"Gesundheit muss bezahlbar bleiben" (Gesundheitsinitiative). Volksinitiative

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Es fehlen bis jetzt sowohl der Referent, Herr Stähelin, als auch die Bundesrätin, Frau Dreifuss, sodass ich eine kurze Gedankenpause einschalte. - Ich will Sie hier nicht einfach sitzen lassen und setze den Beginn der Sitzung daher auf 08.15 Uhr an. - Nun will ich auf dem eben gefällten Entscheid nicht beharren; nachdem die SGK mit dem Kommissionssprecher, dem Präsidenten und der zuständigen Bundesrätin hier eingetroffen ist, möchte ich die Sitzung wieder aufnehmen. Ich möchte dies jedoch nicht tun, ohne meinem Missfallen darüber Ausdruck zu geben, dass eine Kommission es sich erlaubt, den ganzen Rat hier warten zu lassen. Das möchte ich nicht noch einmal so haben.

Stähelin Philipp · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Die Kommission hat tatsächlich jetzt noch zu diesem vorliegenden Thema getagt, weil wir - wie Sie vielleicht auch - von einer neuen Unterlage der Bundeskanzlei beglückt und überrascht worden sind. Wir entschuldigen uns selbstverständlich in aller Form.

Die Volksinitiative "Gesundheit muss bezahlbar bleiben" ist bereits am 9. Juni 1999 eingereicht worden und formell zustande gekommen. Sie steht in der Reihe der Volksinitiativen und generell der Vorstösse, die sich mit unserem Gesundheitssystem und dessen Finanzierung befassen. Sie legt den Finger tatsächlich auf einen wunden Punkt unseres Sozialversicherungssystems, befasst sich doch auch unser Parlament seit geraumer Zeit und immer wieder mit den Fragen um das Krankenversicherungsgesetz.

Wir alle wissen es: Das neue KVG hat auf der Leistungsseite einiges gebracht und auch den Zugang zu einem qualitativ hoch stehenden Gesundheitssystem gesichert. Ebenso klar hat es aber die Kostenentwicklung im Gesundheitswesen, und damit auch die Entwicklung der Krankenversicherungsprämien, keineswegs in den Griff bekommen - ganz im Gegenteil. Die jährlichen Wachstumsraten liegen weit über den Erwartungen, die mit dem neuen Gesetz seinerzeit geweckt worden sind. Wenn der Bundesrat in seiner Botschaft zur Volksinitiative im Mai 2000 noch schreibt, es habe bei der Entwicklung der Krankenversicherungsprämien eine deutliche Beruhigung festgestellt werden können, so würde heute wohl niemand mehr diesen Satz mit gutem Gewissen unterschreiben. Die Finanzierungslast ist für die privaten Haushalte und insbesondere für Familien mit Kindern drückend. Wir alle sind uns einig, dass hier Remedur geschaffen werden sollte.

Die vorliegende Initiative versucht dies mit Verfassungsbestimmungen, die zwei Ziele verfolgen: zum einen nach Aussage der Initianten eine gerechtere Verteilung der Gesundheitskosten in der obligatorischen Krankenversicherung auf die Versicherten in der Schweiz, zum anderen eine Kompetenzverlagerung im Bereich der möglichen Kostendämpfungsmassnahmen.

Im Vordergrund steht eine grundlegende Neuordnung der Finanzierung der sozialen Krankenversicherung, wonach diese aus zusätzlichen, zweckgebundenen Mehrwertsteuereinnahmen des Bundes und in mindestens gleichem Umfang durch Beiträge der Versicherten finanziert werden soll. Die Versichertenbeiträge sollen dabei im Verhältnis zum Einkommen und zum realen Vermögen sowie unter Berücksichtigung von Familienlasten festgelegt werden.

Ihre Kommission hat sich ein erstes Mal zu Beginn des letzten Jahres mit der vorliegenden Initiative befasst, dazu den Präsidenten des Initiativkomitees angehört und die Initiative materiell beraten. Da diese ein völlig anderes Finanzierungssystem verlangt, hat die Kommission beschlossen, auf die Ausarbeitung eines formellen Gegenvorschlages auf Verfassungsstufe zu verzichten. Hingegen hat sie damals ihre Beschlüsse ausgesetzt im Hinblick auf die Möglichkeit eines indirekten Gegenvorschlages auf Gesetzesstufe, also auf den Einbezug von Anliegen der Initiative in die laufende 2. Revision des KVG. In diese Richtung deutet bereits die Botschaft des Bundesrates, wenn in der Übersicht (BBl 2000 4269) darauf hingewiesen wird, dass in dieser Revision "verschiedene Anliegen der Gesundheits-Initiative zumindest von der Stossrichtung her verwirklicht werden" können. Auch die Anhörung hatte klare Hinweise in dieser Richtung ergeben.

Bei der Verhandlung der 2. KVG-Revision in der Kommission und auch in unserem Rat wurde denn auch deren Ausgestaltung als indirekter Gegenvorschlag zur Gesundheits-Initiative stets im Auge behalten. Mit der Einführung eines Sozialziels hat der Ständerat dem auch Rechnung getragen: Wir haben den neuen Absatz von Artikel 65 KVG als indirekten Gegenvorschlag zur Gesundheits-Initiative konzipiert. Unsere Kommission will diesen Weg denn auch weiter gehen und unterbreitet Ihnen heute den Antrag auf Fristverlängerung zur Ansetzung der Volksabstimmung über die Gesundheits-Initiative.

Ich werde auf diesen Antrag zurückkommen, befasse mich aber vorerst materiell mit der Initiative selbst.

Zur Umstellung des Finanzierungssystems: Die Initiative sieht eine Finanzierung vor, die über zwei Kanäle läuft. Bei dem in der Initiative neu vorgesehenen Artikel 34bis Absatz 3 Buchstabe a der alten Bundesverfassung (neu: Art. 117 Abs. 3 Bst. a) sind zusätzliche, zweckgebundene Einnahmen aus der Mehrwertsteuer aufgeführt. Nach dem System der Initiative soll das rund die Hälfte des Prämienvolumens der obligatorischen Krankenversicherung ausmachen. Nach den Berechnungen der Initianten ergibt dies einen notwendigen zusätzlichen Mehrwertsteuersatz von 3,5 Prozent auf dem Grundmehrwertsteuersatz bzw. von 1,05 Prozent auf dem reduzierten Mehrwertsteuersatz. Mit dem Satzteil "in gesetzlich festgelegtem Umfang" wird dem Parlament die Kompetenz gegeben, den entsprechenden Satz je nach Entwicklung der Kosten festzuschreiben. Damit wird er dem obligatorischen Verfassungsreferendum entzogen.

Litera b des gleichen Absatzes sieht sodann in mindestens gleich hohem Umfang Beiträge der Versicherten vor, die im Verhältnis zum Einkommen und zum realen Vermögen festgelegt werden. Ausserdem sollen die Familienlasten berücksichtigt werden.

Die Kommissionsmehrheit kann diesem neuen Finanzierungssystem nicht folgen. Die Anhebung der Mehrwertsteuer ist massiv. Sie ist auch keineswegs sozial, werden doch gerade die unteren Einkommen die Belastung durch die Mehrwertsteuer, welche alle gleichermassen trifft, weit stärker verspüren als die Gutbetuchten. Die Tendenz, alle Finanzierungsprobleme der Sozialversicherungen über eine Anhebung der Mehrwertsteuer lösen zu wollen, führt zu unsozialen Ergebnissen. Die Steuerquote wird durch diesen Schritt angehoben, auch wenn die Belastung durch obligatorische Abgaben grundsätzlich nicht geändert wird. Mit der Verlegung der Festsetzung des Steuersatzes auf die Gesetzesebene allein wird sodann ein Schritt getan, der unserem bisherigen Finanz- und Steuersystem nicht entspricht. Der zweite Finanzierungskanal läuft im Grundsatz über eine direkte Besteuerung von Einkommen und Vermögen.

