Loi sur Movetia

Herzog Eva · P-F · Conseil des Etats · Bâle-Ville · Groupe socialiste

BO 2024 E 172Proposition de la commission

Ne pas entrer en matière

Würth Benedikt · Mit-M · Conseil des Etats · St-Gall · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Ich berichte Ihnen über das Movetiagesetz. Sie haben gesehen, Ihre Kommission beantragt Ihnen Nichteintreten. Die Kommission hat sich intensiv mit der Vorlage auseinandergesetzt und ist zum Schluss gekommen, dass der Status quo besser ist als das Gesetz.

Wir haben Anhörungen durchgeführt, insbesondere haben wir uns mit der EDK ausgetauscht. Sie ist von der Übung mässig begeistert, hat ihren anfänglichen Widerstand aber aufgegeben. Die EDK bezeichnet die Entwicklung der heutigen privatrechtlichen Stiftung Movetia als Erfolgsgeschichte. Die Kommission teilt diese Auffassung.

Die Minderheit wollte die Beratung der Vorlage auch mit Blick auf die hängigen Fragen rund um Erasmus sistieren.

Zur Bedeutung des Themas: Sprach- und Kulturaustausch ist selbstverständlich sehr wichtig. Als mehrsprachiges Land haben wir hier auch grosse Chancen - Chancen, die es zu nutzen gilt.

Zur Vorgeschichte: Wenn wir die Vorlage annehmen, findet eine neuerliche Strukturänderung statt. Bund und Kantone haben die privatrechtliche Stiftung Movetia erst vor sieben Jahren gegründet. Die Stiftung hat insbesondere drei Ansprechpartner auf Bundesebene: das SBFI für den internationalen Austausch, das Bundesamt für Kultur für den nationalen Austausch und - von etwas untergeordneter Bedeutung - das Bundesamt für Sozialversicherungen für die ausserschulische Jugendförderung.

Die damalige Neuausrichtung und die Gründung der gemeinsamen Stiftung basierten auf dem Projekt "Strategie Austausch und Mobilität" von Bund und Kantonen. Die wichtigsten Hintergründe dieser Neukonzeption und Strategie waren die folgenden:

1. Im politischen Umfeld fehlte eine konsolidierte Strategie für Austausch und Mobilität. Bund und Kantone haben damals die Bereitschaft bekräftigt, hierfür mehr Mittel einzusetzen. Das wurde umgesetzt. In diesem Kontext sei auch das neue Sprachengesetz aus dem Jahr 2007 erwähnt; der Schüleraustausch wurde wichtiger.

2. Die Diskussion war aufgrund von Lehrplanentscheiden einzelner Kantone und aufgrund der neuen Bildungsverfassung von einer verstärkten Sensibilisierung in der Sprachenfrage geprägt.

3. Im Bereich des europäischen Austausches ergab sich eine anhaltende Unsicherheit vor dem Hintergrund des Ja zur Masseneinwanderungs-Initiative. Bekanntlich ist die Schweiz seit diesem Volksentscheid nicht mehr an das Erasmus-Programm assoziiert und hat den eigenen sogenannten Schweizer Weg entwickelt.

Das Ergebnis des gemeinsamen Wirkens von Bund und Kantonen war, wie erwähnt, die Stiftung Movetia, die erst seit rund sieben Jahren in Funktion ist. Die WBK hat sich auch in der Vergangenheit verschiedentlich mit Vertretungen der Stiftung auseinandergesetzt und ausgetauscht. Die Kommission, der Bundesrat und auch die EDK kommen zum Ergebnis, dass sich die seinerzeitige Reform bewährt hat. In diesem Zusammenhang seien drei Elemente erwähnt:

1. Es gelang mit der Reform, das Engagement der Kantone zu stärken. Auch die stärkere Einbindung der kantonalen Erziehungsdirektorinnen und Erziehungsdirektoren war sehr wichtig.

