Bestand des Bundespersonals auf dem Stand von 2015 einfrieren

Markwalder Christa · P-F · Nationalrat · Bern · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Ablehnung der Motion

Antrag der Minderheit

(Müller Thomas, Amaudruz, Clottu, Hausammann, Miesch, Schibli, Schneeberger, Schwander, Vitali)

Annahme der Motion

Proposition de la majorité

Rejeter la motion

Proposition de la minorité

(Müller Thomas, Amaudruz, Clottu, Hausammann, Miesch, Schibli, Schneeberger, Schwander, Vitali)

Adopter la motion

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Gschwind Jean-Paul · Mit-M · Nationalrat · Jura · CVP-Fraktion

Lors de sa séance du 15 octobre dernier, la Commission des finances du Conseil national a examiné avec attention la motion 15.3494, "Geler les effectifs de la Confédération au niveau de 2015", émanant de sa commission soeur. La motion vise à stopper la croissance des effectifs en compensant au sein même de la Confédération les postes nouvellement créés. L'externalisation de certaines tâches ne permettra pas de créer des postes dans d'autres domaines. L'internationalisation de collaborateurs, qui est une mesure tant réclamée par le Parlement, ne sera pas comptabilisée, mais dûment motivée. Les effectifs de la Confédération ne dépasseront pas le nombre fixé dans le budget 2015, à savoir 35 000 équivalents plein temps. En effet, entre 2007 et 2014, les effectifs de la Confédération ont augmenté de 2665 équivalents plein temps, passant de 32 105 à 34 770, ce qui représente une hausse de 8,3 pour cent.

Il faut aussi préciser que la présente motion a été acceptée par le Conseil des Etats par 25 voix contre 14 et 0 abstention. Lors des débats, le rapporteur de la Commission des finances du Conseil des Etats a souligné le fait que pas moins de 2665 postes à plein temps auraient été créés ces dernières années.

J'aborde maintenant les principaux points qui sont ressortis des discussions en commission. Durant les délibérations, la cheffe du personnel de la Confédération a indiqué que, depuis 2000, la gestion des charges de personnel n'était plus fondée sur les postes mais sur les crédits alloués. Si le Conseil fédéral devait plafonner les effectifs à 35 000 équivalents plein temps, il faudrait mettre en place un nouvel outil de gestion, ce qui impliquerait la mise en place d'une nouvelle bureaucratie pour assumer le reporting et le contrôle des effectifs.

Un gel des effectifs entraînerait une gestion plus rigide du personnel. Dans certains domaines, cela peut s'avérer contre-productif. L'administration doit en outre disposer des ressources nécessaires pour exécuter les nouvelles tâches que le Parlement lui confie ou pour réagir à des évolutions exogènes. Je pense notamment au domaine de l'asile et au Corps des gardes-frontière.

De plus, la motion va à l'encontre des principes du nouveau modèle de gestion de l'administration fédérale, le fameux NMG, qui prévoit la gestion des unités administratives par enveloppes budgétaires. Plusieurs membres de la commission ont rappelé que la gestion du personnel était fondée sur les crédits et que la masse salariale était déterminée par le budget. La motion Müller Leo 15.3224, "Limiter l'accroissement des dépenses de personnel", a le mérite de porter sur un plafonnement provisoire des charges de personnel.

Dans son avis, le Conseil fédéral dit partager les préoccupations de la Commission des finances du Conseil des Etats et avoir déjà pris certaines mesures d'économies considérables dans le cadre du budget 2016: d'une part, une réduction de 106 millions de francs s'agissant de la masse salariale et des postes de travail; d'autre part, une réduction de 30 millions s'agissant de la progression salariale, si bien que la croissance salariale se situera entre 0 et 0,4 pour cent dans le budget 2016.

D'autres membres de la commission soulignent le haut niveau de compétence de l'administration fédérale et le fait qu'à l'échelle de l'Organisation de coopération et de développement économiques, seuls le Portugal, l'Espagne et l'Irlande ont des effectifs aussi bas que ceux de l'administration fédérale.

De plus, la comparaison régulièrement avancée entre les salaires fédéraux et les salaires cantonaux prête à confusion. Contrairement à la Confédération, les cantons gèrent, par exemple, des centres d'entretien, où le niveau des salaires est plus bas. Les charges de personnel de la Confédération oscillent entre 8 et 9 pour cent des charges du ménage fédéral, soit 8,4 pour cent. Ce chiffre est à mon avis acceptable.