Damit würde ein Teil der Bevölkerung unter diesem Titel zur Finanzierung der Krankenversicherung nichts mehr beisteuern. Zudem würde wohl auch die Franchisenerhebung nicht mehr zulässig sein. Gesamthaft dürfte der Anreiz zu kostenbewusstem Verhalten bei den Versicherten wohl schwinden.

Während bei der Erhebung des Einkommens auf die direkte Bundessteuer abgestützt werden könnte, fehlt heute eine Erhebung der Vermögen auf Bundesebene: Die Besteuerung des Vermögens findet heute nur auf Kantons- und Gemeindeebene statt. Es bestehen von Kanton zu Kanton erhebliche Differenzen. Es würde somit neu eine bundesweite Vermögenssteuer oder entsprechende Abgabe eingeführt. Der Begriff des "realen Vermögens" (Lit. b) ist im schweizerischen Steuerrecht neu. Faktisch bringt er gegenüber heute wohl eine andere Bewertung des Immobilienvermögens und dabei insbesondere der landwirtschaftlich genutzten Immobilien. Es wären damit erhebliche Auswirkungen auf die Landwirtschaft, aber auch auf das Gewerbe zu erwarten.

Offen bleibt die Frage, durch wen diese neue Steuer zu veranlagen und zu beziehen sein wird. Jedenfalls sind die Auswirkungen auf die Kantone erheblich. Offen bleibt zudem die Frage, wie das reale Vermögen bei ausländischen Versicherten eruiert werden soll. Was geschieht also mit Vermögen im Ausland, etwa der versicherten Grenzgänger? Heikel sind zudem die Vorstellungen zum Ausmass der Beiträge in Artikel 25 der Übergangsbestimmungen (neue Bundesverfassung: Art. 197 Ziff. 1). Während die Freibeträge von 20 000 Franken für das Einkommen und 1 000 000 Franken für das reale Vermögen durchaus grosszügig sind und entsprechend grosse Bevölkerungsteile von Beiträgen freistellen, bedeutet Absatz 2 Litera b von Artikel 25 wiederum eine Abkehr von bisherigen steuerlichen Grundsätzen, wonach sich die Beiträge der Versicherten im Verhältnis zum realen Vermögen auf mindestens einen Viertel der gesamten Beiträge der Versicherten belaufen müssen. Dies führt dazu, dass Vermögen - im Widerspruch zur heutigen bundesgerichtlichen Praxis - über diese "Prämien" weggesteuert werden kann. Die Verlagerung von Vermögenswerten ins Ausland dürfte dabei absehbar sein.

Nach Absatz 4 von Artikel 34bis der alten Bundesverfassung (neu: Art. 117 Abs. 4) erhalten die Krankenversicherer pro versicherte Person Beiträge aus den eben behandelten Mitteln (Abs. 3). Die unterschiedlichen Risiken werden ausgeglichen und Überschüsse den Versicherten zurückerstattet. Dieses vorgeschlagene System kann nur mit einer zentralen Steuerung funktionieren. Die Beiträge pro Versicherten sind also im Grundsatz gleich; der Ausgleich der unterschiedlichen Risiken der Versicherer wird aber zum Problem. Ob wir es wollen oder nicht, stellt sich dabei die Frage, wie wir die einzelnen Landesteile behandeln: Die Gesundheitskosten sind in den einzelnen Kantonen eben unterschiedlich. Aus der Sicht der Versicherer stellte deshalb etwa ein Baselstädter in einem solchen System wohl ein anderes Risiko dar als ein Appenzeller. Das Gefälle der Gesundheitskosten ist eine Realität. Das Problem soll jedoch nach Aussage der Initianten auf Gesetzesstufe geregelt werden. Dies könnte sich als kaum lösbare Aufgabe entpuppen. Bei der Rückerstattung von Überschüssen soll auch die Möglichkeit offen gehalten werden, alternative Versicherungsmodelle beizubehalten. Auch hier bleibt aber die Frage, ob eine Rückerstattung nach dem Konsum der Leistung das Kostenbewusstsein wachzuhalten vermag. HMO-Modelle, Hausarztmodelle usw., welche lediglich im Falle des Vorliegens von Überschüssen überhaupt zum Tragen kommen, dürften kaum mehr attraktiv sein. Hier fehlt somit der Anreiz zum kostenbewussten Verhalten der Versicherten.

Zum Zwecke der Kostendämpfung im Gesundheitswesen will die Initiative eine ganze Reihe von Kompetenzen von den Kantonen auf den Bund übertragen. Der Katalog ist recht umfassend mit den Bereichen Spitzenmedizin, Planung im Gesundheitswesen, Preise und Höchstpreise der Tarifierung, Zulassung der Leistungserbringer, Qualitätskontrolle und Massnahmen bei übermässigen Leistungsmengen.

Zwar wollen die Initianten gemäss ihren Aussagen keinen masslosen Zentralismus: Sie sprechen von Respekt vor gutschweizerischem Föderalismus und von Subsidiaritätsprinzip. Insbesondere mit der Übernahme der Koordinationskompetenz durch den Bund betreffend die Gesundheitsplanungen der Kantone geht dieser Schritt aber sehr weit. Damit wird der Bund grundsätzlich zum übergeordneten Gesundheitsplaner. Dabei geht der Begriff Gesundheitsplanung über den Begriff der bisherigen kantonalen Spitalplanung hinaus und umfasst neu auch den ambulanten Bereich. Auch die einzelnen Ärztepraxen sind somit konsequenterweise in die Planung einzubeziehen.

Während eine Regelung der Spitzenmedizin durch den Bund, sofern sich die Kantone hier nicht einigen können, durchaus Unterstützung finden könnte, geht der Kommissionsmehrheit eine generelle Kompetenz des Bundes für das Eingreifen in die gesamte Gesundheitsplanung zu weit. Erfahrungen im Ausland haben hier keine besseren Ergebnisse gezeitigt. Die Grundvorstellungen der Initiative schliessen den Wettbewerb unter den Leistungserbringern aus und setzen auf die Planung. Dass dies auch zu einem erheblichen Ausbau der Bundesadministration führen müsste, versteht sich.

Litera d bringt dem Bund implizit die Kompetenz, Globalbudgets festzulegen. Wiederum sind sowohl der stationäre wie der ambulante Bereich eingeschlossen. Solche Globalbudgets sollen nach Sparten und Regionen differenziert eingesetzt werden können. Der Begriff der Region ist dabei nicht umschrieben; er lässt immerhin auch ein Abgehen von Kantonsgrenzen zu. Welche Auswirkungen dies auf die Gesundheitskompetenzen der Kantone und auf deren Aufsicht über die Versorgungssicherheit haben könnte, bleibt offen. Wieweit differenzierte Globalbudgets insbesondere im Mittelland mit seinen offenen Verkehrswegen greifen könnten, bleibt ebenfalls offen. Insbesondere ist ja heute der ausserkantonale Arztbesuch durchaus gängig. Ein Globalbudget auf landesweiter Ebene, das wohl ebenfalls zulässig wäre, hat zumindest in unserem deutschen Nachbarland auch nicht das Gelbe vom Ei gebracht.

Unverkennbar bleibt aber auch beim Globalbudget die Tendenz zu stärkeren Planungseingriffen. Das neue KVG hat dem Bund bereits erhebliche Möglichkeiten des Eingriffes in die Spitalplanung der Kantone gegeben, insbesondere mit den Möglichkeiten der Verwaltungsrechtsprechung. Die Auswirkungen sind bis heute wenig begeisternd ausgefallen.

