Keine Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Die Initiative abschreiben

Antrag der Minderheit

(Nantermod, Campell, Flach, Fluri, Humbel, Jauslin, Moret, Romano)

Rückweisung der Initiative an die Kommission

mit dem Auftrag, eine entsprechende Verfassungsänderung auszuarbeiten.

Proposition de la majorité

Classer l'initiative

Proposition de la minorité

(Nantermod, Campell, Flach, Fluri, Humbel, Jauslin, Moret, Romano)

Renvoyer l'initiative à la commission

avec mandat d'élaborer un projet de modification constitutionnelle répondant à l'objectif de l'initiative.

Addor Jean-Luc · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Cela fait déjà bien quelques années que les règles applicables au droit populaire, et à l'initiative populaire en particulier, font débat pour différentes raisons. Pour ce qui concerne plus précisément l'effet rétroactif, ce qui a mis le feu aux poudres, c'est évidemment l'initiative populaire "Imposer les successions de plusieurs millions pour financer notre AVS (Réforme de la fiscalité successorale)", rejetée le 14 juin 2015 par une large majorité du peuple et par tous les cantons.

Dans ce contexte, la Commission des institutions politiques de ce conseil a donné son aval à quatre initiatives parlementaires émanant de sa commission soeur, qui devrait les mettre en oeuvre. Contrairement à la commission de ce conseil, la commission du Conseil des Etats a toutefois refusé de constituer une sous-commission commune qui, en relation avec l'initiative parlementaire qui nous occupe aujourd'hui, aurait été chargée d'examiner d'autres propositions relatives aux conditions de validité des initiatives populaires. Voilà pourquoi cette initiative parlementaire Lustenberger 14.471, "Non aux clauses rétroactives dans les initiatives populaires", se retrouve aujourd'hui traitée isolément. Rappelons qu'elle demande que la Constitution fédérale soit modifiée de telle sorte que les clauses rétroactives ne soient plus admises dans les initiatives populaires.

En commission, cette initiative parlementaire a suivi un parcours un peu chaotique. Alors que la commission a, lors de l'examen préalable qui a eu lieu en mars 2015, décidé de lui donner suite, elle a finalement préféré, en date du 21 octobre dernier, ne pas y donner suite, et ce par 15 voix contre 8. Ainsi, la commission vous propose de classer cette initiative parlementaire.

La minorité Nantermod considère que l'insécurité juridique qui résulte, sans parler de son acceptation, du simple dépôt d'une initiative populaire prévoyant un effet rétroactif, particulièrement dans le domaine fiscal, justifie un examen plus approfondi de la manière dont doivent être traitées les dispositions rétroactives, non seulement des initiatives populaires, mais aussi de tous les textes juridiques, de tous niveaux, émanant des autorités.

Quant à la proposition de la majorité de la commission, elle résulte de la conjonction de deux approches. Certains regrettent que nous ne procédions pas à un examen plus large, dans un plus grand paquet, si j'ose dire, de toutes les problématiques soulevées par les initiatives populaires. Ils estiment dès lors que la question très particulière de la rétroactivité ne justifie pas, à elle seule, ce qu'ils considèrent comme une "miniréforme". Pour d'autres, il n'y a, d'une manière générale, aucun besoin de légiférer dans ce domaine, un processus qui ne pourrait, selon eux, qu'aboutir à des limitations supplémentaires, dont ils ne veulent pas, du droit d'initiative. Ils sont évidemment opposés à la rétroactivité des initiatives populaires, mais pour résoudre ce problème, ils jugent préférable, plutôt que de limiter les droits populaires, d'approfondir la proposition formulée par Monsieur Max Binder dans le postulat 14.4240, d'inscrire dans la Constitution le principe général de la non-rétroactivité des lois, quel qu'en soit leur niveau.

Les opposants à l'initiative parlementaire Lustenberger se rejoignent sur un point: il apparaît en effet que la présence ou non dans une initiative populaire d'une clause de rétroactivité proprement dite serait loin d'être aisée et même parfois extrêmement délicate à déterminer étant donné l'imagination et l'habileté des auteurs à rédiger les textes d'initiatives.

