Einführung der Suisse ID und den neuen Prozessordnungen die erforderlichen Grundlagen dazu geschaffen worden sind. Er erwähnt, dass gesamtschweizerisch einheitliche Standards und Koordinationsmassnahmen nötig seien, damit nicht jeder Kanton den elektronischen Rechtsverkehr für sich einführe und damit auch Synergien verpasst würden.

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 20. Februar 2013 das Anliegen der Motion grundsätzlich unterstützt. Ich BO 2013 N 1570 nehme an, dass Frau Bundesrätin Sommaruga nachher noch erläutern wird, in welcher Form der Bundesrat die Motion unterstützt hat. Er unterstützt die gesamtschweizerisch einheitliche Umsetzung des elektronischen Rechtsverkehrs. Er will sich aber, und das war für die Kommission relevant, bei den gesetzlichen Grundlagen auf seine eigene gesetzgeberische Kompetenz beschränken, so, wie sie auch in der Bundesverfassung vorgegeben ist. Weiter will er den Kantonen in Bezug auf die elektronische Verwaltungslandschaft keine zwingenden technischen und organisatorischen Vorgaben machen; hier besteht keine Bundeskompetenz.

Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates hat in der Sitzung vom 15. August 2013 die Motion vorberaten. Sie war vorgängig in der Sitzung des Ständerates vom 14. März 2013 integral angenommen worden. In der Kommission lag ein Änderungsantrag des Bundesrates vor. Dieser Änderungsantrag sah vor, dass Ziffer 1, bei der unbestrittenermassen gesetzgeberische Kompetenzen des Bundes vorliegen, angenommen wird, dass aber bei den Ziffern 2 bis 4 die Motion in einen blossen Prüfungsauftrag umgewandelt wird. Die Ziffern betreffend die zentral zugängliche elektronische Aktenführung mit Akteneinsicht, die elektronische Archivführung im Justizbereich von Bund und Kantonen und die Bereitstellung der erforderlichen Ressourcen will die Kommission also in Form eines Prüfungsauftrages und nicht in der verbindlicheren Form der Motion annehmen.

Damit beantragt Ihnen die Mehrheit der Kommission, dass Ziffer 1 der Motion Bischof zur Einführung des elektronischen Rechtsverkehrs unverändert angenommen wird, dass aber die Ziffern 2 bis 4 in der abgeänderten Form des Prüfungsauftrages gutgeheissen werden. Die Kommission für Rechtsfragen hat mit 12 zu 11 Stimmen dieser Form zugestimmt - numerisch war also bei der Abstimmung kein grosser Unterschied. Die Minderheit Vogler will, dass die Motion integral angenommen wird; Sie haben diesen Minderheitsantrag schriftlich vor sich. Gemäss Mehrheit der Kommission ersuche ich Sie, die Motion in der geänderten Fassung anzunehmen; dies entspricht unseren Gesetzgebungskompetenzen.

Beim Lesen des Amtlichen Bulletins des Ständerates ist interessanterweise festzustellen, dass auch der Motionär klar festgehalten hat, dass der Bund den Kantonen nicht zwingend die Form der Umsetzung des elektronischen Rechtsverkehrs vorgeben soll, sondern dass Varianten zu prüfen sind. Ich stelle deshalb fest, dass auch die Minderheit argumentativ der Mehrheit folgt. Ich glaube, wir müssen juristisch korrekt handeln, und das entspricht dem Antrag der Mehrheit.

Ich bitte Sie deshalb, Ziffer 1 der Motion anzunehmen und die Ziffern 2 bis 4 als Prüfungsauftrag anzunehmen.

Lüscher Christian · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe libéral-radical

C'est le 15 août 2013 que la Commission des affaires juridiques de notre conseil a examiné la motion déposée le 12 décembre 2012 par le conseiller aux Etats Pirmin Bischof. La motion a pour objectif l'introduction de la communication électronique des écrits avec les autorités et les tribunaux et vise à ce que la Confédération prenne toute une série de mesures à cette fin.

Par 12 voix contre 11, la commission propose d'adopter la motion en en modifiant les chiffres 2 à 4. Je précise que je suis rapporteur uniquement en raison de problèmes linguistiques soulevés au sein de la commission, mais qu'à titre personnel, je me trouve, comme cela ressort du rapport, dans la minorité.

