Rechtsweggarantie bei Verfahren für Härtefälle im Asylgesetz

Candinas Martin · P-M · Nationalrat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Gysin Greta, Gredig, Imboden, Klopfenstein Broggini, Marra, Marti Samira, Masshardt, Moser, Pult, Streiff, Widmer Céline)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Gysin Greta, Gredig, Imboden, Klopfenstein Broggini, Marra, Marti Samira, Masshardt, Moser, Pult, Streiff, Widmer Céline)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Candinas Martin, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Clivaz Christophe · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Grüne Fraktion

Mon initiative parlementaire vise à corriger le fait que les personnes qui déposent une demande d'autorisation de séjour pour cas de rigueur n'ont pas la possibilité de faire recours lorsque le canton décide de ne pas soumettre leur dossier au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM).

Un mot sur le contexte: la législation suisse prévoit des dérogations aux conditions ordinaires d'admission des étrangers, afin de tenir compte de situations individuelles exceptionnelles auxquelles sont parfois confrontées les personnes issues de la migration. C'est ce qu'on appelle le régime des cas de rigueur. Ce régime est défini, d'une part, dans la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration, et, d'autre part, dans la loi sur l'asile.

La loi fédérale sur les étrangers et l'intégration prévoit une disposition permettant d'octroyer des autorisations de séjour pour cas de rigueur, à savoir à l'article 30 alinéa 1 lettre b, qui permet de déroger aux conditions d'admission ordinaires, dans le but de tenir compte de cas individuels d'une extrême gravité. Ces cas concernent principalement les personnes sans-papiers, mais également, par exemple, des travailleurs étrangers malades ou devenus invalides.

Dans la loi sur l'asile, une autorisation de séjour pour cas de rigueur est aussi possible selon l'article 14 alinéa 2, qui s'applique aux requérants d'asile qui, après un refus de leur demande d'asile, séjournent encore en Suisse et sont toujours soumis au droit d'asile, ainsi qu'aux requérants dont la procédure est en cours.

Ce qui change entre la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration et la loi sur l'asile, c'est la procédure pour reconnaître un cas de rigueur. Dans la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration, la demande d'autorisation doit être adressée à l'autorité cantonale compétente. Si celle-ci soutient la demande, elle la transmet au SEM pour approbation. Si cette autorité ne soutient pas la demande et ne la transmet pas au SEM, la personne concernée peut recourir contre la décision auprès du tribunal administratif cantonal.

Mais cela change avec la loi sur l'asile. Ici, la demande d'autorisation doit aussi être adressée à l'autorité cantonale compétente et si celle-ci estime que les conditions sont réunies, elle est tenue de le signaler immédiatement au SEM. Par contre, la loi sur l'asile prévoit que la personne demandant à être reconnue comme cas de rigueur n'a qualité de partie que lors de la procédure d'approbation devant le SEM.

Concrètement, cela signifie que cette personne n'a pas le droit de recourir contre un refus de l'autorité cantonale de première instance. Elle n'a aucun droit de consulter son dossier pendant la procédure devant cette autorité. Elle ne peut pas participer activement à l'administration des preuves. Elle ne peut pas non plus exiger le respect du droit d'être entendue. Elle est donc inexistante du point de vue procédural. Ce n'est que si le canton transmet la demande d'octroi de permis de séjour pour cas de rigueur au SEM que la personne concernée obtient la qualité de partie et peut, le cas échéant, recourir contre la décision du SEM auprès du Tribunal administratif fédéral. Sur le terrain, on constate aujourd'hui que différentes pratiques se sont développées dans les cantons, ce qui conduit à des exigences différentes et à des inégalités de traitement.

Le fait de priver des personnes déposant une demande d'autorisation de séjour pour cas de rigueur de la possibilité de faire recours contre la décision cantonale de ne pas soumettre le dossier au SEM est une violation manifeste de l'article 29a de notre Constitution, un article qui assure la garantie de l'accès au juge. Le Tribunal fédéral l'a d'ailleurs clairement reconnu dans un arrêt de principe de 2010. "En l'espèce, explique-t-il, il ne fait aucun doute que le défaut de voie de recours judiciaire contre la décision de l'administration cantonale refusant d'ouvrir une procédure en autorisation de séjour contrevient à la garantie constitutionnelle offerte par l'article 29a de la Constitution."

Conformément à l'article 190 de la Constitution, le Tribunal fédéral est cependant contraint d'appliquer les lois fédérales. C'est ce qui m'a amené à déposer cette initiative parlementaire. Il incombe en effet au Parlement de corriger cette inconstitutionnalité et d'octroyer une voie de recours contre la décision cantonale de refuser de soumettre le dossier au SEM. Pour des raisons liées à l'Etat de droit, au principe de l'égalité de traitement et à la protection contre la discrimination, les décisions relatives aux cas de rigueur devraient pouvoir faire l'objet d'un examen judiciaire à tous les niveaux.