Dass aus dieser Tatsache nun weiter gehende Planungskompetenzen des Bundes resultieren sollen, überzeugt kaum. Zwar hat das heutige System seine erheblichen Schwächen; insbesondere ist bis heute die interkantonale Zusammenarbeit viel zu wenig zum Tragen gekommen. Dies hat allerdings enge Zusammenhänge mit dem bisherigen, dualen Finanzierungssystem im Spitalbereich.

Die Initiative äussert sich nicht zum Verhältnis zum Projekt der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen. Gerade die Prämienverbilligung und damit das bisherige Finanzierungssystem spielen indessen bei diesem Projekt eine erhebliche Rolle; sie ist weiterhin als Verbundaufgabe vorgesehen. Die Annahme der vorliegenden Initiative könnte sich für den neuen Finanzausgleich als hinderlich erweisen. Insbesondere wäre die finanzielle Seite wohl neu auszutarieren.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die Kommission, mit 7 zu 2 Stimmen, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen. Sie folgt dabei dem Antrag des Bundesrates.

Wie bereits ausgeführt, hat sich unsere Kommission entschieden, im Rahmen der laufenden Teilrevision des KVG einen indirekten Gegenvorschlag zur Gesundheits-Initiative einzubauen. Insbesondere haben wir Wege gesucht, um dem Kernanliegen der Initiative, nämlich einer gerechteren Verteilung der Gesundheitskosten in der obligatorischen Krankenversicherung auf die Versicherten, entsprechen zu können. Diesem Anliegen hat der Ständerat bei der Teilrevision des KVG Rechnung getragen, indem er ein Sozialziel eingeführt hat.

Die Prämienverbilligungen sind nach unseren Beschlüssen so zu bemessen, dass die Prämie der versicherten Person für die obligatorische Krankenpflegeversicherung zusammen mit den Prämien von Familienangehörigen, für die sie unterhaltspflichtig ist, 8 Prozent des um einen Vermögensfaktor bereinigten Einkommens nicht übersteigt. Wir haben diese Bestimmung bewusst als indirekten Gegenvorschlag zur Gesundheits-Initiative aufgenommen. Auch die Kommissionsminderheit hat dies im bisherigen Verfahren durchaus so gesehen. In der Folge hat der Ständerat ja auch die Frist zur Behandlung der Vorlage um ein Jahr verlängert.

Zwar schlägt die SGK des Nationalrates nun ein neues Modell vor, ein so genanntes Bandbreitenmodell mit einer Abstufung der prozentualen Unterstützung nach der Höhe des Einkommens und unterschiedlicher Behandlung von Personen mit Kindern und ohne. Der Nationalrat wird dieses Modell im Rahmen der Revision des KVG in der dritten Woche der laufenden Wintersession behandeln. Es kann also zu einer Differenz kommen; unbestritten bleibt aber, dass die KVG-Revision in diesem Bereich eine Verbesserung im Sinne der Initianten bringen soll.

Nun ist es so, dass die Frist des Parlamentes für die Behandlung der Gesundheits-Initiative am 8. Dezember 2002 ablaufen wird. Wir müssen also die Schlussabstimmung durchführen, obwohl wir noch keine Klarheit über das Schicksal der KVG-Revision in diesem Bereich haben. Nach Artikel 74 Absatz 1 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte unterbreitet der Bundesrat die Volksinitiative innert neun Monaten nach der Schlussabstimmung im Parlament der Volksabstimmung. Nachdem die Schlussabstimmung in den Räten auf den 5. Dezember festgelegt worden ist, müsste also die Volksabstimmung bis am 5. September 2003 angesetzt werden. Aufgrund der Abstimmungsdaten würde die Volksabstimmung wohl im Mai des nächsten Jahres stattfinden. Dies würde angesichts der vorauszusehenden Differenzen zwischen unserem Rat und dem Nationalrat im Bereiche der KVG-Revision bedeuten, dass bei der Vorbereitung der Unterlagen für die Volksabstimmung wohl noch nicht bekannt wäre, wie der Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe definitiv aussieht. Diese Situation ist unbefriedigend.

Gemäss Artikel 74 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte kann die Bundesversammlung die Frist zur Ansetzung der Volksabstimmung bei Gegenvorschlägen auf Gesetzesstufe, also bei indirekten Gegenvorschlägen, verlängern. Wie uns die Bundeskanzlei seinerzeit - d. h. vor einem Monat - mitgeteilt hat, genügt hierzu ein blosser Beschluss der Räte. Ich werde darauf zurückkommen, weil nun im Gutachten der Bundeskanzlei vom 24. November 2002 ein anderer Vorschlag vorliegt.

Die Kommissionsmehrheit ist aber zum Schluss gekommen, Ihnen diesen Weg der Fristverlängerung zu beantragen. Er ist mit Bezug auf die KVG-Revision sinnvoll. Wir haben diesen Weg eines Gegenvorschlages auf Gesetzesstufe während unserer Behandlung der KVG-Revision immer verfolgt. Unser Rat hat letztes Jahr die Fristverlängerung für die Behandlung der Initiative klar in der Absicht beschlossen, die KVG-Revision als indirekten Gegenvorschlag zu präsentieren. Hierüber war man sich auch in unserer Kommission stets einig. Auch Frau Bundesrätin Dreifuss hat in der Kommission ausgeführt, dass mit der Kompetenzerteilung an den Bundesrat, die Frist zu verlängern, die KVG-Revision unter Dach gebracht und wegen des Sozialziels als indirekter Gegenvorschlag betrachtet werden könne. Das ist so im Protokoll festgehalten. Dieses Vorgehen erscheint somit als folgerichtig.

Auf der anderen Seite wollen wir alle, dass die Abstimmungen über Volksinitiativen möglichst rasch erfolgen sollen. Wir wenden uns alle gegen unbegründete Fristverlängerungen, weil diese mit den Volksrechten zumindest in einem Spannungsverhältnis stehen. Es darf auch nicht der Eindruck wahltaktischer Manöver entstehen - bekanntlich befinden wir uns rasch einmal auch im Wahljahr.

Wir wollen also eine restriktive Praxis und meinen trotzdem, dass sich hier die Ausnahme rechtfertigt. Es ist abzuwägen, ob vorzuziehen sei, dass das Volk in Kenntnis der Revision des KVG über die Initiative abstimmen kann, oder ob es dies tun soll, ohne zu wissen, was das Parlament hier beschlossen hat. Die Kommissionsmehrheit vertritt die Auffassung, dass das Volk in Kenntnis der kommenden Änderungen des KVG entscheiden können muss. Wie Sie haben feststellen können, beurteilt unsere "Schwesterkommission", die Kommission des Nationalrates, die Situation anders.

Der Bundesrat tritt, wie er ohne Bezugnahme auf das vorliegende Geschäft letzte Woche geschrieben hat, Versuchen entgegen, die Ausnahmebestimmung zur Verschiebung der Volksabstimmung über Gebühr anzuwenden und damit Abstimmungen über Volksinitiativen zu verzögern. Das ist klar nicht unsere Absicht; wir hätten den Zeitplan gerne eingehalten. Allerdings hat unsere "Schwesterkommission" für die Beratung im Zweitrat einen Zeitraum beansprucht, der doch erheblich über unseren Erwartungen gelegen hat.

Der Bundesrat lässt aber immerhin auch verlautbaren: "Wenn aber ein naturgemäss detaillierteres Bundesgesetz als indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative ausgearbeitet wird, kann das Parlament nach Artikel 74 Absatz 2 BPR die Volksabstimmung ausnahmsweise aufschieben, damit das Gesetz fertig beraten werden kann und Volk und Stände danach in voller Kenntnis der verschiedenen Lösungen entscheiden können." Gerade dies wollen wir. Die Kommission des Nationalrates hat offenbar im Hinblick auf die Debatte im Ratsplenum von der Bundeskanzlei und vom Bundesamt für Justiz noch ein Kurzgutachten zur Frage erstellen lassen, was als indirekter Gegenvorschlag gelten kann und für welche Fälle die Gesetzesbestimmung gedacht ist. Dieses Kurzgutachten liegt uns seit heute Morgen vor. Wir haben es angesehen, und ich komme darauf zurück. Ich betone aber vorweg noch einmal, dass wir in unserem Rat das KVG als indirekten Gegenvorschlag konzipiert haben; das haben wir klar deklariert.