C'est pour cette raison que la commission vous propose de classer cette initiative parlementaire.

Wermuth Cédric · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Sozialdemokratische Fraktion

Der Slalom Ihrer Kommission benötigt eine kurze Erklärung. Tatsächlich hat Ihre Kommission der parlamentarischen Initiative Lustenberger ursprünglich im März 2015 Folge gegeben, allerdings mit dem erstaunlichen Resultat von 9 zu 5 Stimmen bei 10 Enthaltungen.

Wie mein Vorredner richtig gesagt hat, hat ein grosser Teil der Personen, die sich der Stimme enthalten haben, dies mit dem Wunsch getan, die Frage der Gültigkeit oder allfälliger Einschränkungen von Volksinitiativen sei umfassend abzuklären. Ich erspare Ihnen die Details dieses Prozesses. Schluss der Übung war, als sich die ständerätliche Kommission auf den Standpunkt stellte, dass sie nicht, wie der Vorschlag des Nationalrates lautete, mit uns zusammen eine gemeinsame Arbeitsgruppe oder Subkommission einsetzen wolle, sondern ihre vier kleinen Reformen selbstständig ausarbeiten möchte.

Die Kommission des Nationalrates hat sich diesem Entschluss angeschlossen und will die weitere generelle Prüfung der Vereinbarkeit der Volksinitiativen, beispielsweise mit dem Grundrechtsschutz oder in Bezug auf internationale Rechtsfragen, im Moment nicht weiterverfolgen. Aus diesem Grund hat sich dann ein grosser Teil derjenigen, die sich der Stimme enthalten hatten, anders entschieden und empfiehlt Ihnen heute mit der Mehrheit der Kommission, diese Initiative abzuschreiben.

Materiell sind dafür mindestens die folgenden Punkte anzuführen:

1. Es ist völlig unklar, ob politisch das Streichen von Rückwirkungsklauseln wirklich das Verhalten von Personen, die betroffen sein können, ändern würde. Mein Kollege hat vorhin richtigerweise die Erbschaftssteuer als Stein des Anstosses genannt. Tatsächlich hat dort die Rückwirkungsklausel bereits vor der Abstimmung eine gewisse Reaktion ausgelöst. Allerdings könnte eine solche Reaktion genauso gut dann ausgelöst werden, wenn man von einem Ja ausgehen würde, ohne Rückwirkungsklausel, einfach kurz vor der Abstimmung oder vor der Umsetzung der Gesetzgebung und nicht bereits zwei, drei Jahre vorher.

2. Eine Detailprüfung hat gezeigt, dass die Definition von Rückwirkungsklauseln, insbesondere sogenannt unechten, relativ schwierig vorzunehmen wäre. Ein Bericht des Bundesrates aus dem Jahr 2012 hat beispielsweise neben der Erbschaftssteuerreform in der Geschichte der Eidgenossenschaft nur eine Initiative gefunden, die eine Rückwirkungsklausel beinhaltete; zehn Jahre zuvor war Ihre Kommission zum Schluss gekommen, dass es deren zwei gegeben haben muss. Sie sehen hier das Problem bereits.

3. Das nächste Problem in diese Richtung zeigt sich darin, dass es fast unmöglich ist, ein solches Rückwirkungsverbot zu formulieren, das sich nicht umgehen liesse. Nehmen wir das Beispiel eines beschlossenen Strassenbaus. Da wäre dann möglicherweise eine Initiative zur Rückgängigmachung dieses Baus verboten, aber man könnte die Initiative auch so formulieren, dass einfach in Zukunft auf einem bestimmten Streckenabschnitt keine Autos mehr verkehren dürften, und damit hätte man schon das Rückwirkungsverbot umgangen bzw. vor allem viele juristische Abklärungen eingeleitet.

4. Es handelt sich in der Geschichte - egal, welche Zählweise wir anwenden - um Einzelfälle, bei denen solche Rückwirkungsklauseln überhaupt gegriffen hätten, ob jetzt echte oder unechte.