2. Die neue Organisation ist flexibel, sie ist auch offen für andere Partner, z. B. andere Stiftungen.

3. Der Verbund von Bund und Kantonen hat sich bewährt. In diesem Zusammenhang sei auch an die Aufgabenteilung in diesem Bereich erinnert. Es geht bei der Förderung von Austausch und Mobilität im Wesentlichen um kantonale Aufgaben, denn die Verknüpfung mit der kantonalen Schulhoheit ist offensichtlich. Für eine hohe Wirksamkeit braucht es die Nähe zu den Akteuren: zur Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren, zu den Bildungsverwaltungen, zu den konkreten Schulen im Terrain. Wer schon konkret und praktisch mit Bildungsaustausch zu tun hatte, weiss: Entscheidend ist letztlich das Engagement der Lehrpersonen, die Sache anzupacken. Natürlich können auch gute strukturelle Rahmenbedingungen dabei helfen.

Mit der vorliegenden Botschaft soll die gemeinsame Stiftung von Bund und Kantonen durch eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes abgelöst werden. Mit der Transformation von einer von Bund und Kantonen getragenen Stiftung hin zu einer öffentlich-rechtlichen Anstalt des Bundes wird die Verantwortung der Kantone reduziert, auch wenn die Kantone über ein Anhörungsrecht zu den strategischen Zielen des Bundesrates verfügen und Verwaltungsratsmitglieder vorschlagen können. Wir halten diese Reduktion der strategischen Verantwortung der Kantone für einen falschen Ansatz.

Sie fragen sich nun, wieso uns diese Botschaft überhaupt vorliegt, wenn sich doch die heutige Struktur bewährt hat. Der Grund liegt in einem Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle, welcher zum Schluss kam, dass die heutige Struktur nicht mit der Public Corporate Governance des Bundes konform sei. Es geht hier um 37 Leitlinien, wir hatten die Diskussion über diese Leitlinien teilweise auch im Parlament geführt. Ausgangspunkt war der Bericht des Bundesrates an das Parlament aus dem Jahre 2006. Zum letzten Mal haben wir beim Postulat Abate 18.4274, "Eignerstrategie des Bundesrates für die verselbstständigten Einheiten des Bundes", darüber diskutiert. Das war im Mai 2021.

BO 2024 E 173Das ist im Wesentlichen aus Sicht des Parlamentes die normative Grundlage. Es handelt sich lediglich um Berichte des Bundesrates, es handelt sich nicht um Gesetze. Empfehlungen der EFK sind Empfehlungen an die Behörden, es sind keine Befehle. Das Parlament kann frei darüber diskutieren und entscheiden, ob es diesen Empfehlungen Rechnung tragen will oder nicht. Persönlich meine ich, dass sich hier auch der Bundesrat durchaus mehr Freiheiten herausnehmen sollte. Auch für den Bundesrat sind Empfehlungen der EFK Empfehlungen und keine Befehle.

Wir haben das gerade letzte Woche unter Beweis gestellt, indem wir die Motion Rechsteiner Thomas 21.4595, "Akquisitionen innerhalb des Leistungsauftrags halten", angenommen haben. Ich erinnere auch an die Diskussion über die Aufsicht des Bundes beim kantonalen Vollzug der direkten Bundessteuer, wo wir ganz bewusst Empfehlungen der EFK nicht übernommen haben. Mit anderen Worten heisst das: Die Politik muss die Notwendigkeit und Zweckmässigkeit einer Reform nüchtern analysieren.

Hier ist die Kommission zur Ansicht gelangt, dass die Schaffung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt des Bundes in diesem Aufgabenbereich aus folgenden Gründen materiell falsch ist:

1. Wenn man die Liste der öffentlich-rechtlichen Anstalten des Bundes anschaut, dann fällt auf, dass es sich ausschliesslich um Anstalten handelt, die Bundesaufgaben wahrnehmen. Hier haben wir hingegen eine relevante kantonale Aufgabe bzw. eine Verbundaufgabe zwischen Bund und Kantonen vor uns. Das war auch der Grund, wieso man bei der Schaffung der Stiftung Movetia eine spezifische Lösung gesucht hat und sich nicht in irgendein Schema der Public Corporate Governance pressen lassen wollte.