Nun zu diesem Gutachten: Ich halte mich nur an die Schlussfolgerungen, Ziffer 5 auf den Seiten 9 und 10. Die Schlussfolgerung 1 lautet, dass zu Artikel 74 Absatz 2 jetzt - "jetzt" kursiv geschrieben - eine restriktive Praxis einzuleiten sei. Diese Auffassung teilen wir durchaus. Die Frage ist: Was verstehen wir unter "jetzt"? Wir haben hier das Vorgehen über die ganze Dauer der Revision des KVG als indirekten Vorschlag konzipiert. Das Wort "jetzt" muss natürlich für den ganzen Vorschlag gelten und kann dann nicht am Schluss noch als Guillotine, nachdem der indirekte Gegenvorschlag mindestens in unserem Rate formuliert worden ist, eingeführt werden.

Es heisst dann, indirekte Gegenentwürfe dürften nicht zur Umgehung der strengeren Fristbestimmung missbraucht werden; das wollen wir nicht, überhaupt nicht. Die derzeitige Ausgangslage berge das Risiko eines erneut zunehmenden largen Umgangs mit den Behandlungsfristen, und dem könne dann ohne formelle Gesetzesverschärfung mit einigen geeigneten Massnahmen begegnet werden. Ich betone noch einmal: Wir wollen hier nicht verzögern, aber wir haben das ganze Verfahren bisher eben auf einen indirekten Gegenvorschlag ausgerichtet.

Was sind nun die Massnahmen? Fristverlängerungen müssen transparent gemacht werden. Gut, das haben wir; wir haben schon bei der letzten Verlängerung klar auf den Gegenvorschlag hingewiesen. Dass dieser heute noch nicht vorliegt, dafür können wir nichts. Wir haben unsere Vorschläge zum KVG vor einem Jahr verabschiedet.

Nach diesem Gutachten - das übrigens nicht direkt Bezug auf den vorliegenden Fall nimmt, das muss ich hier auch noch einmal betonen - sollten die eidgenössischen Räte künftig die Anrufung von Artikel 74 Absatz 2 präzise handhaben und in Form eines Zeitmasses die Dauer angeben, für welche der Bundesrat die Ansetzung der Volksabstimmung über eine Volksinitiative aufschieben soll. Das Parlament nähme sich damit dann selbst in Pflicht. Damit sind wir durchaus einverstanden. Unser Vorschlag, der übrigens mit der Bundeskanzlei vor einem Monat abgesprochen war, sieht das noch nicht vor, sondern will verlängern, bis die Vorlage über die Teilrevision des KVG zu Ende beraten ist, höchstens bis neun Monate nach der Schlussabstimmung durch beide Räte. Wir würden hier noch ergänzen, aber längstens bis zum April 2004, wenn Sie damit einverstanden wären.

Es geht dann in diesem Gutachten weiter: Es solle die Verlängerungsgeneralklausel nur angerufen werden, wenn in guten Treuen eine Einigung zum indirekten Gegenentwurf binnen einer Zusatzfrist von in der Regel längstens einem Jahr erwartet werden dürfe. Wir sind durchaus der Meinung, dass dies möglich ist. Die Beschlüsse des Ständerates liegen auf dem Tisch. Der Nationalrat wird seinen Part in der dritten Woche dieser Session beraten. Wir meinen, dass wir hier die Lösung innert nützlicher Frist finden können.

Schliesslich noch ein letzter Punkt der Bundeskanzlei: Es wäre ein Vorteil, schreibt sie hier, wenn ein solcher Verlängerungsentscheid künftig beantragt und dem Bundesrat zur Stellungnahme unterbreitet würde, bevor er im Parlament beraten und verabschiedet werde. Also das hätten wir gerne getan, aber wie gesagt: Wir haben im Oktober von der Bundeskanzlei noch die Auskunft erhalten, ein förmlicher Bundesbeschluss sei nicht notwendig. Gut, nachholen können wir das in diesem Sinn nicht mehr; in einem nächsten Fall würden wir das sicher tun. Ich bin etwas irritiert durch das Vorgehen der Bundeskanzlei. Ich bin nach Lektüre der heutigen Morgenzeitung allerdings versucht zu sagen, nach fünf Jahren abwägendem Zusehen oder Zusehen beim Abwägen muss ja auch in Bern, diesmal in der Stadt, auf Weisung der Bundeskanzlei ausgezählt werden. Offenbar müssen wir hier halt eben auch manchmal mit Überraschungen leben. Wir nehmen diese Weisungen der Bundeskanzlei gerne auf.

Es bleibt ein letzter Punkt, den die Bundeskanzlei hier noch nicht behandelt hat: Es besteht natürlich auch die Möglichkeit einer Differenz zum Nationalrat, dass wir die Fristverlängerung beschliessen und der Nationalrat allenfalls eben nicht. Wir meinen, dass in einem solchen Falle, wenn sich ein Rat gegen eine Fristverlängerung entscheidet, keine Differenzbereinigung durchgeführt werden müsste, sondern dann eben die Volksabstimmung stattfinden würde; das ist die Meinung der Kommission unseres Rates. Gesamthaft sind wir aber - ich betone dies noch einmal - der Auffassung, dass hier der Weg, den wir eingeschlagen haben und den wir bisher konsequent verfolgt haben, weiterzuverfolgen ist. Entsprechend beantragen wir Ihnen mit 5 zu 2 Stimmen, die Frist zur Ansetzung der Volksabstimmung zu verlängern.

Ich bitte Sie namens der Kommission, diesem Antrag sowie dem Antrag zum Bundesbeschluss über die Initiative selbst zuzustimmen.

Merz Hans-Rudolf · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Auf die neueste Entwicklung von heute konnten wir uns ja nicht vorbereiten. Deshalb möchte ich auch kein Votum abgeben, sondern einen Ukas loswerden.

Die Volksabstimmung über die Asyl-Initiative, die letzten Sonntag stattgefunden hat, hatte einen Mangel: Wir waren mit der Ausländergesetzgebung und mit der Revision des Asylgesetzes nicht bereit. Darüber hätte dann vermutlich als Gesamtpaket abgestimmt werden können, und wir hätten es einfacher gehabt, in der Asylfrage klarere Linien zu ziehen. Was wir hier haben - das hat Herr Kollege Stähelin dargestellt -, ist eine ähnliche Situation: Wir haben eine Volksinitiative, und wir haben keinen Gegenvorschlag oder indirekten Gegenvorschlag bereit. Das erschwert in der Regel die Diskussion. Die Erfahrung spricht dafür, dass man die beiden Sachfragen zusammennimmt.

Aber es gibt auch Gründe dagegen, das ist jetzt eben mein Ukas: Wir von der Finanzkommission werden Ihnen nächste Woche beantragen, die Finanzplanung für die kommenden vier Jahre an den Bundesrat zurückzuweisen, damit er diese Arbeit noch einmal vornehmen kann. Wir möchten auch mehr Gewicht auf die Finanzplanung legen. Wenn ich das hier sehe, dann stelle ich mir vor, dass man - ganz unabhängig davon, ob diese Abstimmung im nächsten Frühjahr oder ein oder zwei Jahre später stattfindet - ein Problem vor sich herschiebt, das irgendwann auch im Bundeshaushalt Eingang finden muss. Und zwar geschieht das nicht nur im Budget für das Jahr 2003 oder 2004, sondern in der langfristigen Finanzplanung.

