Modification de la loi sur la responsabilité

Christen Yves · P-M · Conseil national · Vaud · Groupe radical-libéral

BO 2003 N 177Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(de Dardel, Aeppli Wartmann, Garbani, Gross Jost, Leutenegger Oberholzer, Ménétrey-Savary, Thanei)

Donner suite à l'initiative

Aeppli Wartmann Regine · Conseil national · Zurich · Groupe socialiste

Meine Parlamentarische Initiative verlangt, dass der Schutz der parlamentarischen Immunität bei Strafverfahren wegen Verstössen gegen die Antirassismusstrafnorm nicht mehr greift. Es geht mir dabei um die relative Immunität. Ich bin aber grundsätzlich offen, die Fragestellung auch bezüglich des Bereichs der absoluten Immunität zu diskutieren, wenn hiezu in der zweiten Phase der Behandlung dieser Initiative das Bedürfnis besteht.

Für die Aufhebung der parlamentarischen Immunität bei rassistischen Delikten sprechen sowohl politische als auch juristische Gründe. Rassismus und Antisemitismus sind auch in der Schweiz weiterhin ein Thema und nehmen in Zeiten von Konflikten und kollektiven Schuldzuweisungen tendenziell zu. Ich denke dabei an die Gefühle, die die Politik Israels bei vielen auslöst; ich denke aber auch an die Ängste vor extremistischen Islamisten und an die pauschalen Vorurteile, die dadurch ausgelöst werden. Hier ist die Politik gefordert. Die Parlamentarierinnen und Parlamentarier haben die Aufgabe und gleichzeitig die Pflicht, gegenüber der Bevölkerung als Vorbilder aufzutreten, aufklärerisch zu wirken und dafür zu sorgen, dass rassistische Äusserungen und Handlungen tabu sind. Ich erinnere in diesem Zusammenhang auch an die Debatte um die Aufhebung der Immunität von Rudolf Keller; damals brachte es der frühere SVP-Ständerat Ulrich Zimmerli deutlich auf den Punkt, indem er sagte, es sei "nicht gleichgültig, ob eine landläufige Ehrverletzungsklage oder aber die Missachtung einer Strafnorm aus einem hochsensiblen Bereich wie dem Verbot der Rassendiskriminierung und dem Kampf gegen den Antisemitismus infrage steht".

Mit der Aufhebung der Immunität bei rassistischen Delikten würde das wichtige Signal an die Bevölkerung gesandt, dass es der Politik mit dem Widerstand gegen den Rassismus Ernst ist und dass es bei echten Verstössen gegen Artikel 261bis StGB keine parlamentarische Narrenfreiheit mehr gibt. Die bisherigen Erfahrungen mit der Antisemitismus- und Antirassismusstrafnorm zeigen, dass die demokratische BO 2003 N 178 Auseinandersetzung in unserem Land durch diese Bestimmung nicht behindert wird: Die Rassismusstrafnorm ist kein Maulkorbgesetz. Zudem ist sich die Justiz bewusst, dass die Strafnorm mit einer gewissen Zurückhaltung und Vorsicht anzuwenden ist. Das entspricht auch ihrer bisherigen Praxis, um einer Politisierung der Justiz entgegenzuhalten.

Ausgeblieben sind auch die weitherum befürchteten Knebelungswirkungen in den Auseinandersetzungen über die Ausländerpolitik. Gesamthaft lässt sich feststellen, dass die Versuche, das Strafrecht in diesem Bereich zu bemühen, nach wie vor aussergewöhnliche Ausnahmen sind. Das viel zitierte Recht auf Polemik in der politischen Auseinandersetzung braucht auch nicht herangezogen zu werden, weil die landläufige Polemik von der Strafnorm nicht erfasst ist und daher kein Grund zur Eröffnung eines Strafverfahrens besteht.

Sie werden vielleicht einwenden: Was nützt es mir, wenn ich vom Gericht in zweiter Instanz freigesprochen werde, wenn mich jeder vor Gericht zerren kann und ich bis zu einem Freispruch jahrelang am Pranger stehe? Denken Sie daran, dass Artikel 261bis ein Offizialdelikt erfasst. Das heisst einerseits, die Strafverfolgungsbehörden sind verpflichtet, echte Verstösse von sich aus zu verfolgen; das bedeutet andererseits aber auch, dass auf Anzeige hin nicht zwingend ein Verfahren eröffnet werden muss - dies im Gegensatz zur Ehrverletzung, die ein Antragsdelikt ist.

Ich möchte auch darauf hinweisen, dass ein Grossteil der Kantone keine relative Immunität kennt und es keinerlei Hinweise darauf gibt, dass kantonale Parlamentarierinnen und Parlamentarier gehäuft in ungerechtfertigte Strafverfahren verwickelt werden. Es besteht damit Gewähr, dass es nicht zu einer Häufung von Strafverfahren gegen Ratsmitglieder kommt, wenn wir die Immunität im Sinne der Initiative einschränken.