5. Ein Teil der Mehrheit Ihrer Kommission weist auch darauf hin oder möchte festhalten, dass es einen grundsätzlichen Unterschied gibt zwischen der Problematik von Rückwirkungsklauseln, die das Parlament in Gesetzen oder die Verwaltung in anderen Rechtserlassen beschliesst, und einem souveränen Entscheid des Volkes in einer Volksabstimmung. Dieser Teil der Mehrheit empfiehlt Ihnen, den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern ein hohes Mass an Vertrauen entgegenzubringen und davon auszugehen, dass sie diesen Entscheid fällen können.

6. Ein anderer Teil der Mehrheit Ihrer Kommission führt ins Feld, dass es generell nicht angebracht sei, im Moment zumindest nicht, weitere materielle Schranken für die Volksinitiative zu prüfen, und lehnt eine Einschränkung dieses Volksrechtes aus staatspolitischen Überlegungen ab.

Eine Minderheit der Kommission hält fest an ihrer Position, die sich erstens insbesondere auf die Rechtsunsicherheit abstützt, die bereits dann effektiv würde, wenn eine Initiative mit einer allfälligen oder expliziten Rückwirkungsklausel eingereicht würde. Zweitens stützt sich die Minderheit auf die absehbaren Vollzugsschwierigkeiten im Moment ab, in dem eine solche Initiative angenommen würde, und empfiehlt deshalb drittens, diese Frage eingehender zu prüfen, diese parlamentarische Initiative nicht abzuschreiben und Ihrer Kommission die umfassende Prüfung einer möglichen Formulierung eines solchen Verbotes in Auftrag zu geben.

Nantermod Philippe · Mit-M · Nationalrat · Wallis · FDP-Liberale Fraktion

Il est question, dans cette initiative parlementaire, des limites matérielles des droits populaires. Elles sont fixées à l'article 139 de la Constitution, et elles ne sont pas très nombreuses. Actuellement, seule l'unité de la matière et de la forme, le jus cogens, et l'impossibilité de réaliser l'initiative constituent les limites matérielles des initiatives populaires. Il y a une autre limite matérielle, dont il est question aujourd'hui, c'est la rétroactivité au sens propre.

La rétroactivité d'une norme est très certainement l'effet le plus choquant qu'une norme puisse déployer. Une norme rétroactive, c'est une norme pour laquelle un citoyen n'a pas pu fonder sa bonne foi. C'est une norme qui viole la sécurité du droit. C'est une norme qui viole l'idée même qu'on se fait d'un Etat de droit, d'un Etat qui protège le citoyen. C'est le début de la fin pour une république comme on l'entend dans un parlement comme le nôtre.

Si les Commissions des institutions politiques du Conseil des Etats et de ce conseil ont soutenu cette initiative parlementaire, ce n'est pas pour rien. Et la dernière décision qui est venue de la Commission des institutions politiques de classer cette initiative parlementaire, malheureusement, se fonde sur deux arguments contradictoires. Pour les uns, il faudrait introduire d'autres limites aux droits populaires. Il faudrait régler ici la problématique de l'ensemble du droit international. Il faudrait réduire davantage les droits populaires. Pour les autres, en réalité, il n'est pas question de limiter davantage les droits populaires puisqu'ils y voient une attaque contre leurs pratiques politiques habituelles. Et en opposant des "non" qui sont en soi contradictoires, on forme une majorité dont le citoyen fera les frais.

La rétroactivité, contrairement à ce qu'a dit tout à l'heure Monsieur Addor, ne concerne pas exclusivement la question fiscale. Certes, l'initiative sur les successions était un cas très intéressant. Mais l'ensemble du droit administratif peut concerner aussi la rétroactivité au sens propre. Le droit pénal est, quant à lui, le domaine le plus choquant. Le peuple suisse pourrait aujourd'hui adopter une initiative populaire introduisant une norme pénale, qui sanctionnerait des comportements qui étaient à l'époque légaux, et qui conduirait à mettre en prison des gens qui ont commis des faits qui n'étaient pas constitutifs d'une infraction.