En ce qui concerne le nombre de personnes qui pourraient être concernées par cette voie de recours, il n'existe pas de données compilées au niveau fédéral. Pour avoir un ordre de grandeur, j'ai pu obtenir les chiffres du canton du Valais: entre 2015 et 2021, 23 personnes ont soumis au canton une demande de permis pour cas de rigueur, et pour quatorze d'entre elles, soit dans 60 pour cent des cas, le canton n'a pas transmis le dossier au SEM. Il est difficile d'extrapoler ces chiffres au niveau national, mais on peut raisonnablement estimer que ce sont des centaines de personnes qui sont concernées par cette absence de droit de recours.

Je vous remercie par conséquent de donner suite à mon initiative et de respecter l'Etat de droit, en permettant à ces personnes d'avoir une voie de recours contre la décision de l'administration cantonale de ne pas ouvrir une procédure en autorisation de séjour.

Faisons preuve aussi d'humanité: derrière ces procédures administratives, il y a des personnes en chair et en os, des destins individuels qui sont fortement affectés par un refus d'admission. Un droit de recours est d'autant plus nécessaire.

Gysin Greta · Mit-F · Nationalrat · Tessin · Grüne Fraktion

L'articolo 29a della nostra Costituzione sancisce il diritto fondamentale alla via giudiziaria. Oggi, questo diritto fondamentale non è garantito alle persone che rientrano nell'ambito di competenza della legge sull'asilo e presentano una domanda di permesso di dimora per i casi di rigore. Il fascicolo va sottoposto alle autorità cantonali che decidono se inoltrarlo o meno alle competenti autorità federali e, in caso di rifiuto di inoltrare questo fascicolo, alla persona interessata non è data la possibilità di ricorrere contro la decisione. La possibilità di ricorrere è data solo al livello successivo riguardo alla decisione della SEM.

Questa è una differenza in confronto agli stranieri che presentano una domanda di permesso di soggiorno per i casi di rigore ai sensi dell'articolo 30 della legge sugli stranieri, i quali possono invece già ricorrere contro la decisione delle autorità cantonali.

Questo stato di cose è una chiara violazione dell'articolo 29a della nostra Costituzione. Lo ha ricordato peraltro anche la nostra massima istanza giudiziaria, il Tribunale federale, che già nel 2010 aveva osservato che la non impugnabilità della decisione dell'autorità amministrativa cantonale di non avviare la procedura per il rilascio di un permesso di soggiorno viola i diritti fondamentali costituzionali. È compito del Parlamento correggere questo errore legislativo, è nostro compito, come massima autorità legislativa federale, vigilare affinché le leggi rispettino e onorino la Costituzione.

La maggioranza commissionale non vuole dare seguito all'iniziativa parlamentare, adducendo come motivo la volontà espressa dal legislatore di velocizzare le procedure d'asilo. A questo riguardo, è importante sottolineare che parliamo qui solo delle richieste di permesso di dimora per i casi di rigore. Si tratta di una procedura riservata a delle persone che si trovano in Svizzera da almeno cinque anni, il cui luogo di soggiorno è stato sempre noto alle autorità, persone che siano ben integrate e che non abbiano commesso reati. Quindi parliamo veramente di poche decisioni, ma decisioni importanti e decisive per chi le subisce.

Ed è veramente stucchevole che proprio a queste persone, che non si trovano certo in una posizione privilegiata e che, anzi, sono fra le più deboli e mal protette della nostra società, vengano negati diritti fondamentali come la garanzia della via giudiziaria. Queste persone, come tutte e tutti noi, dovrebbero avere il diritto di ricorrere contro una decisione delle autorità che le concerne, a maggior ragione se si tratta di una decisione che può avere ripercussioni enormi sulla loro vita.

Ad inizio legislatura, tutte e tutti noi abbiamo giurato o promesso di rispettare le leggi e la Costituzione federale. Oggi abbiamo la possibilità di dimostrare che non erano solo parole vuote. Correggiamo la norma anticostituzionale e garantiamo a chiunque, come lo vuole la nostra Costituzione, i propri diritti fondamentali.

Steinemann Barbara · Mit-F · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

2016 hat die Schweizer Stimmbevölkerung der Revision des Asylgesetzes mit dem beschleunigten Verfahren zugestimmt. Gleichzeitig hat man die Rechtsmittelmöglichkeiten umfassend ausgestaltet. Wer diesen Weg durchlaufen hat und wessen Rechtsmittel allesamt negativ beschieden wurden, muss konsequenterweise die Schweiz verlassen. Unter bestimmten Umständen kann der abgewiesene Asylbewerber am Schluss noch ein Härtefallgesuch einreichen. Gegen dessen Ablehnung sieht die Schweizer Gesetzgebung kein Rechtsmittel vor. Das Bundesgericht hat das Nichtvorhandensein als Verstoss gegen die Rechtsweggarantie nach Artikel 29a der Bundesverfassung gerügt.

Rein juristisch betrachtet, ist dem Initianten, Herrn Clivaz, daher nicht zu widersprechen. Einerseits sollte der Staat grundsätzlich keine Entscheide mit Verfügungscharakter treffen können, gegen die es keine gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeiten gibt. Andererseits könnten wir auch konsequent sein und diese Härtefallklausel für abgewiesene Asylbewerber aus dem Asylgesetz streichen. Damit hätten wir das Problem auch gelöst. Wir müssen auch nicht alles befolgen, was das Bundesgericht vorschreibt. Nicht umsonst gibt es Artikel 190 der Bundesverfassung, wonach Bundesgesetze, also Regeln, die von uns Gesetzgebern beschlossen wurden, auch für die Richter massgebend sind. Das ist der juristische Aspekt dieses Vorstosses.