2. Wir würden die Gewichte deutlich in Richtung Bund verschieben. Das ist bei diesem Thema aus Sicht der Kommission konzeptionell wie strategisch falsch. Die Einbindung und Nähe zu den schulischen Akteuren und die Option, auch weitere Dritte einzubinden, sind und bleiben essenziell. Die Kantone wären mit der Vorlage nur noch Konsultationspartner bei den Zielen und könnten drei Mitglieder für den Verwaltungsrat vorschlagen. Das alles ist angesichts der Bedeutung der kantonalen Schulhoheit für die Kommission zu wenig.

3. Das von der EFK monierte Problem ist, wenn überhaupt, ein kleines Problem. Es handelt sich um sogenannte Dienstleistungen mit Monopolcharakter, hauptsächlich durch Bundesbeiträge finanziert. Wo sollen hier nun effektiv massgebliche Rollenkonflikte auftreten? Konkret sei an das angebliche Problem erinnert, dass es eine Personalunion zwischen Amtsleitungen und Mitgliedern des Stiftungsrates gibt. Mit Verlaub, das ist nicht wirklich weltbewegend. Man könnte dieses Delegationsproblem einfach mit einer Änderung der Delegation korrigieren. Hierfür braucht es keine grundlegend neue Struktur. Effektiv heikel wäre es, wenn es zahlreiche Destinatäre von Bundesmitteln gäbe, die miteinander in einer gewissen Konkurrenz stünden. Das ist hier aber nicht der Fall.

4. Wir haben festgestellt, dass dieser Bereich, wenn man der Vorlage zustimmen würde, innerhalb von zehn Jahren ungefähr dreimal umstrukturiert würde. Das kennen wir sonst eigentlich nur aus der Privatwirtschaft. Was soll das? Es ist ein unnötiger Ressourcenverschleiss, der hier stattfindet.

5. Mit Blick auf eine mögliche Erasmus-Assoziierung braucht es eine unabhängige Organisation. Die Anstalt ist offenkundig näher an der Verwaltung als die privatrechtliche Stiftung. Der Bund geht gemäss Botschaft und Aussagen in der Kommission davon aus, dass die neue Anstalt mit den Erasmus-Regulierungen konform ist. Bestätigt ist dies aber nicht. Im allerdümmsten Fall müsste man bei einer Assoziierung an Erasmus wieder umstrukturieren.

6. Bei einer Stiftung können die Kantone institutionell am einfachsten und insbesondere auf Augenhöhe mit einbezogen werden. Das ist der Kommission ein wichtiges Anliegen.

Ich komme zum Fazit: Die Kommission kritisiert nicht den Bericht der EFK, sondern sie kritisiert höchstens, dass man solche Empfehlungen einfach relativ unkritisch umsetzt. Diese Reformübung kann vom Parlament in vollständiger Freiheit abgewogen werden. Wir sind in dieser Abwägung zum Schluss gekommen, dass sich die Stiftung Movetia bewährt hat und es keinen Grund gibt, daran etwas zu ändern. Aus Sicht der Kommission wäre die vorgeschlagene Reform tendenziell eher ein Rückschritt - darum nochmals die mit 9 zu 4 Stimmen beschlossene Empfehlung der Kommission, nicht auf die Vorlage einzutreten. Die Minderheit wollte die Vorlage, insbesondere mit Blick auf die Erasmus-Thematik, sistieren.

Ich bitte Sie daher, nicht einzutreten.

Crevoisier Crelier Mathilde · Mit-F · Conseil des Etats · Jura · Groupe socialiste

Vous l'avez entendu, cela a été exposé de manière exhaustive par le rapporteur de la commission: plusieurs doutes se sont fait jour dans le cadre de nos discussions par rapport à la loi Movetia. Il y a une certaine surprise dans la commission, d'une certaine réticence du côté des cantons pour ce projet de loi, car ils souhaitent maintenir le niveau de collaboration élevé qu'ils entretiennent actuellement avec l'agence Movetia. Toutes les parties ont relevé le bon fonctionnement actuel de l'agence, notamment pour ce qui est de la collaboration que j'ai mentionnée, mais également pour tous les autres aspects opérationnels. En outre, quelques doutes se sont fait jour, comme cela a été rapporté, par rapport à la nécessité de transformer l'agence en établissement de droit public dans l'optique d'une association à Erasmus plus. Partant, la minorité de la commission aurait souhaité, comme cela a été mentionné, avoir davantage d'informations du côté de l'administration par rapport à l'éventuelle adéquation de la structure actuelle, avec une future association pleine à Erasmus plus.