In diesem Zusammenhang sei der Hinweis gestattet, dass wir seit 1948, seit der Einführung der AHV, kein einziges Jahr - kein einziges Jahr! - hatten, in dem nicht mindestens eine Sozialversicherung in Revision stand. Diese Revisionen haben in aller Regel zu mehr Ausgaben geführt, aus ganz verschiedenen Gründen; es war ein dauernder Aufwärtstrend. Ich habe die Hoffnung längst verloren, dass wir diese Bewegung heute mit einem indirekten Gegenvorschlag auf vernünftige Art und Weise stoppen können. In der "Schweizerischen Ärztezeitung" gab es vor etwa einem Jahr eine Liste von 17 Gründen, weshalb das Gesundheitswesen in diesem Land immer teurer wird. Diese 17 Punkte waren ein reines Hin- und Herschieben von heissen Kartoffeln: die Pharmaindustrie an die Apotheker, diese an die Drogisten, diese an die Spitäler, diese an den ambulanten Bereich, HMO usw. Es hat sich relativ wenig bewegt. Als ich 1997 neu in den Rat kam, hat Herr Otto Piller in einem Parlamentariergespräch einmal gesagt: Gebt uns für das KVG noch zwei Jahre Zeit, und dann werden wir keine Erhöhungen mehr haben, die höher als die Teuerung sind. Das hat er damals gesagt; ich habe die Notizen mitgenommen. Was ist seither passiert? Sie alle kennen es.

Jetzt, denke ich, wäre ein anderes Projekt mindestens ebenso wichtig wie das Verschieben einer Initiative um ein Jahr, wo wir dann ohnehin wissen, wie es herauskommt. Wir haben mit dem IDA-Fiso-2-Bericht eine erste Grundlage gehabt, auf der man einmal versucht hat, langfristig Gesundheitskosten zu planen. Der Mangel dieser Planung war der, dass sie im Jahre 2010 endete. Das ist ein wichtiges Jahr, weil nach dem Jahre 2010 demographisch einiges noch einmal in Richtung Kostensteigerung geht.

Ich bin der Meinung, viel wichtiger - als hier darüber zu diskutieren, ob wir eine Abstimmung, die ohnehin Mehrkosten bringt, ein paar Monate früher oder später durchführen - wäre es, dass wir diesen Dingen einmal auf den Grund gehen, auch im Hinblick auf die Finanzplanungen. Ich finde in den neuesten Zielen des Bundesrates 2003 dazu nichts. Es ist ein einziger Punkt: Man will mit den Kantonen vermehrt ins Gespräch kommen, man will diese Plattform suchen; das ist begrüssenswert. Aber das ist wieder nur eine Sequenz. Ich plädiere deshalb dafür, dass wir uns von dieser Seite her parallel dazu mit dem Problem einmal befassen; das wäre viel wichtiger als die Frage, ob die Abstimmung jetzt ein paar Monate früher oder später stattfindet.

Im Übrigen werde ich mich aber - wie das meinen Gewohnheiten entspricht - der Mehrheit der Kommission anschliessen, und ich werde ihren Anträgen zustimmen.

Studer Jean · Ständerat · Neuenburg · Sozialdemokratische Fraktion

J'attendais qu'on aborde l'article 2, mais comme il n'y a que deux articles, on peut tout de suite aborder la question de la minorité Brunner ici, dans le débat d'entrée en matière.

Il a fallu à peu près cent ans, dans ce pays, pour adopter une loi fédérale sur l'assurance-maladie. L'initiative populaire "La santé à un prix abordable" souhaiterait contribuer à ce qu'on n'attende pas aussi longtemps pour améliorer deux points essentiels: la question du financement et le problème des compétences fédérales et cantonales.

En fait, le constat est assez clair. Il paraît illusoire de pouvoir continuer à affirmer devant la population que nous arriverons à réduire les coûts de la santé. Il apparaît déjà difficile d'assurer que nous arriverons à limiter l'augmentation des coûts. On sait depuis 1996 que le problème auquel le pays est confronté se retrouve dans de nombreux autres pays et que celui qui est spécifique à la Suisse, c'est bien le mode de financement de l'assurance-maladie, un mode de financement qui prévoit une prime par tête, unique en Europe et qui se concilie mal avec deux exigences: d'une part avec l'exigence de la proportionnalité du financement, propre à toutes les assurances sociales du pays sauf à l'assurance-maladie, et d'autre part avec l'exigence démocratique. L'assurance-maladie est bien la seule assurance où il n'y a pas de liaison entre la prime et les revenus de la personne assurée. Certes, on a mis en place avec la LAMal un système social de subvention des primes, de réduction de celles-ci. Mais force est de constater que ce système a des lacunes compte tenu de l'application fédéraliste qui en est faite et aussi parce que s'il permet peut-être de décharger les plus bas revenus, il ne décharge pas la classe moyenne.

Dans le débat sur le droit du bail, nous avons eu une statistique des loyers qui serviraient de référence; j'ai pu constater alors que dans le canton de Neuchâtel par exemple, pour un quatre pièces, on doit compter avec un loyer situé entre 800 et 900 francs. Eh bien, dans le canton de Neuchâtel, une personne avec trois enfants, qui travaille par exemple - parce que je la connais personnellement - comme agent à la police locale de la ville de Neuchâtel, paie le même montant, sans aide de l'Etat, pour les primes d'assurance-maladie pour sa femme et ses trois enfants.

Il est donc des situations aujourd'hui où figurent dans les budgets du ménage deux grands postes: le loyer et, pour un montant identique si vous avez trois enfants et un salaire situé entre 5000 et 6000 francs, les primes d'assurance-maladie. Ce système ne peut pas durer parce qu'il ne correspond pas à l'adéquation qu'il doit y avoir, comme dans toutes les assurances sociales, entre le revenu et le montant de la prime. C'est une exigence de justice sociale.

Je voudrais maintenant essayer de vous faire comprendre que cette exigence de justice sociale s'accompagne également d'une exigence démocratique. Il n'y a pas de miracle: l'assurance-maladie est payée soit par l'assuré, soit par le contribuable. C'est la même personne. La différence, c'est que si on fait peser un poids prépondérant, comme on continue à le faire aujourd'hui, sur l'assuré, on ne lui permet pas de discuter politiquement de son assurance-maladie. Il reçoit la prime à payer, il ne peut pas déposer un référendum contre le montant de sa prime. Si on réduit la charge de l'assuré, il est possible et vraisemblable - l'initiative populaire le mentionne - qu'on demande plus au contribuable. Mais le contribuable, à qui on demandera de fixer l'enveloppe de la TVA dans la loi, a lui la possibilité de s'exprimer sur les montants fiscaux qu'il veut mettre à disposition.

C'est un peu comme dans les cantons: ils font de la planification hospitalière et les citoyens contribuables ont la possibilité, par référendum, de dire: "Oui, nous voulons garder ces hôpitaux; non, nous voulons les fermer." Il y a là un accès démocratique au système et à son financement plus important que ne le permet le financement actuel qui impose la prime à payer sans pouvoir s'exprimer sur ce que l'on souhaite éventuellement consacrer au système de santé publique. Il y a donc à la fois une exigence de justice sociale et une exigence de justice démocratique qui fondent la première revendication de l'initiative.

S'agissant ensuite du problème des compétences: quel chemin parcouru dans ce domaine depuis 1996, date d'entrée en vigueur de la LAMal! Peu à peu, on s'est rendu compte que le rôle de la Confédération devait être plus important que celui qu'on imaginait pour effectivement contrôler l'augmentation des coûts de la santé. On a déjà obtenu une certaine centralisation dans les opérations de transplantation. La Commission de gestion elle-même a constaté qu'on devait mieux assurer sur le plan fédéral le contrôle que la Confédération devait faire des planifications hospitalières et qu'elle devait aussi mieux harmoniser son contrôle des tarifications des prestations. Enfin, dans le cadre de la révision partielle de la LAMal, dont nous avons débattu ici il y a une année, on a aussi considéré que la Confédération devait avoir des moyens accrus, d'entente avec les partenaires, ne serait-ce que dans le domaine de la levée de l'obligation de contracter.