L'auteur de la motion a proposé un texte chargeant le Conseil fédéral:

1. de prendre les dispositions légales, organisationnelles et techniques nécessaires pour que la communication électronique des écrits, déjà prévue dans deux codes de procédure fédéraux, le Code de procédure civile et le Code de procédure pénale, la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite et le droit applicable à l'administration fédérale, soit introduite de manière uniforme dans toute la Suisse;

2. de créer les conditions permettant la gestion et la consultation électroniques centralisées des dossiers;

3. d'édicter des dispositions applicables à l'archivage électronique en matière judiciaire à l'échelon fédéral et cantonal;

4. de mettre à disposition sur le plan fédéral les ressources nécessaires à l'exécution des mesures demandées.

L'auteur de la motion a expliqué qu'il était maintenant temps d'unifier, dans toute la Suisse, les normes en matière de communication des écrits électroniques et qu'il fallait également mettre fin à l'exigence du support papier. Dans ce sens, il demande que soit étudiée l'adaptation des dispositions suivantes: l'abrogation des dispositions potestatives - production des documents sur support papier - prévues notamment dans le Code de procédure civile et le Code de procédure pénale; l'harmonisation des dispositions légales relatives à la communication électronique des écrits.

Pour éviter que les données de base ne doivent être fournies plus d'une fois, l'auteur de la motion nous dit qu'il faut examiner quelles sont les prescriptions contraignantes en matière de transmission structurée des données qui permettront d'éviter les erreurs, de gagner du temps et de réduire les coûts.

Et il ajoute que pour que cette communication électronique des écrits fonctionne bien, il faut notamment qu'un point d'accès centralisé permette de consulter tous les documents relatifs aux procédures judiciaires ou administratives en cours, de sorte que les parties puissent ainsi consulter de manière centralisée les actes juridiques et les documents afférents à cette procédure en tout temps et depuis n'importe où, en fonction de leur autorisation d'accès. L'auteur de la motion expliquait encore qu'il est important à ses yeux que la Confédération donne rapidement aux cantons le cadre dans lequel ils devront procéder à l'archivage des documents juridiques, afin que ce dernier s'effectue de manière coordonnée.

Le Conseil fédéral s'est prononcé sur cette motion le 20 février 2013. Il soutient l'objectif général de cette motion, c'est-à-dire l'introduction uniforme dans toute la Suisse de la communication électronique des écrits. Je laisserai tout à l'heure le soin au Conseil fédéral, par la voix de Madame la conseillère fédérale Sommaruga, de développer sa position à ce sujet. Mais il y a une différence entre la motion et l'avis du Conseil fédéral, car ce dernier souhaite dans un premier temps examiner de près les solutions envisageables et chiffrer les ressources nécessaires à leur mise en oeuvre à l'échelon fédéral avant de demander, dans un deuxième temps, par la voie ordinaire, que ces ressources lui soient attribuées et qu'il puisse procéder aux adaptations législatives nécessaires. Le Conseil fédéral a annoncé qu'il était d'accord avec le chiffre 1 de la motion, mais qu'il demanderait la modification des chiffres 2 à 4 au second conseil.

Le 14 mars 2013, le Conseil des Etats a adopté, par 22 voix contre 6 et 3 abstentions, les chiffres 1 à 4 de la motion sans modification. Quant à la commission de notre conseil, elle a évidemment, tout comme le Conseil fédéral, accueilli la motion avec satisfaction sur son principe puisqu'une proposition visant à la rejeter a été écartée, par 20 voix contre 4. Pour la commission, il convient d'introduire de manière uniforme dans toute la Suisse la communication électronique des écrits.

Cela étant, une très faible majorité de la commission partage l'avis du Conseil fédéral selon lequel la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons doit être respectée. La Confédération n'a pas de compétences générales qui lui permettent de donner aux cantons des instructions de nature technique et organisationnelle pour la création d'une administration électronique uniforme. Selon le Conseil fédéral, il convient plutôt d'examiner, d'entente avec les cantons, quel système sera adéquat. C'est la raison pour laquelle cette faible majorité propose de transformer les chiffres 2 à 4 de la motion en mandats d'examen.