Il n'empêche que les questions soulevées dans le rapport du Contrôle fédéral des finances, mais également lors des discussions en commission, par le projet de loi qui nous est soumis restent entières et ne sont pas résolues. Il s'agira de clarifier, notamment, la question du conflit des rôles au niveau du conseil d'administration de la fondation et de lui assurer l'autonomie nécessaire afin de lui permettre d'exécuter au mieux les tâches dont l'agence Movetia est investie.

C'est pourquoi, au vu des doutes soulevés, aucune proposition de minorité n'a été déposée. Cela étant, nous relevons que la problématique reste entière et qu'il est important de trouver des solutions pour les points énumérés.

Parmelin Guy · BR-M · Conseil fédéral · Vaud

L'encouragement des échanges et de la mobilité dans le domaine de la formation au plan national et au plan international est un pilier important de la politique de formation de la Confédération et des cantons. Il s'agit d'une tâche commune importante afin de maintenir la performance de notre système éducatif.

L'agence nationale Movetia, que nous avons fondée avec les cantons en 2016, est chargée de mettre en oeuvre les mesures de cette politique d'encouragement. Au plan international, cela comprend actuellement la mise en oeuvre de ce que l'on appelle la solution suisse, tant que nous ne sommes pas associés au programme européen Erasmus plus. Une association - vous le savez - à Erasmus plus reste cependant un objectif du Conseil fédéral et du Parlement, qui a d'ailleurs été réaffirmé à plusieurs reprises. Movetia serait le cas échéant chargée de mettre en oeuvre cette participation. Au plan national, il s'agit de continuer de développer les activités d'échange afin de mieux exploiter l'énorme potentiel pour le développement des compétences individuelles dont dispose notre pays, cela grâce à son plurilinguisme et à sa diversité culturelle.

Movetia a, jusqu'à présent, fait preuve d'efficacité, d'agilité, de créativité dans l'exécution de ses tâches et elle continue - c'est vrai - de faire un excellent travail. Son rôle comme agence nationale, comme centre de compétences, comme acteur qui met en réseau tous les partenaires, demeure incontesté. Cependant, son statut de fondation privée n'est pas compatible avec les principes de gouvernance d'entreprise de la Confédération. En effet, l'organisation actuelle présente des lacunes dans la gestion stratégique, la surveillance, le contrôle, la reddition des comptes et la transparence. Il y a aussi un conflit d'intérêts dans le fait que les offices fédéraux ont un double rôle de mandant et d'organe responsable pour la fondation actuelle.

BO 2024 E 174Par conséquent, le Conseil fédéral a décidé de faire élaborer une nouvelle forme juridique et un mode de pilotage qui respectent au mieux ces principes. En même temps, l'implication des cantons dans le pilotage stratégique de Movetia a toujours été considérée comme un élément primordial, incontournable et essentiel. Le processus pour élaborer une bonne solution, qui tienne compte de ces différents aspects, a pris du temps. La Conférence des directrices et directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) y a été étroitement associée.

La proposition que le Conseil fédéral vous soumet aujourd'hui est la seule option qui a été retenue comme étant conforme aux différents critères. Nous proposons de transformer l'agence nationale Movetia en un établissement fédéral de droit public, ce qui serait comparable à la Haute école fédérale en formation professionnelle ou à Swissmedic. Ce modèle de pilotage est connu et il a fait ses preuves par le passé. Il garantit un contrôle politique. Il garantit la surveillance par le Conseil fédéral et par vous, le Parlement. D'autre part, il évite de potentiels conflits de rôle et il règle les responsabilités et les processus de pilotage de façon claire et globale.