Les deux options que vous propose l'initiative santé visent simplement à aller un peu plus vite vers les buts finaux vers lesquels nous devons de toute façon tendre, sans devoir attendre le même nombre d'années que celui qu'on a dû attendre pour instaurer cette assurance-maladie.

Je vous invite dès lors à soutenir la proposition de la minorité.

Brändli Christoffel · Ständerat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es scheint mir, dass wir jetzt hier nicht primär darüber diskutieren sollten, wann man über eine Volksinitiative abstimmen soll und wann nicht, sondern man sollte das Problem nüchtern angehen und versuchen, dieses an und für sich zu lösen.

Wenn ich von der Initiative ausgehe, dann geht es ja vor allem darum, ein neues Finanzierungssystem einzuführen. Dieses würde sich auf die direkten Steuern und vor allem auf die Mehrwertsteuer abstützen, während sich das heutige System durch Prämien plus Steuern auszeichnet. Es ist natürlich nicht so, dass wir heute eine reine Kopfsteuerfinanzierung haben: Wir haben erhebliche Beiträge von den Gemeinden und vom Bund, und das wird über die Steuern finanziert. Man kann darüber diskutieren, ob das Verhältnis zwischen den Kopf- und den Steuerbeträgen richtig ist. Aber zu behaupten, es gebe nur das eine oder das andere, ist nicht richtig.

Die Initiative hat auch nichts mit den Kosten zu tun. Diese in den Griff zu bekommen ist eigentlich unser Problem. Wir bekommen sie nur dann in den Griff, wenn wir auch die Mengenfrage in den Griff bekommen. Da müssen wir über die "ungeliebte" Vertragsfreiheit intensiv diskutieren. Wir diskutieren ja diese Frage im Rahmen der KVG-Revision. Wenn ich Initiative und KVG-Revision in Bezug auf die Finanzierung einander gegenüberstelle, sehe ich, so scheint mir, einen engen Zusammenhang: Die Initiative möchte die Finanzierung der obligatorischen Krankenversicherung über direkte Steuern und Mehrwertsteuern finanzieren, während wir mit der KVG-Revision die Prämienverbilligung stark ausbauen, das heisst über Steuern eine wesentliche Entlastung herbeiführen möchten. Es ist mir klar, dass der Vorschlag des Bundesrates, nur 150 Millionen Franken für diese Prämienverbilligung zur Verfügung zu stellen, die Initianten verunsichert hat. Man kann mit 150 Millionen Franken das Problem nicht in Richtung dessen lösen, was die Initiative will, und man kann mit 150 Millionen auch nicht den grossen Belastungen entgegenwirken, die Wenigverdienende und auch der Mittelstand haben. Wir müssen hier also substanziell über einen höheren Betrag für die Prämienverbilligung sprechen; dann hat, so scheint mir, der Gegenvorschlag durchaus einen Wert. Ich glaube - oder ich hoffe es zumindest -, dass die Initianten dann auch gesprächsbereit wären, um hier einen Konsens zu finden. Von daher ist es wichtig, dass wir jetzt die KVG-Revision weiterführen, diese Verlängerung vornehmen und damit eine Gesamtbeurteilung ermöglichen und nicht jetzt einen Zwischenentscheid treffen.

Dreifuss Ruth · BR-F · Bundesrat · Genf

Sur l'initiative santé, je crois que l'essentiel a été dit. La majorité de la commission suit le Conseil national, et par là le projet du Conseil fédéral qui prévoit de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative. Elle ne suit par contre pas le Conseil fédéral dans la question de savoir s'il faut lui opposer ou non un contre-projet indirect.

Le Conseil fédéral est d'avis que cette initiative constitue en fait un changement fondamental de système à la fois sur le plan du financement et sur le plan de la répartition des compétences entre les cantons et la Confédération. Il est d'avis que six ans après l'entrée en vigueur de la LAMal, il ne convient pas de procéder à une réforme aussi profonde et fondamentale que celle que l'initiative propose, mais qu'il s'agit au contraire de poursuivre dans la voie d'un meilleur fonctionnement et de continuer la lutte contre, je dirai, les effets secondaires de la LAMal. C'est dans cette voie-là que le Conseil fédéral entend poursuivre.

J'ai fait, Monsieur Merz, une petite grimace lorsque vous avez cité M. Otto Piller, directeur de l'Office fédéral des assurances sociales, non pas parce que je ne croyais pas à la fidélité de votre mémoire ou des notes que vous avez prises, mais parce que c'est la seule déclaration que je lui aie jamais reproché d'avoir faite, aussi publiquement, c'est-à-dire de faire croire que l'évolution des prix de la santé pouvait être la même que l'évolution générale des prix. Dès qu'il a fait cette déclaration, je lui ai dit: "Mon cher Otto, tu ne peux pas dire cela." Malheureusement, c'était déjà dans le message approuvé par mon prédécesseur, mais cela est faux, nous ne pouvons pas faire cette promesse. Il y a des éléments qui font augmenter les prix de la santé davantage que les prix généraux. Permettez-moi d'en citer uniquement trois, ensuite j'aborderai le projet et vos remarques quant au fond.

1. Le vieillissement de la population est un phénomène qui pèse sur l'évolution des coûts de la santé, non pas, comme on le dit si souvent, que les vieux coûtent cher, mais simplement, comme je le dis parfois avec une légèreté que le sujet ne devrait pas entraîner, parce que quand on ne meurt pas de la première maladie, on en a une deuxième; et quand on ne meurt pas de la deuxième, on en a une troisième. Et lorsqu'on survit à quelque chose qui, auparavant, provoquait la mort, on est peut-être invalide mais on survit, et on a besoin de soins; ou on est atteint d'une maladie chronique. Le vieillissement de la population, c'est ce phénomène-là, et il est normal qu'il ait un effet sur les coûts.

2. L'évolution des techniques médicales peut conduire à des augmentations de coûts. Ce n'est certes pas toujours le cas: il peut d'un côté y avoir des interventions qui deviennent de plus en plus légères et de moins en moins coûteuses. Mais d'un autre côté, il est clair qu'en particulier les méthodes d'investigation médicale - pensez à toutes les possibilités que nous avons de voir ce qui passe dans notre corps - conduisent également à une hausse des coûts.

3. Les pays riches dépensent davantage pour les biens nobles que pour les biens vulgaires, comme on dit en théorie économique. Lorsqu'on n'est plus obligé de tout dépenser pour l'alimentation et éventuellement pour le logement, on peut dépenser pour autre chose. Il est normal que l'augmentation des dépenses vouées à des biens nobles soit plus considérable que celle des dépenses destinées à assurer la simple survie quotidienne.

C'est la raison pour laquelle, sans vouloir reprendre cette promesse illusoire de M. Piller, j'aimerais dire que le Conseil fédéral considère que, sur la base de la loi, grâce à la révision que vous avez faite, grâce à celle que nous sommes déjà en train de préparer, nous pouvons, sur la base du système actuel, améliorer sensiblement la situation et surtout - et c'est de cela qu'il s'agit - supprimer les incitations au gaspillage. Il faut supprimer les incitations à se servir, car finalement c'est un secteur économique qui fait vivre des centaines de milliers de personnes, et il y a là la tentation de tirer un meilleur revenu. Cela est nécessaire aussi pour des raisons de santé et pas seulement de coûts: trouver les mécanismes qui permettent de choisir le traitement le plus adéquat dans le cas particulier améliore aussi la qualité des soins. Il s'agit non pas du traitement dernier cri, du traitement à la mode, mais de celui qui est effectivement nécessaire.