Professor Niggli, der Experte in Sachen Rassismusdelikte, unterstützt diese Initiative übrigens mit Nachdruck und formuliert es so: "Politiker dürfen weiterhin unanständig sein, wenn sie das für notwendig halten." Niggli geht persönlich sogar so weit zu sagen, die betroffenen Politiker hätten nur Vorteile von der Aufhebung der Immunität, weil nämlich häufig der Verdacht hängen bleibe, wenn die Immunität nicht aufgehoben werde, sei dies nur der Kollegialität unter Politikerinnen und Politikern zu verdanken.

Es gibt keinen legitimen Schutz vor rassistischer Brandstiftung, und es steht fest, dass jede auch nur halbwegs seriöse politische Arbeit durch diese Strafnorm nicht behindert wird. Ich bitte Sie daher, der Initiative Folge zu geben. Sie geben damit der Politik die Chance, sich eines Schutzes zu entledigen, der ihrer unwürdig ist.

Joder Rudolf · Conseil national · Berne · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die Parlamentarische Initiative Aeppli Wartmann verlangt - wir haben es eben gehört -, dass die parlamentarische Immunität für Verstösse gegen das in Artikel 261bis des Strafgesetzbuches verankerte Rassendiskriminierungsverbot aufgehoben wird. Zu diesem Zweck soll das Verantwortlichkeitsgesetz abgeändert werden. Die Parlamentarische Initiative Aeppli Wartmann ist in der Form einer allgemeinen Anregung abgefasst. Die Kommission für Rechtsfragen beantragt Ihnen mit 9 zu 8 Stimmen, der Initiative keine Folge zu geben.

Die parlamentarische Immunität will das Funktionieren des Parlamentes sicherstellen, die Meinungsäusserungsfreiheit in der politischen Auseinandersetzung ermöglichen und die Mitglieder des Parlamentes bei der Ausübung ihrer politischen Tätigkeit schützen, namentlich vor politisch motivierten Klagen. Bei der parlamentarischen Immunität gilt es zwischen der absoluten und der relativen Immunität zu unterscheiden. Die absolute Immunität ist in Artikel 162 der Bundesverfassung sowie in Artikel 2 des Verantwortlichkeitsgesetzes geregelt. Absolute Immunität bedeutet, dass Mitglieder der Bundesversammlung für ihre Äusserungen in den Räten - also hier im Bundeshaus - und in deren Organen, in den Kommissionen, rechtlich nicht zur Verantwortung gezogen werden können. Die relative Immunität ist in Artikel 14 des Verantwortlichkeitsgesetzes umschrieben; sie besagt, dass die Strafverfolgung von Mitgliedern der Bundesversammlung wegen strafbaren Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder ihre Stellung beziehen - also generell wegen solcher Äusserungen, auch ausserhalb des Bundeshauses -, einer Ermächtigung der eidgenössischen Räte bedarf.

Die Parlamentarische Initiative Aeppli Wartmann lässt offen, ob sie sich sowohl auf die absolute als auch auf die relative Immunität oder ob sie sich nur auf die relative Immunität bezieht. Für die Mehrheit der Kommission ist wesentlich, dass die freie Meinungsäusserung in der politischen Auseinandersetzung möglichst uneingeschränkt erfolgen kann. Die Mehrheit ist der Meinung, dass das Kräftespiel der Argumente und der direkte Meinungsaustausch sichergestellt sein müssen. Eine allfällige Korrektur ist nicht primär durch die Justiz vorzunehmen, sondern es ist Sache der politischen Gegner, hier allenfalls korrigierend einzuwirken.

Es muss vermieden werden, dass gewisse Themen aus der politischen Diskussion, aus der politischen Debatte verdrängt werden, sich vor die Gerichte verziehen und dort ausgetragen werden. Nach Meinung der Kommissionsmehrheit muss die integrale Meinungsäusserungsfreiheit für die Mitglieder des eidgenössischen Parlamentes gesichert bleiben.

Es kommt ein zweiter Punkt hinzu: Die Mehrheit der Kommission ist nicht damit einverstanden, dass ein einziger Straftatbestand, nämlich jener der Rassendiskriminierung, über alle anderen Delikte gestellt wird. Es gibt noch verschiedene andere Straftatbestände, bei denen der Schutzgedanke ebenso stark gewichtet werden könnte wie bei der Rassendiskriminierung. Wenn jemand z. B. mit Äusserungen eine Person krass in deren Ehre verletzt, ist das für das betroffene Opfer genauso schlimm, wie wenn es rassendiskriminierend behandelt wird. In der Praxis wäre dann eine Kombination von rassendiskriminierenden und ehrverletzenden Äusserungen denkbar, mit sehr ungleichen rechtlichen Konsequenzen und Folgen.