Le budget de la Confédération étant essentiellement un compte de transfert, les domaines qui requièrent beaucoup de personnel, tels que l'armée et le Corps des gardes-frontière, seraient fortement touchés par le plafonnement du personnel. L'armée manquerait de personnel pour procéder à ses acquisitions de matériel et développer ses projets informatiques. Quant au Corps des gardes-frontière, on réclame à l'unanimité une augmentation des effectifs et, dans le même temps, certains parlementaires veulent un gel des effectifs. Quel illogisme!

La minorité de la commission estime qu'il ne faut pas se servir de la motion Müller Leo 15.3224 pour rejeter la présente motion et vice versa. Elle fait remarquer que les charges de personnel ont augmenté de 800 millions de francs entre 2008 et 2014 et que le salaire moyen est de 120 000 francs par année.

Pour la minorité, certaines unités administratives sont surdotées en personnel, ce qui débouche sur une multitude d'ordonnances et de campagnes de prévention réalisées à la guise des collaborateurs.

Un autre commissaire dénonce le maintien en poste jusqu'à la retraite de collaborateurs non qualifiés suite à un refus de formation continue, ou encore l'externalisation de certaines mises en soumission.

A ces critiques, il est répondu que la Confédération n'est ni plus mauvaise ni meilleure que certaines entreprises et que le droit de résiliation a été fortement libéralisé dans la fonction publique. Par ailleurs, pour certains postes hautement qualifiés, la Confédération recourt à des chasseurs de tête, une pratique largement répandue dans l'économie privée.

Aux termes de nos délibérations, la commission a rejeté, par 13 voix contre 9 et 1 abstention, la motion de la Commission des finances du Conseil des Etats.

Au nom de la commission, je vous demande de la suivre et de rejeter cette motion.

Wermuth Cédric · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Sozialdemokratische Fraktion

Ihre Kommission empfiehlt Ihnen mit 13 zu 9 Stimmen, die Motion des Ständerates 15.3494 abzulehnen. Die Motion verlangt im Wesentlichen, dass das Parlament auf eine Entscheidung zurückkommt, die im Jahr 2000 im Prinzip generell getroffen wurde, nämlich auf die Frage, über welche Zielgrössen wir den Bestand des Bundespersonals steuern. Im Jahr 2000 hat das Parlament entschieden, dass dies insbesondere über die sogenannte Frankensteuerung erfolgen soll. Das heisst, wir sprechen Beträge in Budgets, Globalbudgets oder eben Personalkrediten, für die Ämter, und diese bestimmen dann flexibel, wie sie die Kredite aufteilen wollen. Mit dieser Motion würden wir auf diesen Entscheid zurückkommen. Wir würden die Flexibilität, die Departemente und Ämter gewonnen haben, zurückfordern.

Die Kommission ist sich erstens nicht einmal sicher, dass am Schluss das Ziel der Motion des Ständerates erreicht würde. Der Irrglaube mag darin bestehen, dass weniger Stellen automatisch tiefere Kosten bedeuten. Das ist aber eine Frage des Profils, wie es vorhin Kollege Gschwind sehr schön ausgeführt hat. Wir haben diese Diskussion schon mehrfach geführt. Man sieht es zum Beispiel sehr schön beim Durchschnittslohn des Bundespersonals. Ich habe hier noch einen Nachtrag zur letzten Woche zu machen. Kollege Salzmann fragte mich, was der Durchschnittslohn des Bundespersonals sei. Ich wusste es nicht und habe mich inzwischen schlaugemacht. Er ist mit 121 110 Franken brutto im Jahr 2014 tatsächlich eher hoch. Aber das ist eben ein Ausdruck davon, dass die Zentralverwaltung im Föderalismus zunehmend spezialisierte Aufgaben übernimmt und es damit keine Garantie gibt, dass bei einer Plafonierung des Stellenbestandes automatisch die Kosten sinken würden. Zudem würde dieses Rückkommen auf die Frankensteuerung bedeuten, dass wir sowohl das neue Instrument, das wir einführen - das neue Führungsmodell für die Bundesverwaltung -, als auch die Schuldenbremse übersteuern würden respektive dass wir sogar konkurrierende Steuerungsinstrumente hätten.