Et c'est la raison pour laquelle, au-delà de ce que vous avez repris dans les buts du Conseil fédéral, s'il s'agit d'une part d'améliorer la collaboration avec les cantons et d'autre part de créer une possibilité de politique nationale concertée de la santé, notre approche consiste:

1. à analyser à fond les questions de financement moniste ou dualiste;

2. à reprendre la question - dont parlait M. Brändli - de savoir comment arriver à une sélection, éventuellement, des prestataires de soins;

3. à développer justement ces instruments-là, qui sont les instruments du choix, de la "good medical practice".

Voilà la voie que poursuit le Conseil fédéral. Ce n'est pas la voie de l'initiative. Encore une fois, celle-ci propose des modifications beaucoup plus radicales et c'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral vous a proposé de la rejeter sans contre-projet.

La commission a pensé que certaines des propositions qu'elle a introduites élargissaient la portée du projet du Conseil fédéral 00.079, "Loi sur l'assurance-maladie. Révision partielle. Financement des hôpitaux". De ce fait, la commission a considéré qu'elle préparait un contre-projet indirect. Le Conseil fédéral n'a pas eu à se prononcer sur cette question puisque sa position était prise et que cette question concernait le Parlement. Le Conseil fédéral ne s'est donc pas prononcé sur la question de savoir s'il s'agit ou non d'un contre-projet indirect.

Les ordres que vous m'avez donnés, Monsieur le Président, me rendent la tâche un peu difficile. J'aimerais dire que la phrase qui a été citée par M. Stähelin, qui dit qu'au moment où la commission voudra demander cela, il faudra qu'elle ait des arguments, est une phrase hypothétique.

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Eintreten ist obligatorisch

L'entrée en matière est acquise de plein droit

Bundesbeschluss über die Volksinitiative "Gesundheit muss bezahlbar bleiben (Gesundheits-Initiative)"

Arrêté fédéral concernant l'initiative populaire "La santé à un prix abordable (Initiative santé)"

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 2

Antrag der Kommission

Mehrheit

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Minderheit

(Brunner Christiane, Leuenberger)

.... die Initiative anzunehmen.

Art. 2

Proposition de la commission

Majorité

Adhérer à la décision du Conseil national

Minorité

(Brunner Christiane, Leuenberger)

.... d'accepter l'initiative.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 35 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 5 Stimmen

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 32 Stimmen

Dagegen .... 5 Stimmen

Präsident (Plattner Gian-Reto, Präsident): Wir diskutieren nun gemäss dem Kommissionsbericht vom 5. November 2002 die Frage, ob die Frist zur Ansetzung der Volksabstimmung zu verlängern ist oder nicht.

Verfahrensbeitrag

Antrag der Kommission

Die Kommission beantragt mit 5 zu 2 Stimmen:

Mehrheit

Die Frist zur Ansetzung der Volksabstimmung über die Gesundheits-Initiative gemäss Artikel 74 Absatz 2 BPR verlängern, bis die Vorlage 00.079 über die Teilrevision des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung zu Ende beraten ist; höchstens bis neun Monate nach der Schlussabstimmung durch beide Räte.

Minderheit

(Brunner Christiane, Studer Jean)

Die Fristverlängerung ablehnen.

Proposition de la commission

La commission propose, par 5 voix contre 2:

Majorité

Proroger le délai dans lequel la votation populaire relative à l'initiative santé doit intervenir aux termes de l'article 74 alinéa 2 LDP, au moins jusqu'à ce que les Chambres fédérales aient toutes deux achevé l'examen du projet de révision partielle de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (00.079), et au plus de neuf mois à compter du vote final des Chambres fédérales.

Minorité

(Brunner Christiane, Studer Jean)

Ne pas proroger le délai.

Brunner Christiane · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

L'article 74 alinéa 1er de la loi fédérale sur les droits politiques prévoit que la votation populaire sur une initiative populaire doit avoir lieu dans la règle au plus tard neuf mois après le vote final des Chambres fédérales. C'est un délai impératif. L'article 74 alinéa 2, introduit à l'époque suite à la proposition du conseiller national Seiler, prévoit qu'une prolongation de ce délai est possible, à titre exceptionnel, lorsque les débats parlementaires sur un contre-projet indirect à l'initiative ne sont pas terminés. Les Chambres doivent alors formellement décider de cette prolongation et il doit s'agir d'un véritable contre-projet. Le législateur a en outre admis très clairement que cette possibilité d'exception doit être interprétée de manière restrictive. Le conseiller national Seiler lui-même avait déclaré que sa proposition ne visait que les véritables contre-projets, c'est-à-dire ceux qui concrétisent une alternative crédible au texte d'une initiative populaire.

Dans le débat sur l'initiative Denner, sur l'accélération des procédures (initiative populaire "pour une démocratie directe plus rapide", 98.065), le Conseil fédéral avait fait la promesse qu'à l'avenir la date d'une votation populaire se déciderait sans considération des éventuelles pressions politiques et sans manoeuvres de manipulation. Il fut encore précisé que le fait de soumettre au peuple en même temps une initiative en matière constitutionnelle et un contre-projet en matière législative n'avait de sens que pour autant qu'il y ait un lien concret quant à la matière et que cela constitue une véritable alternative pour le corps électoral appelé à trancher. Or, ces conditions ne sont justement pas réunies s'agissant d'opposer l'initiative populaire "La santé à un prix abordable" à la révision partielle de la loi sur l'assurance-maladie (00.079).

En l'état actuel, le projet de deuxième révision partielle de la loi sur l'assurance-maladie n'est en tout cas pas un véritable contre-projet indirect à l'initiative santé. D'une part, l'objectif social qui a été introduit par notre Conseil dans le projet de révision n'a pas été examiné jusqu'au bout, d'autre part, la majorité de la commission du Conseil national a refusé de fixer dans la loi les limites de revenu pour les montants de cotisations, ce qui fait qu'il ne propose pas de moyens adéquats pour garantir un objectif social qui pourrait être véritablement considéré comme un contre-projet indirect à l'initiative. Il y a de fortes chances que le Conseil national aille dans le même sens que la majorité de sa commission.

Il convient encore de dire qu'au stade où en sont les travaux, avec le nombre de divergences importantes que nous aurons entre les deux Conseils, nous ne pouvons pas encore dire, d'aucune manière, quel sera le résultat final et quelle va être l'orientation du projet de révision. On peut donc affirmer que proposer le report de la votation populaire avec un contre-projet aussi peu avancé revient à faire fi de l'esprit de la loi. En pratiquant une interprétation extensive de l'article 74 alinéa 2 de la loi fédérale sur les droits politiques, on dévalorise le droit d'initiative et on expose la décision sur la date du scrutin populaire à toutes sortes de manoeuvres, de manipulations et de pressions politiques. Or si la loi a été modifiée, c'est précisément dans le but de corriger ce genre de défaut.

Je ne résiste pas au plaisir de citer ce qui figure dans le rapport de la Chancellerie fédérale, mais qui concerne les déclarations faites dans notre Conseil:

"Auch bei der Beratung der Beschleunigungs-Initiative sah sich der Bundesrat in beiden Räten von den Regierungsparteien mit der Erwartung konfrontiert, sich bei Volksinitiativen insbesondere auch für die Volksabstimmung etwas mehr zu sputen. Das hat Kommissionspräsidentin Vreni Spoerry gesagt. Ständerat Franz Wicki appellierte gleichzeitig an den Bundesrat und auch an das Parlament, die heute gegebenen Fristen im Regelfall nicht auszuschöpfen. Und Ständerat Maximilian Reimann ermahnte den Bundesrat, der Respekt denjenigen Mitbürgerinnen und Mitbürgern gegenüber, die ein Volksbegehren unterzeichnet haben, gebiete es doch, eine Initiative so schnell wie möglich zu behandeln und sie nicht noch möglichst lange hin und her zu schieben." C'étaient là les déclarations qui émanaient de notre Conseil en 1999.