Le texte de la motion qui a été adopté est donc un texte modifié. La majorité de la commission propose de ne pas modifier le chiffre 1 et de l'adopter tel quel; les chiffres 2 à 4 - chiffre 2: examiner les conditions permettant la gestion et la BO 2013 N 1571 consultation électroniques centralisées des dossiers; chiffre 3: évaluer les dispositions requises pour l'archivage électronique en matière judiciaire à l'échelon fédéral et cantonal; chiffre 4: estimer le montant des ressources nécessaires sur le plan fédéral à l'exécution des mesures qui s'imposent - sont modifiés puisque la commission propose qu'ils deviennent en réalité des mandats d'examen.

Comme je le disais tout à l'heure, une majorité de la commission propose de modifier le texte comme je viens de l'évoquer. Une très forte minorité, qui va s'exprimer et qui est composée de membres des groupes PDC/PEV, libéral-radical, de l'UDC, PBD et des Verts, propose d'adopter la motion dans son texte original, tel qu'il a très largement été accepté par le Conseil des Etats. Comme je l'ai déjà dit, je fais partie de cette minorité.

Vogler Karl · Mit-M · Conseil national · Obwald · Groupe PDC-PEV

Eine leistungsfähige Justiz ist eine wichtige Grundvoraussetzung für Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit und damit auch für die Standortattraktivität der Schweiz. Die Jurisdiktionen der uns umgebenden Länder haben dies erkannt. Sie unternehmen grosse Anstrengungen für eine Modernisierung der Justiz. Das gilt im Grundsatz auch für den Bundesgesetzgeber, indem er unter anderem in den schweizerischen Prozessgesetzen den Weg zum elektronischen Rechtsverkehr geebnet hat. Nun aber will der Bundesrat auf halbem Wege stehen bleiben und wesentliche Umsetzungsschritte bezüglich des elektronischen Rechtsverkehrs nur prüfen, anstatt die fehlenden technischen Hilfsinstrumente zentral zu schaffen. Zwar sind vom Nutzen und von der Effizienzsteigerung durch den elektronischen Rechtsverkehr alle überzeugt. Selbst der Bundesrat stellt fest, dass die Stossrichtung der Motion Bischof richtig ist. Bei der Umsetzung jedoch bremst der Bundesrat, derweil die Kantone auf eine zentrale Lösung hoffen. Alleine daraus ergibt sich, dass es sich bei der verlangten Lösung nicht um einen Eingriff in die kantonale Autonomie handelt.

Es geht hier um eine technische Umsetzung, welche die Autonomie der Kantone in der Gerichtsorganisation weiterhin respektiert und die Kantone zu nichts verpflichtet. Dies haben die Kantone, wie die überdeutliche Annahme der Motion im Ständerat aufzeigt, klar erkannt. Es braucht jetzt aber den technischen Lead des Bundes. Wer will es den kantonalen Behörden verargen, dass sie kein Geld für Budgetpositionen sprechen, solange der Gesetzesauftrag nicht klar formuliert ist und keine Gewähr dafür besteht, dass allenfalls von den Kantonen entwickelte Gerichtsplattformen sowohl lokal als auch kantonsübergreifend kompatibel sein werden? Der so entstehende Flickenteppich von unterschiedlichsten kantonalen Systemen des elektronischen Rechtsverkehrs wird dazu führen, dass solche Aufwendungen vergebens sein werden. Die in der Motion geforderte zentrale Empfangs- und Austauschplattform für elektronische Gerichtsakten ist, wie die Lösungen im Ausland aufzeigen, keine hochkomplexe technische Angelegenheit, aber für alle Beteiligten ausserordentlich hilfreich, weil einheitlich gelöst.

Die Struktur und die Technik können vom Ausland sogar erworben und durch einen hiesigen Partner an schweizerische Verhältnisse angepasst werden. Ich erinnere daran, dass z. B. in Österreich der elektronische Rechtsverkehr seit Jahren bestens funktioniert und heute eine absolute Selbstverständlichkeit darstellt. Auch finanzpolitisch wäre es wünschenswert, solche bestehenden Angebote zu prüfen und das Rad nicht neu zu erfinden. Zweifelsohne hätte z. B. auch das krisengeplagte Italien das Projekt des elektronischen Rechtsverkehrs nicht aufgenommen, wenn die Kosten entsprechend hoch ausfallen würden. In diesem Zusammenhang weise ich zudem darauf hin, dass ja auch die knappe Mehrheit Ihrer Kommission der Auffassung ist, dass der elektronische Rechtsverkehr gesamtschweizerisch umgesetzt werden muss und entsprechender Handlungsbedarf besteht. Die Frage ist einzig, ob betreffend die elektronische Aktenführung und Archivierung noch eine weitere Prüf- und Abklärungsschlaufe einzuschalten ist. Die starke Minderheit Ihrer Kommission ist der Meinung, dass das nicht sein darf.