Zweitens gibt Ihnen Ihre Kommission zu bedenken, dass der Personalaufwand des Bundes seit Jahren konstant bei 8 bis 9 Prozent des Gesamtaufwandes der Eidgenossenschaft bleibt. Faktisch haben wir mit dem Pfad, den der Bundesrat eingeschlagen hat, bereits dieses Jahr - also im Voranschlag 2015 - einen Rückgang des Personalaufwandes um 0,2 Prozent; dies nämlich, wenn man die Internalisierungen, die vom Parlament korrekterweise gefordert wurden, über den Personalaufwand finanziert. Der Bundesrat hat bei der Motion Müller Leo 15.3224 einen entsprechenden Alternativvorschlag unterbreitet und möchte das gleiche Ziel für den Stellenbestand in einem ein bisschen gestreckteren Zeitrahmen erreichen, aber ohne die starre Motion aus dem Ständerat.

Drittens weist Ihre Kommission darauf hin, dass eine solch starre Plafonierung bei 35 000 Stellen - aber auch bei einer anderen Stellenzahl - dazu führen würde, dass der Bund Mühe hätte, in einer bestimmten Situation, die mehr Personal erfordert, kurzfristig zu reagieren. Denken Sie nur schon an die möglicherweise steigenden Zahlen von Asylgesuchen - da braucht man kein Prophet zu sein - oder auch an die Aufstockungen, die wir jetzt beim Grenzwachtkorps vornehmen. Das wäre für den Bund erheblich schwieriger, bzw. er müsste die Leistungen unter Umständen sogar extern einkaufen. Das kommt, diese Erfahrung haben wir in den letzten vier Jahren in der Finanzkommission regelmässig gemacht, in der Regel zumindest mittelfristig teurer.

Kollege Altherr hat im Ständerat darauf hingewiesen, man könne die Plafonierung in solchen Situationen ja unter Umständen auch aufheben. Aber damit wäre das Ziel der Motion nicht erreicht; da hat Ihre Kommission sich die Frage gestellt, wem das noch etwas bringen würde.

Ihre Kommission weist darüber hinaus darauf hin, dass der Bund in der Berner Zentralverwaltung auch im internationalen Vergleich keinen erschreckend hohen Personalaufwand aufweist. Tatsächlich haben in der OECD nur noch die Krisenstaaten Spanien, Portugal und Irland weniger Angestellte in der Zentralverwaltung. Die Befürchtung, wir hätten in den letzten Jahren politisch überbordet, ist also etwas zu relativieren. Sie ist insbesondere dann zu relativieren, wenn wir etwas weiter zurückgehen als nur gerade bis 2007. Es ist zwar richtig: Seit 2007 ist der Personalbestand des Bundes ungefähr um 8,3 Prozent angestiegen. Wenn Sie aber als Ausgangsbasis beispielsweise das Jahr 2003 nehmen und das dann mit dem Endbestand des Bundespersonals 2014 vergleichen, dann haben Sie ein Wachstum von ziemlich genau 1 Prozent, weil der Bund dazwischen auf Druck des Parlamentes zuerst relativ massiv Personal abgebaut und nach 2006 und 2007 dann wieder aufgebaut hat.

Aus all diesen Überlegungen schlägt Ihnen Ihre Kommission vor, auf dem Weg, der eingeschlagen ist, weiterzugehen, das heisst, in der Beratung des Finanzplanes des Bundesrates diese Frage über die Personalkredite zu steuern und dann selbstverständlich auch entsprechend die Motion Müller Leo 15.3224 - Rückkehr auf den Bestand 2014 - zu diskutieren.

In diesem Sinne empfiehlt Ihnen Ihre Kommission, wie schon erwähnt, mit 13 zu 9 Stimmen bei 1 Enthaltung, die Motion abzulehnen.

Portmann Hans-Peter · Mit-M · Nationalrat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Geschätzter Kollege, Sie haben gesagt, dass wir in der OECD-Statistik im Vergleich zu anderen Ländern einen unterdurchschnittlichen Zentralverwaltungsbestand hätten. Meine Frage: Sie wissen ja, dass wir föderalistisch aufgestellt sind und dass viele Aufgaben in den Kantonen gemacht werden und es dort eben auch Staatsangestellte gibt. Berücksichtigt die Statistik auch alle diese kantonalen Personalbestände, die ja auch Aufgaben übernehmen, anders als in anderen OECD-Ländern, wo das eben nicht der Fall ist? Oder sind diese nicht mit einbezogen? Dann würde ja die Statistik ganz anders ausschauen.