Face à cela, l'argument qui nous est servi, c'est que la rétroactivité constitue un argument de campagne. A l'heure où nous constatons que les initiatives populaires ne sont plus seulement des instruments de campagne électorale, mais un vrai moyen d'inscrire dans la Constitution de nouveaux articles - on pense, par exemple, aux initiatives sur les résidences secondaires ou sur l'immigration de masse -, nous ne pouvons pas nous contenter de dire que nous avons besoin d'arguments de campagne. C'est jouer avec le feu et c'est accepter de prendre le risque d'inscrire dans la Constitution des dispositions qui violent les droits fondamentaux des citoyens.

A l'heure où nous possédons, parmi les instruments nous permettant de vérifier la validité des initiatives populaires, celui de l'invalidation partielle, où nous pouvons biffer seulement une partie d'une initiative populaire, il est important de remplir le rôle que nous confie la Constitution, à savoir de veiller à ce que les initiatives populaires soient acceptables pour les citoyens, qu'elles ne violent pas leurs droits. En effet, nous avons ici affaire à deux intérêts publics qui s'opposent: les droits populaires et les droits individuels des citoyens. Si nous n'effectuons pas ce travail avec sérieux, c'est l'édifice complet des droits populaires qui s'effondre, des droits auxquels nous sommes pourtant tous très attachés.

Pour cette raison, une minorité de la commission vous invite à confirmer le choix qui avait été fait préalablement et à donner suite à l'initiative parlementaire Lustenberger.

Romano Marco · Mit-M · Nationalrat · Tessin · CVP-Fraktion

Die CVP-Fraktion unterstützt die Minderheit und will, dass diese Initiative unseres ehemaligen Kollegen Lustenberger an die Kommission zurückgewiesen wird, mit dem Auftrag, eine Vorlage auszuarbeiten.

Eine Verfassungsänderung ist opportun und notwendig. Handlungsbedarf ist gegeben. Dies hat das Parlament mehrmals bestätigt. Das Volk hat einen Anspruch darauf, Klarheit zu bekommen und sich darauf verlassen zu können, dass Rechtsgrundsätze gelten, ohne befürchten zu müssen, rückwirkend mit einer neuen Regelung belastet zu werden. Wenn wir das in die Verfassung aufnehmen, ist es ein klares Signal auch gegenüber den Behörden, vorsichtiger zu sein im Umgang mit Rückwirkungsklauseln.

Unsere direkte Demokratie, generell die Politik im echten Sinne des Worts, dient zur Gestaltung der Zukunft und zur Lösung von Problemen der Gegenwart. Die Möglichkeit von rückwirkenden Rechtsbestimmungen generiert Unsicherheit und Instabilität, dies vor allem bei rückwirkenden Bestimmungen in der Bundesverfassung. Es geht um das Vertrauen in unsere Institutionen und in unsere Rechtsordnung. Das Argument der Einschränkung des Volkswillens ist hier fehl am Platz. Wir haben Rechtsgrundsätze in unserem Rechtsstaat, die zu beachten sind. Hier stehen wir deshalb vor der Grundsatzfrage, ob wir ein zentrales Prinzip der direkten Demokratie festlegen wollen. Für die CVP ist es klar: Im Interesse der Rechtssicherheit muss eine umfassende Prüfung des Umgangs mit rückwirkenden Bestimmungen nicht nur in Volksinitiativen, sondern auch in Behördenvorlagen auf allen rechtlichen Stufen, also Verfassung, Gesetz und Verordnung, vorgenommen werden.

Die in der Kommission angeführten Beispiele für Umgehungsmöglichkeiten sind Einzelfälle, eher Ausnahmen. Sie genügen nicht, um die ganze Übung hier abzubrechen. Man kann viele Gesetze umgehen, man muss aber deswegen nicht auf Prinzipien verzichten.

Ich bitte Sie deshalb, die Minderheit zu unterstützen. Das wird auch die CVP-Fraktion machen.