Es kann nicht sein, ich habe es gesagt, dass die Kantone eigene Systeme für die Einführung des elektronischen Rechtsverkehrs zu entwickeln beginnen, die untereinander nicht kompatibel sein könnten, und dafür unnötig Ressourcen einsetzen. Setzen wir dem ein Ende, und machen wir mit dem elektronischen Rechtsverkehr vorwärts. Denn es stimmt einigermassen bedenklich, wenn die Nachbarstaaten uns in diesem Bereich längst überholen und in der Schweiz ein derartiges Vorhaben nach Meinung des Bundesrates auf unbestimmte Zeit nicht über das Stadium des Prüfens und Abklärens hinausgehen soll. Mit einem solchen Vorgehen leisten wir weder der Justiz noch dem Standort Schweiz einen Dienst.

Ich ersuche Sie daher, dem Antrag der Minderheit zu folgen und die Motion in allen vier Punkten in unabgeänderter Form anzunehmen.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Conseil fédéral · Berne

Der elektronische Rechtsverkehr ist eine sehr familiäre Angelegenheit: In der ganzen Schweiz werden pro Woche nur gerade rund fünfzig Eingaben elektronisch eingereicht. Das hat dazu geführt, dass sich alle Beteiligten bei Gerichten und in der Anwaltschaft mittlerweile persönlich kennen. In dieser Familie wird auch über Kinderkrankheiten diskutiert, weil der elektronische Rechtsverkehr leider noch nicht problemlos funktioniert. Die Abwicklung wird fast in jedem Kanton unterschiedlich gehandhabt. Das führt natürlich zu Unsicherheiten.

Es geht heute nicht darum, den elektronischen Rechtsverkehr mit Gerichten und Behörden einzuführen - das haben wir bereits Anfang 2011 gemacht -, sondern der Bundesrat möchte den elektronischen Rechtsverkehr nun fördern. Dazu hat er als Erstes mein Departement beauftragt, die bekannten Kinderkrankheiten zu heilen. Der elektronische Rechtsverkehr soll in der gesamten Schweiz einheitlich abgewickelt werden. Damit wir das erreichen können, müssen Bund und Kantone am gleichen Strang ziehen, denn nur auf diesem Weg lassen sich Entwicklungen vermeiden, die in die falsche Richtung gehen.

Ziffer 1 der vorliegenden Motion zielt darauf ab, den elektronischen Rechtsverkehr in allen Rechtsgebieten einheitlich umzusetzen. Der Bundesrat ist mit diesem Anliegen einverstanden und begrüsst auch die Stossrichtung dieser Motion. Für die einheitliche Einführung des elektronischen Rechtsverkehrs werden wir verschiedene Erlasse anpassen müssen. Der Bund kann aber nur Erlasse anpassen, die in seinen Zuständigkeitsbereich fallen, so zum Beispiel die Zivilprozessordnung, die Strafprozessordnung oder das Verwaltungsverfahren des Bundes. Die Regelung der Verwaltungsverfahren der Kantone steht hier nicht zur Diskussion. Vor diesem Hintergrund beantrage ich Ihnen die Annahme von Ziffer 1 der Motion.

In den Ziffern 2 bis 4 verlangt die Motion, es seien direkt die Voraussetzungen für eine zentrale elektronische Aktenführung zu schaffen und Vorgaben zur Archivführung im Justizbereich von Bund und Kantonen zu erlassen. Weiter sollen auf Bundesebene die für die Umsetzung erforderlichen Ressourcen bereitgestellt werden. Dieser Auftrag ist für den Bundesrat zu eng formuliert.