Je dois vous dire que la discussion de ce matin en commission m'a confirmée dans mon interprétation qu'en voulant appliquer cette disposition exceptionnelle de la loi, on veut finalement arriver à faire en sorte que l'initiative santé ne soit pas mise en votation au mois de mai 2003, c'est-à-dire en année électorale. Il faut dire les choses comme elles sont: je ne peux pas me défaire de ce sentiment. Et je dois vous dire aussi que ce sentiment est quand même renforcé par le fait que l'initiative populaire "pour une saine assurance-maladie" (91.070), que nous avions lancée en son temps, et qui pratiquement portait sur le même objet, c'est-à-dire des primes en fonction du revenu, a dû, sous l'ancien règlement certes, attendre huit années et neuf mois pour être mise en votation populaire, en même temps d'ailleurs que la révision de la LAMA. Mais quand même, nous avons attendu huit années et neuf mois pour la mise en votation populaire!

Alors, en ce sens-là, je crois que cette fois-ci, il ne s'agit pas de jouer avec des possibilités qui nous sont données par la loi, mais qui n'étaient pas destinées à ce pourquoi la majorité de la commission entend les utiliser.

Je vous invite à rejeter la proposition de la majorité de la commission.

Dreifuss Ruth · BR-F · Bundesrat · Genf

Effectivement, la commission a débattu de cette question du délai le 14 octobre dernier, c'est-à-dire il y a fort peu de temps. Ce n'est pas uniquement à cause de cela, mais également à cause de cela, que le Conseil fédéral a décidé d'analyser de façon plus approfondie l'application de l'article 74 de la loi fédérale sur les droits politiques. Vous avez reçu cette analyse qui n'est pas seulement celle de la Chancellerie fédérale, mais qui a fait aussi l'objet d'un bref débat au Conseil fédéral. Celui-ci a répété à cette occasion son voeu d'appliquer le plus strictement possible les délais, c'est-à-dire de réduire le plus possible les exceptions, comme il s'y était engagé dans le cadre de la votation sur l'initiative populaire dite Denner.

Lors du débat en commission, j'ai pris deux fois brièvement la parole. J'ai d'abord rappelé la compétence du Conseil fédéral de fixer les dates des scrutins. J'ai dit alors que le Conseil fédéral, respectant la règle des neuf mois - qui, avec notre rythme plus ou moins trimestriel de votations, pose parfois d'ailleurs certains petits problèmes, car cela peut juste empêcher que l'on respecte encore un scrutin qui a lieu quelques jours après ces neuf mois -, envisageait cette votation en mai 2003. J'ai ajouté: "Cependant, si vous voulez prolonger le délai auquel est astreint le Conseil fédéral, il faudrait le décider également à la session de décembre, en même temps que la recommandation de vote." Simple indication de date. J'ai ensuite repris la parole en allemand et j'ai précisé:

"1. Aufgrund der Regelung, wonach der Bundesrat die Initiative neun Monate nach der Schlussabstimmung der Volksabstimmung zu unterbreiten hat, kommt nur der Termin im Mai infrage. Der Termin im Februar wäre zu früh.

2. Wenn Sie dem Bundesrat die Kompetenz geben würden, die Frist zu verlängern, müssten Sie diesen Beschluss auch begründen, also die Argumente darlegen. Dannzumal wäre die KVG-Revision unter Dach und könnte wegen des Sozialziels als indirekter Gegenvorschlag betrachtet werden."

Cette phrase n'est qu'une illustration du type d'argumentation que vous pourriez être amenés à faire sans la moindre appréciation de sa validité.

C'est en partie à mon initiative que cette discussion a eu lieu ensuite au Conseil fédéral. Mais nous avons aussi des problèmes avec d'autres initiatives populaires qui se trouvent dans la même situation. Je crois que la réponse du Conseil fédéral ou de la Chancellerie fédérale, mais après discussion au Conseil fédéral, est claire: il faut vraiment une raison absolument majeure pour que l'on prolonge ce délai; il faut évaluer de façon très précise si la révision de la loi qui est en cours peut effectivement être définie comme contre-projet indirect ou non.

Et d'ailleurs, dans toutes les discussions préalables sur ces questions de délai, aussi dans le document de la Chancellerie fédérale, on doit constater qu'il y a eu, par le passé, parfois un certain abus du terme de contre-projet par rapport à une initiative populaire, lorsqu'il s'agissait de contre-projets indirects.

Le texte de la Chancellerie fédérale attire aussi votre attention sur la difficulté de traiter de contre-projets indirects. La difficulté donc qu'il peut y avoir de savoir à partir de quel moment le délai de référendum doit courir si nous avons des textes de valeur différente, et celle de savoir comment expliquer aux citoyennes et aux citoyens que s'ils sont appelés à prendre position, par exemple, le même jour sur une initiative et un contre-projet indirect, il faudrait alors qu'ils comprennent que leur oui à une modification constitutionnelle pèserait plus lourd que leur oui à une modification de loi. On a donc essayé très rapidement, dans le court laps de temps à disposition depuis que la proposition de la commission a été déposée, d'approfondir ces questions, qui sont des questions essentielles, en Suisse, du bon fonctionnement de la démocratie. Ce que nous vous fournissons maintenant n'est certainement pas encore la fin de cette réflexion. Mais nous avons tenu à le faire pour que vous puissiez prendre une décision en toute connaissance de cause.

L'analyse permettant de savoir si c'est vraiment un contre-projet indirect ou pas est difficile à faire, et le Conseil fédéral n'a pas été invité à la faire. Il n'a pas eu le temps non plus de la faire, et ne peut donc pas se prononcer là-dessus. Tout ce que nous avons mis, et cela me paraît aussi être une règle absolument essentielle, et qui n'a pas pu être respectée dans ce cas-là, c'est que lorsque le Parlement envisage d'opposer un contre-projet à une initiative populaire, il serait absolument nécessaire que le Conseil fédéral puisse à ce moment-là se prononcer sur cette question difficile: s'agit-il ou non d'un contre-projet indirect, après les modifications que le Parlement a apportées au projet initial?

Donc je ne peux conclure que par une réponse qui est claire en ce qui concerne le message du Conseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (00.079). Dans son message, le Conseil fédéral, vu la dimension réduite qu'il avait donnée à la révision précitée, recommandait de rejeter l'initiative sans contre-projet. Le projet que nous vous avons présenté n'était pas un contre-projet. Vous l'avez enrichi. Le Conseil fédéral ne peut pas se prononcer sur la question de savoir si ce que vous y avez ajouté - et en tenant compte des perspectives de voir, dans notre système bicaméral, le projet aboutir - permet d'élever la révision partielle de la LAMal au rang de contre-projet.

Je ne peux que vous inciter à faire preuve de la plus grande prudence dans un domaine qui touche fondamentalement aux droits populaires, car il faut que le peuple puisse avoir confiance dans l'exécutif et le législatif, cela lorsqu'il est appelé aux urnes et par rapport au moment où il est appelé aux urnes. Mais ma réponse ne peut pas être plus claire que celle-là, étant donné que le Conseil fédéral n'a pas pu faire la pesée d'intérêts à laquelle vous vous apprêtez à procéder.

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 28 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 9 Stimmen

Präsident (Plattner Gian-Reto, Präsident): Die Rechtsgelehrten sind zum Schluss gekommen, dass die Sache erledigt ist, wenn der Nationalrat dem Antrag auf Fristverlängerung nicht zustimmt.