Flach Beat · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Grünliberale Fraktion

Die Grünliberalen bitten Sie hier, der Minderheit zu folgen. Warum? Aus einem ganzen Strauss von verfassungsrechtlichen Ideen ist jetzt noch dieses Rückwirkungsverbot geblieben. Die SPK machte der ständerätlichen Schwesterkommission den Vorschlag, diesen Strauss zur Sanierung - nenne ich es einmal - der Volksrechte im Bereich der Initiativen in einer gemeinsamen Subkommission zu bearbeiten. Die ständerätliche Kommission konnte sich für diese Idee leider nicht erwärmen und lehnte dies ab. Es dünkt mich ein wenig, dass die Reaktion darauf war: Ja, dann lassen wir es doch lieber ganz sein, wenn die nicht mit uns zusammenarbeiten wollen. Das ist aber der falsche Ansatz. Das Rückwirkungsverbot in die Verfassung zu schreiben, worüber wir hier diskutieren, hat ganz konkrete und direkte Auswirkungen auch auf den restlichen Strauss von Ideen.

Wir haben es bei der Erbschaftssteuer-Initiative erlebt: Es führt zu grosser Rechtsunsicherheit, was es bedeuten könnte, wenn wir in die Verfassung hineinschreiben, dass zwei, drei Jahre vorher erworbene Rechte plötzlich infrage gestellt werden. Das führt zu Rechtsunsicherheit, und wir sollten uns anschicken, Rechtsunsicherheit wenn immer möglich zu vermeiden. Änderungen unserer Verfassung sind doch etwas, das wir für die Zukunft erlassen sollten. Wir sollten dabei nicht versuchen, die Vergangenheit zu ändern. Wir haben heute den Beschluss gefasst, eine Art Verordnungstext, der an Komplexität kaum zu überbieten ist, in die Verfassung hineinzuschreiben. Nicht einmal in einem Finanzreglement würde ich so etwas erwarten. Auch das ist einer der Punkte, über die wir diskutieren müssen. Darum wäre es richtig und angemessen, wenn wir uns mit dem Rückwirkungsverbot eingehender befassen würden.

Das Beispiel, das angeführt wurde, wonach ein ganz schlauer Initiant hingehen könnte und eine Strasse sozusagen im Nachhinein durch eine Volksabstimmung zu einem unbefahrbaren Bauteil machen könnte, ist natürlich ziemlich an den Haaren herbeigezogen. Es geht dabei auch darum, dass sich Initianten überlegen müssen, wie sie ihr Anliegen durchbringen und ob sie ihre Anliegen nicht am besten so formulieren, dass sie nirgendwo auch nur den Anschein erwecken, ein wohlerworbenes Recht, das auf der Verfassung basierend erlassen worden ist, infrage zu stellen.

Ich bitte Sie, hier der Kommissionsminderheit zuzustimmen, diese Arbeit an die Hand zu nehmen und sich nicht zu verweigern, einer neuen Idee endlich zum Durchbruch zu verhelfen.

Glättli Balthasar · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Grüne Fraktion

Diese Vorlage und die mit ihr noch verbundenen anderen Vorlagen zu einer Neuregelung, einer Präzisierung des Initiativrechts hat eine ziemlich bewegte Geschichte, auch zwischen den beiden Kommissionen, hinter sich. Es ist leider auch wegen der Weigerung der ständerätlichen Staatspolitischen Kommission nicht gelungen, dieses Geschäft in einer gemeinsamen Subkommission zu behandeln.

Grundsätzlich ist es etwas sehr Wichtiges, dass man sich überlegt, wie man die Volksrechte so ausgestaltet, dass sie einerseits den rechtsstaatlichen Grundsätzen, den Verfassungsgrundlagen standhalten und dass andererseits die Formulierungen für ihre Begrenzung klar und nicht interpretationsbedürftig sind. Sosehr das Anliegen, die Rückwirkung zu beschränken oder auszuschliessen, materiell in der Kommission von vielen geteilt wurde, ist diese nach nochmaliger vertiefter Prüfung doch zum Schluss gekommen, dass es nicht möglich sei, eine Formulierung zu finden, welche die nötige und zwingend gewünschte Klarheit bringen würde. Manchmal ist es so, dass man ein Problem zwar erkennt, aber wenn man dann die Lösungsansätze vertieft prüft, doch zum Schluss kommen muss, dass es nicht möglich ist, eine klare Antwort auf das Problem zu finden. Das ist hier der Fall. Das war der Schluss, den auch wir Grünen nach gewalteter Diskussion gezogen haben.