Für die konkrete Umsetzung sind unterschiedlichste Varianten denkbar, die dann auch mit sehr unterschiedlichem Aufwand verbunden sind. Bevor wir uns definitiv festlegen, müssen diese Varianten ausgearbeitet und deren Auswirkungen aufgezeigt werden. Der Ständerat - Sie haben es gehört - hat am 14. März dieses Jahres gegen den Antrag des Bundesrates die Motion in allen Ziffern angenommen. Ich stelle Ihnen deshalb im Auftrag des Bundesrates einen Antrag auf Abänderung der Ziffern 2 bis 4. Mit einem Abklärungsauftrag möchte der Bundesrat erreichen, dass zuerst die verschiedenen Umsetzungsvarianten und der Umfang der dafür erforderlichen Ressourcen geprüft werden können. Dabei werden wir selbstverständlich auch die Kantone einbeziehen und deren Bedürfnisse sowie die bisher getätigten Investitionen genau abklären.

Der Sprecher der Minderheit hat gesagt, der Bundesrat bleibe auf halbem Weg stehen. Ich muss das verneinen. Das BO 2013 N 1572 stimmt nicht, das ist nicht die Absicht des Bundesrates. Aber ich betone, ich möchte das in aller Klarheit sagen: Für die Umsetzung der Ziffern 2 bis 4 der Motion gibt es verschiedene Varianten. Die haben auch sehr unterschiedliche Auswirkungen auf den Ressourcenbedarf. Eine Regelung der Grundanforderungen oder die Definition der technischen Formatvorgaben sind mit wenig Aufwand verbunden. Wenn der Bund aber selber ein zentrales Archiv oder eine zentral zugängliche elektronische Aktenführung für den gesamten Justizbereich bauen und betreiben soll, dann braucht es dazu nicht nur die erforderlichen gesetzlichen Grundlagen. Vielmehr können dafür auch Ressourcen im Umfang von mehreren Millionen Franken notwendig sein.

Ich bitte Sie - das ist auch in Ihrem Interesse -, dass wir das sorgfältig abklären können. Es kann doch nicht sein, dass Sie den Bundesrat sozusagen zwingen, hier in Bezug auf zukünftige Ressourcen, die Sie dann wieder bewilligen müssen, nicht auch sorgfältig und behutsam vorzugehen! Das ist der Grund, weshalb wir Ihnen beantragen, die Ziffern 2 bis 4 in einen Prüfungsauftrag umzuwandeln.

Auch der Bundesrat ist der Meinung, dass Handlungsbedarf besteht. Aber Sorgfalt ist in einer solchen Angelegenheit wirklich angezeigt und hat nichts mit Verzögerung zu tun. Der Bundesrat geht gerade in solch hochkomplexen Angelegenheiten mit der nötigen Vorsicht und Sorgfalt vor. Hier - das betone ich - sind der Einbezug der Kantone und die Zusammenarbeit mit ihnen von zentraler Bedeutung. Bitte kritisieren Sie sonst nachher dann nicht, wenn die Dinge nicht so laufen, wie wir uns das vorgestellt haben. Da müssen Sie uns auch die Möglichkeit geben, vorher die entsprechenden Abklärungen zu machen.

Ich bitte Sie, der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen, Ziffer 1 anzunehmen und die Ziffern 2 bis 4 im Sinne der Mehrheit Ihrer Kommission in einen Prüfungsauftrag umzuwandeln.

Schwander Pirmin · Mit-M · Conseil national · Schwyz · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Frau Bundesrätin, Ziffer 1 umfasst ja auch die Bundesverwaltung. Sehen Sie hier Schnittstellen zur geplanten oder bereits umgesetzten elektronischen Geschäftsverwaltung (Gever), oder sehen Sie hier etwas Neues, das auf die Beine gestellt werden muss?

Sommaruga Simonetta · BR-F · Conseil fédéral · Berne

Ich kann Ihnen die Antwort jetzt nicht geben. Ich werde sie Ihnen gerne nachliefern, Herr Schwander.

Vote

Graf Maya · P-F · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe des VERT-E-S

Präsidentin (Graf Maya, Präsidentin): Ich möchte gerne noch einem Kollegen zum Geburtstag gratulieren; es ist ein spezieller, weil ganz runder Geburtstag: Wir gratulieren Hansjörg Hassler von Herzen und wünschen ihm alles Gute, viel Glück und gute Gesundheit! Ebenfalls zum Geburtstag gratulieren möchte ich unserem Kollegen Markus Hausammann; er hatte am vergangenen Freitag Geburtstag. Wir holen unsere Gratulation nach und wünschen ihm ganz viel Glück und alles Gute! (Beifall)