Wermuth Cédric · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Sozialdemokratische Fraktion

Nein, Kollege Portmann, die Statistik zieht korrekterweise einen Vergleich zwischen den Zentralverwaltungen, ohne den Einbezug der subsidiären Ebenen - das habe ich korrekt so gesagt.

Müller Thomas · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Bundesrat hat in seiner Antwort auf die Motion des Ständerates wortwörtlich gesagt: "Die Bundesverwaltung ist in den vergangenen Jahren stark gewachsen." Es wird dann geltend gemacht, dass das weitgehend auf Beschlüsse der Bundesversammlung zurückzuführen sei. So weit, so gut. Tatsache ist, dass die Bundesverwaltung seit 2007 um 2665 Vollzeitstellen zugenommen hat. Das sind diese 8,3 Prozent, die vom Kommissionssprecher genannt wurden.

Der Handlungsbedarf, glaube ich, ist im ganzen Parlament erkannt. Es ist erkannt, dass es so nicht weitergehen darf. Es geht eigentlich nur darum, welchen Weg zur Steuerung wir wählen wollen: über die Personalkredite wie seit dem Jahr 2000 oder eben neu über Stellen.

Die Minderheit ist der Auffassung, dass man über Stellen und den Stellenplan eher steuern und vor allem viel einfacher steuern kann. Bei jedem Budget kommt, wenn wir über Personalkredite steuern wollen, der Einwand des Bundesrates: "Ihr seid zu spät, das geht für das Folgejahr gar nicht mehr." Also brauchen wir ein Steuerungsinstrument, mit dem wir wirklich steuern können, mit dem der Bundesrat jede zusätzliche Stelle begründen muss. Dann können wir, wenn wir dem Bundesrat neue Aufgaben zuweisen, wirklich in Kenntnis zusätzlicher Stellen entscheiden.

Es kommt ein weiteres Moment dazu. Jeder weiss das in seinem Unternehmen: Die Zahl der Stellen in einem Unternehmen hat direkte Auswirkungen auf die Effizienz der Arbeit, die geleistet wird. Wenn Sie in einem Unternehmen in einer Abteilung zu viele Stellen haben, dann beginnen sich die Leute gegenseitig zu beschäftigen. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist die Steuerung über die Stellenzahl, über Vollzeitstellen, deutlich effizienter, deutlich wirksamer, als jedes Jahr nur über Personalkredite zu steuern.

Ich ersuche Sie, der Minderheit zu folgen.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Der Bundesrat hat bereits Massnahmen eingeleitet. Es handelt sich um Massnahmen, mit denen sich die Anliegen der Motion erfüllen lassen. Wir haben im Jahre 2017 einen Personalaufwand, der unter jenem im Voranschlag 2015 liegt. Der Zielwert der Motion ist ein anderer, sie zielt allein auf die Anzahl Stellen und eben nicht auf die Summe der Lohnzahlungen.

Der Bundesrat ist der Auffassung, dass eine Plafonierung der Stellen nicht zielführend ist. Sie nimmt auch jegliche personalpolitische Flexibilität und sichert nicht, was Sie und wir auch wollen, was wir seit 2000 eigentlich als Ziel definiert haben: über das Personalbudget, das künftig dann ein Globalbudget sein wird, zu steuern und nicht über die Stellenzahl. Ab dem Jahre 2017 werden Sie neu nach dem neuen Führungsmodell des Bundes budgetieren. Dann haben Sie die Möglichkeit einer Steuerung über die Summe. Die Annahme der Motion würde zwei Instrumente zur Verfügung stellen, die sich eigentlich widersprechen: Sie würden über die Summe steuern und gleichzeitig über den Personalbestand. Sie wissen so gut wie der Bundesrat, dass es durchaus sein kann, dass man entweder mit weniger, aber qualifizierteren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine Aufgabe erledigen kann oder mit mehr, aber weniger qualifizierten. Das schlägt sich dann in der Lohnsumme nieder. Ich denke, es ist wichtig, dass man die Lohnsumme und nicht die Zahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter stabilisieren kann.

Der Bundesrat bittet Sie, die Motion abzulehnen.

Markwalder Christa · P-F · Nationalrat · Bern · FDP-Liberale Fraktion

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Die Kommissionsmehrheit und der Bundesrat beantragen die Ablehnung der Motion. Eine Minderheit beantragt die Annahme der Motion.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 96 Stimmen

Dagegen ... 77 Stimmen

(2 Enthaltungen)