Ich kann Ihnen allerdings an dieser Stelle auch sagen, dass wir uns weiterhin nicht einer Diskussion verschliessen über die Möglichkeit, die Volksrechte so zu klären, dass Missverständnisse ausgeschlossen sind, und dass man vor allem auch gewährleistet, dass grundrechtliche oder auch völkerrechtliche Grenzen klar eingehalten werden.

Persönlich bin ich auch der Meinung, es wäre durchaus angebracht, nochmals über den Vorschlag nachzudenken, dass man eine Vorprüfung machen könnte, die dann den Stimmberechtigten, die eine Initiative unterzeichnen, gewissermassen mit einem Warnsignal sagen könnte, dass eine Umsetzung nach einer allfälligen Annahme kaum im Massstab eins zu eins möglich sein wird. Wenn wir schon vor der Masseneinwanderungs-Initiative eine solche Regel gehabt hätten, wären uns sehr viele gehässige Debatten in den letzten Wochen hier im Rat oder auch in den Leserbriefspalten und in unseren Mailboxen erspart geblieben. Ich denke, da müsste sich die Kommission allenfalls nochmals dahintersetzen.

Das ist allerdings ein Thema, das heute jetzt nicht zur Debatte steht. Es geht nur um das Rückwirkungsverbot. Obwohl uns das Rückwirkungsverbot grundsätzlich sinnvoll scheint, ist auch die grüne Fraktion mit der Mehrheit der Kommission zum Schluss gelangt, dass es nicht richtig wäre, das in dieser Form jetzt festzuhalten.

Wir empfehlen Ihnen mit der Mehrheit der Kommission, diese parlamentarische Initiative abzuschreiben.

Stahl Jürg · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Die FDP-Liberale Fraktion unterstützt den Antrag der Minderheit.

Rutz Gregor · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir diskutieren hier über eine Initiative, welche möchte, dass Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen nicht mehr zulässig sind. Wir diskutieren hier also über einen Vorstoss, welcher das Initiativrecht einschränken möchte. Wir sind uns einig - wahrscheinlich fast einstimmig -, dass Rückwirkungsklauseln etwas Unstatthaftes sind. Wenn man Gesetze oder andere Bestimmungen erlässt, sollten diese nicht rückwirkend gelten. Entsprechend sind auch die Rahmenbedingungen in der Rechtsordnung für solche rückwirkenden Erlasse sehr eng gesteckt.

Wir müssen aber schauen, wo das Problem bezüglich Rückwirkung denn überhaupt liegt. Es liegt meines Erachtens nicht im Bereich der Volksinitiativen. Man muss die Leute auch nicht auf Initiativbogen vor dem Text warnen, den sie unterschreiben: Diesen können sie lesen, und über diesen können sie nachher sogar noch abstimmen. Also genau bei Volksinitiativen, genau bei diesem Zielpunkt der vorliegenden Initiative, stellt sich das Problem nicht - weil man eben darüber abstimmen kann.

Wir sehen ja auch den Zusammenhang, in dem diese Initiative lanciert worden ist: Das war ja die Abstimmung über die Erbschaftssteuer-Initiative. In ihr war eine solche Rückwirkungsklausel enthalten. Diese Initiative ist abgelehnt worden, weil eben genau diese Klausel zu einer breiten Diskussion geführt hat, die gezeigt hat, dass eine Mehrheit der Bevölkerung solche rückwirkenden Bestimmungen nicht wünscht. Das war ein massgeblicher Grund dafür, dass diese Initiative bei Volk und Ständen dann eben keine Mehrheit gefunden hat.