Drittens möchte ich darauf hinweisen, dass der Nationalrat in der Wintersession 1999 auf eine Parlamentarische Initiative des Ständerates, welche für die Anwendung der parlamentarischen Immunität einen engeren Zusammenhang zwischen der geltend gemachten strafbaren Handlung und der amtlichen Tätigkeit des Parlamentariers verlangt hat, nicht eingetreten ist. Hinzu kommt, dass im Rahmen des am 13. Dezember des letzten Jahres verabschiedeten Parlamentsgesetzes beide Räte klar beschlossen haben, keine Änderung bei der parlamentarischen Immunität vorzunehmen.

Die Mehrheit unserer Kommission sieht keinen Anlass und keinen Bedarf, auf diese klar getroffenen Entscheide zurückzukommen. Ich möchte Ihnen mit der Kommissionsmehrheit beantragen, der Parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Abate Fabio · Conseil national · Tessin · Groupe radical-libéral

Par son initiative parlementaire du 22 juin 2001, Mme Aeppli Wartmann demande de modifier la réglementation relative à l'immunité parlementaire de sorte que soit levée l'immunité des parlementaires qui auront contrevenu à l'interdiction de la discrimination raciale réglée par l'article 261bis du Code pénal.

La commission, par 9 voix contre 8, a décidé de ne pas donner suite à l'initiative pour les raisons que j'exposerai ci-après.

D'abord, on doit rappeler que la loi sur la responsabilité, à l'article 2 alinéa 2, dit que "les membres du Conseil national, du Conseil des Etats et du Conseil fédéral ne peuvent être poursuivis pour les opinions qu'ils émettent au sein de l'Assemblée fédérale ou de ses commissions". L'article 14 stipule qu'"une autorisation des Chambres fédérales est nécessaire pour ouvrir une poursuite pénale contre des membres du Conseil national ou du Conseil des Etats, ainsi que contre des membres d'autorités et contre des magistrats élus par l'Assemblée fédérale en raison d'infractions en rapport avec leur activité ou situation officielle".

BO 2003 N 179 Alors, dans l'activité parlementaire, on relève deux types d'immunités: l'immunité absolue qui découle de l'article 2 de la loi sur la responsabilité, c'est-à-dire l'impossibilité de poursuivre un parlementaire pour des délits intervenus dans l'exercice de ses fonctions. Elle est aussi établie par la constitution, à l'article 162. Pour ce qui concerne l'immunité relative, inscrite à l'article 14 de la loi sur la responsabilité, l'infraction n'est pas commise pendant les travaux parlementaires ou des commissions. Elle doit en tout cas rester en relation avec la fonction de membre des Chambres fédérales.

La commission a souligné que l'initiative ne fait aucune différence entre l'immunité absolue et l'immunité relative et oublie de mentionner que la première trouve sa justification dans la Constitution fédérale. Il serait alors impossible de modifier la loi sur la responsabilité sans remettre en question la base constitutionnelle. Cette lacune formelle a déjà joué un rôle dans le débat au sein de la commission.

En outre, du point de vue matériel, il faut rappeler que l'immunité parlementaire a été l'objet de beaucoup de discussions et qu'elle a perdu pratiquement une bonne partie de son importance. On peut comprendre que, dans une situation générale difficile, le ton qui caractérise le débat politique puisse aussi s'éloigner d'une tradition dialectique qui a toujours permis à notre Parlement et à ses membres de se distinguer par la capacité de discuter et de défendre les idées avec la force des argumentations, et pas seulement avec la polémique.

Mais cette même polémique fait partie du droit d'expression garanti par la constitution, et l'immunité parlementaire la protège. D'autre part, il est clair que les atteintes lourdes à la dignité humaine, que sont les déclarations racistes, n'appartiennent pas au débat politique. Il s'agit alors de trouver un équilibre.

La majorité de la commission a voulu souligner le fait que dans notre pays, dans ce domaine particulier, on peut encore avoir confiance dans la force des idées pour combattre les extrémismes, sans créer de normes juridiques. L'arme la plus forte pour combattre l'ignorance est l'intelligence. On a encore confiance dans la maturité et dans la formation élémentaire de nos concitoyennes et de nos concitoyens - qui pourraient devenir parlementaires -, et l'on constate un comportement civil aussi dans le débat politique couvert et protégé par l'immunité parlementaire.

Au nom de la majorité de la commission, je vous invite à ne pas donner suite à l'initiative.

Intervention de procédure

Vote

Für Folgegeben .... 67 Stimmen

Dagegen .... 107 Stimmen