Es gibt aber auch eine politische Seite. Es geht um Personen mit einem abgewiesenen Asylgesuch. Die Asylgründe wurden schon geprüft. Jeder abgewiesene Asylbewerber kann einen Antrag auf vorläufige Aufnahme stellen. Wird auch dieser Antrag abgewiesen, kann er ein Rechtsmittel einlegen und von der ersten bis zur letzten Instanz klagen. Dabei verstreichen einige Jahre. Als dritte Möglichkeit kann er eben dieses Härtefallgesuch stellen, gegen dessen Ablehnung nun einmal keine Anfechtungsmöglichkeit vorgesehen ist.

Wir erinnern uns: Die grosse Asylgesetzrevision von 2016 versprach dem Stimmbürger schnellere Verfahren mit Anwälten, die dem Asylsuchenden beistehen. Werden nun im Sinne des Initianten weitere Wege für Bleiberechte errichtet, widerspricht dies der damaligen Absicht und dem Versprechen des Gesetzgebers, verlängert man doch mit neuen Möglichkeiten die Verfahren. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass dieser juristische Mangel nur ganz, ganz wenige abgewiesene Asylbewerber betrifft. Der Rechtsweg für negative Asyl- und Bleiberechtsentscheide ist gewahrt. Das Parlament muss sich kein schlechtes Gewissen einreden lassen.

Das Beispiel, auf das sich Herr Clivaz beruft, ist übrigens auch nicht das beste. Es geht um einen abgewiesenen serbischen Asylbewerber. Serbien hat 2009, also während des Asylverfahrens in diesem Musterfall, ein Beitrittsgesuch an die EU gestellt. Seit 2012 ist Serbien offiziell EU-Beitrittskandidat. Wir sind uns alle bewusst, dass Menschen aus einem EU-Staat hier kein Asyl bekommen können, weil sie aus einem sicheren Drittstaat stammen.

Ich danke Ihnen, wenn Sie dieser Initiative keine Folge geben.

Ruch Daniel · Mit-M · Nationalrat · Waadt · FDP-Liberale Fraktion

La motion Clivaz Christophe demande de modifier l'article 14 de la loi sur l'asile afin d'intégrer une voie de recours à l'échelon cantonal contre la décision des administrations cantonales, si elles refusent d'ouvrir une procédure d'autorisation de séjour pour cas de rigueur. Dans toutes les procédures, l'accès au juge est normalement garanti par l'article 29a de la Constitution. Cependant, dans le cadre du droit d'asile, si l'administration cantonale refuse d'approuver la demande pour cas de rigueur et ne transmet pas le dossier au SEM, le requérant ne peut pas recourir contre cette décision cantonale.

La commission rappelle que la volonté du législateur était d'éviter d'allonger des procédures vaines ou abusives. La commission est consciente de l'importance du droit fondamental que représente la garantie de l'accès au juge, visée à l'article 29a de la Constitution. Le même article prévoit cependant que le législateur peut exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels.

Des personnes soumises à la législation sur l'asile peuvent déposer une demande d'autorisation de séjour pour cas de rigueur, qui peut être acceptée par le canton concerné en vertu de l'article 14 alinéa 2 de loi sur l'asile, sous réserve de l'approbation du SEM. Si le SEM ne donne pas son approbation, il est possible de recourir auprès du Tribunal fédéral. Si les autorités cantonales arrivent à la conclusion qu'il ne s'agit pas d'un cas de rigueur, la demande ne donne pas lieu à une procédure d'approbation auprès de la Confédération et il n'existe donc pas de possibilité de recours.

La majorité de la commission indique que, en cas de demande pour cas de rigueur émanant de personnes soumises à la législation sur l'asile, le législateur n'a sciemment pas prévu de voie de recours et elle souligne que cette règle est toujours pertinente.

La création d'une voie de recours, conformément à l'article 14 alinéa 2 de la loi sur l'asile, pour les cas de rigueur serait source d'incertitude. Cela entraînerait effectivement un retard du renvoi des requérants déboutés, en particulier en cas de demandes vouées à l'échec.

Pour ces raisons, la commission est d'avis qu'il n'est pas nécessaire de légiférer sur la question. Ces procédures sont également coûteuses pour les administrations des cantons.

La minorité de la commission considère qu'exclure une voie de recours est contraire à la Constitution. En outre, elle estime que les conditions pour déposer une demande pour cas de rigueur sont très restrictives, de sorte qu'il est très improbable qu'une possibilité de recours entraîne un retard général de la procédure.

La commission propose, par 13 voix contre 11, de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire.

Abstimmung

Präsident (Candinas Martin, Präsident): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit Gysin Greta beantragt, der Initiative Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 85 Stimmen

Dagegen ... 108 Stimmen

(1 Enthaltung)