Bei Initiativen stellt sich das Problem insofern eben nicht. Es stellt sich ganz woanders. Schauen Sie einmal die Erlasse an, die irgendwo in der Verwaltung beschlossen werden. Ein Stichwort, ein Beispiel sind die Verordnungen bezüglich rückwirkender Herausgabe von Bankdaten. Dort kann man sich dann nicht wehren, dort gibt es dann keine Abstimmungen, dort greift dann diese Rückwirkung gegen das Interesse der betroffenen Bürger, und dort müsste man etwas vorsehen. Das wäre dann aber eine Analogie zu einem Vorstoss, den unser ehemaliger Ratskollege Max Binder vor einiger Zeit eingereicht hat und den wir bei uns in der Fraktion wieder diskutieren und aufnehmen werden.

Selbstverständlich sind wir gegen rückwirkende Rechtsetzung. Aber diese Frage ist dort relevant, wo der Bürger nicht mitreden kann. Die Verwaltung muss daran gebunden sein; das ist wichtig. Bei Volksinitiativen soll man offen über alles bestimmen können. Es ist eine Qualität unserer Demokratie, dass man jederzeit und überall die Bundesverfassung und Teil- oder Gesamtrevisionen diskutieren kann. Und in diesem Zusammenhang wehren wir uns gegen Einschränkungen des Initiativrechts. Die vorliegende parlamentarische Initiative wäre eine Einschränkung, wäre ein weiterer Grund für die Ungültigerklärung einer Initiative. Das wollen wir nicht, weil wir an die Mündigkeit der Bürgerinnen und Bürger glauben. Die Erfahrung zeigt es ja: Initiativen mit solchen Klauseln wurden eigentlich immer abgelehnt.

Insofern können wir der Argumentation der anderen Fraktionen nur teilweise folgen, beantragen Ihnen aber auf jeden Fall auch die Abschreibung dieser parlamentarischen Initiative. Sie bringt weder für die Rechtssicherheit etwas noch für die Demokratie, im Gegenteil: Es wäre eine Einschränkung der Volksrechte, was wir explizit nicht möchten.

Stahl Jürg · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Stahl Jürg, Präsident): Die SP-Fraktion unterstützt den Antrag der Mehrheit.

Addor Jean-Luc · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Vous l'avez entendu, la rétroactivité a peu de partisans, pour ne pas dire qu'elle n'en a aucun, ni en commission, ni, apparemment, dans ce conseil - donc, ce n'est pas vraiment cela, l'objet du débat. Vous n'avez également entendu personne vous dire qu'il se moquait des facteurs qui peuvent créer ou encourager l'insécurité juridique. Sur ce point, je le répète, je crois que tout le monde est d'accord.

Tout, dès lors, réside dans la réponse que le Parlement entend apporter à une problématique qui, évidemment, est bien réelle. Je ne veux pas revenir sur tous les arguments, mon collègue rapporteur de langue allemande le fera tout à l'heure peut-être aussi, selon sa sensibilité.

Je constate d'abord que, de fait, le peuple a fait un choix le 14 juin 2015 lorsqu'il a été confronté à cette problématique qui avait été un élément assez important de la campagne de votation autour de l'initiative sur la réforme de la fiscalité successorale. C'est pourquoi, au sein de la commission, une partie des opposants à la présente initiative parlementaire pensent qu'on peut faire confiance au peuple. C'est une première réponse.

Ensuite, la voie préconisée par la majorité de la commission ne consiste pas nécessairement à surveiller les initiatives - ou le peuple, dans le fond, parce que, quand on surveille une initiative, on surveille l'exercice des droits populaires. La solution ne consiste pas nécessairement à limiter les droits populaires pour éviter des débats qui pourraient déranger, mais peut-être qu'il y a d'autres voies, qui avaient été suggérées en son temps par notre ancien collègue Max Binder - j'en ai parlé tout à l'heure. Ces voies consisteraient, je le répète, à inscrire dans la Constitution non pas une limitation des droits populaires, mais une clause générale prohibant les clauses de rétroactivité dans tous les domaines, c'est-à-dire rappelant ce qui est, en fait, un principe de notre ordre juridique, même s'il n'est pas inscrit dans la Constitution.

On a vu aussi, la majorité de la commission y a été sensible, que le moyen qui est proposé pour résoudre un problème qui est bien réel, est lui aussi problématique puisqu'il ne manquerait pas de susciter des difficultés d'interprétation et d'application assez délicats et considérables.

C'est vrai qu'au sein de la commission, je l'ai rappelé tout à l'heure, la majorité s'est faite par la conjonction d'approches assez différentes, vous l'avez très bien compris. J'ose dire ici que ce type d'alliance ne devrait pas trop effaroucher certains, parce qu'on en voit dans d'autres domaines, qui ne les effarouchent pas tellement. Je crois que cette alliance, qui peut paraître un peu particulière à certains, est simplement le symptôme du fait que l'approche préconisée par l'initiative parlementaire Lustenberger est une approche inadéquate.

C'est la raison pour laquelle, je le répète, la commission, par 15 voix contre 8, vous propose de classer cette initiative parlementaire.

Wermuth Cédric · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Sozialdemokratische Fraktion

Vielleicht noch als kurze Replik auf einige Argumente: Niemand in der Kommission, mein Vorredner hat es auch schon gesagt, ist grundsätzlich begeistert von der Idee von rückwirkend wirkenden Volksinitiativen. Wir sehen aber vielleicht nicht wie Kollege Nantermod gerade das "Ende der Republik" vor der Türe stehen, wenn wieder einmal eine solche Initiative lanciert werden sollte. Tatsächlich war einst eine Mehrheit der Kommission der Ansicht, dass man für Initiativen Ungültigkeitsgründe prüfen sollte. Es gab in der Kommission einen solchen Vorschlag. Leider hat dann unter anderem die Delegation von Kollege Nantermod einer Ausweitung des Auftrages inhaltlicher Natur für diese Arbeitsgruppe oder Subkommission nicht zugestimmt. Deshalb hat das Anliegen am Schluss auch keine Mehrheit mehr gefunden.

Auch wenn die Kommission das Problem sieht, liegt für sie die Hauptschwierigkeit - Kollege Glättli hat das richtig gesehen - nicht in der politischen Analyse, dass hier ein Problem besteht, sondern in der technischen Umsetzung. Ich möchte hier nur noch darauf verweisen, dass Ihr Rat 1993 schon einmal einen solchen Versuch gestartet hat. In der Folge der parlamentarischen Initiative Zwingli 91.410, "Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen", wurde bereits versucht, ein griffiges Verbot zu formulieren. Es ist Ihrem Rat nicht gelungen, eine Formulierung zu finden, die wasserdicht gewesen wäre.

Letzte Bemerkung, an die Adresse des Kollegen Flach betreffend die Absurdität dieses Beispiels des Strassenbaus: Ich gebe zu, das ist tatsächlich bei Infrastrukturprojekten am offensichtlichsten. Allerdings war das nicht eine Idee von uns, der Mehrheit, sondern das ist ein Beispiel aus einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz zuhanden der SPK-SR. Wir geben Ihnen nachher, falls Sie sich beklagen möchten, gerne noch die Absender bekannt.

Ich zitiere hier nur zum Abschluss aus diesem Gutachten: "Ein Rückwirkungsverbot könnte relativ leicht umgangen werden, beispielsweise indem eine Volksinitiative anstelle der Aufhebung eines früheren Beschlusses die Wiederherstellung des vorherigen Zustands verlangt. Es kann also praktisch jede Volksinitiative so umformuliert werden, dass sie ohne rückwirkende Bestimmung zu den gleichen negativen Konsequenzen führt." Das ist die zentrale Schlussfolgerung Ihrer Kommission. Deshalb empfehlen wir Ihnen die Abschreibung der parlamentarischen Initiative.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 110 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 71 Stimmen

(0 Enthaltungen)