Le modèle standard a cependant été adapté de façon ciblée, afin de garantir l'implication des cantons, mais seulement dans le pilotage stratégique. Ceci se fera à travers des membres du futur conseil d'administration qui seront proposés par les cantons, une consultation obligatoire lors de la préparation des objectifs stratégiques du Conseil fédéral et la possibilité d'inviter la CDIP à participer aux entretiens de propriétaires annuels.

Il s'agit, du point de vue du Conseil fédéral, d'un excellent compromis entre les différentes exigences. Ce compromis tient compte des bonnes pratiques existantes, qui appliquent les principes de gouvernance d'entreprise, de façon pragmatique. Votre commission propose de ne pas entrer en matière sur ce projet. J'avoue que cette décision, après les très longs travaux préparatoires - qui ont duré presque trois ans - et la consultation qui a recueilli un large soutien, notamment de la part des cantons, nous a surpris.

La majorité de la commission souhaite que Movetia continue d'être soutenue à parts égales par les cantons et la Confédération. Elle s'interroge sur la valeur ajoutée de la réorganisation. L'exploitation de Movetia est, aujourd'hui déjà, presque entièrement gérée et payée par la Confédération. Les subventions pour les activités d'échange et de mobilité que Movetia gère proviennent également de la Confédération. La CDIP a toujours déclaré qu'il devait en rester ainsi. La forme d'organisation que vous propose le Conseil fédéral reflète donc une réalité déjà existante. La grande majorité des tâches de Movetia sont des tâches fédérales financées par des fonds fédéraux. A part cela, il est correct que Movetia soit aussi un lieu de coordination entre la Confédération et les cantons pour la politique d'encouragement en question. Les cantons et leurs institutions de formation sont très importants pour la mobilité. Ils sont les partenaires centraux et apportent une contribution indispensable aux activités d'échange et de mobilité, ceci par le biais de leurs propres structures et mesures. C'est donc bien pour cela que le Conseil fédéral considère qu'il est essentiel que les cantons et la CDIP participent au pilotage stratégique de Movetia.

Mais il s'agit justement de participer au pilotage stratégique et non au fonctionnement opérationnel de l'agence d'encouragement. La CDIP a toujours explicitement défendu ce point de vue.

En somme, la proposition que nous vous faisons prévoit des mécanismes extensifs qui permettent une coordination régulière entre les mesures de la Confédération et celles des cantons. La valeur ajoutée du modèle proposé réside précisément dans le fait qu'il remédie aux faiblesses, aux lacunes de la forme d'organisation telle qu'elle existe aujourd'hui. La forme d'organisation actuelle, la fondation de droit privé, ne correspond pas aux principes de gouvernance d'entreprise de la Confédération, ce qui est connu depuis des années. Cela a déjà été discuté à plusieurs reprises avec les commissions parlementaires compétentes, à savoir la Commission de la science, de l'éducation et de la culture, la Commission de gestion, la Commission des finances, ainsi que le Contrôle fédéral des finances. Alors oui, les principes de gouvernement d'entreprise ne sont pas une loi, mais ils ne sont pas non plus une fin en soi.

Ce ne sont pas seulement les doubles rôles des représentants des offices fédéraux en tant que mandants, d'une part, et membres du conseil de fondation de Movetia, d'autre part, qui enfreignent aujourd'hui ces règles. Comme je l'ai mentionné au début, ce sont les lacunes dans la gestion stratégique, la surveillance, le contrôle, les rapports, la reddition des comptes et la transparence qui, du point de vue du Conseil fédéral, sont une hypothèque beaucoup plus lourde. Il s'agit donc également vis-à-vis de vous, Mesdames et Messieurs les membres du Conseil des Etats, du Parlement et de vos commissions, d'une question de transparence. Le respect de ces principes nous apparaît indispensable pour une institution qui dispose déjà d'un budget annuel de plus de 60 millions de francs et qui va continuer à croître, vu que la Confédération et les cantons accordent une importance toujours plus grande aux échanges et à la mobilité en matière de formation.

Si, par hypothèse, l'association à Erasmus plus devenait possible, comme nous le souhaitons et comme le Parlement nous l'a demandé, il y aurait alors, vraisemblablement, une nouvelle poussée de croissance, si vous me passez cette expression. Il s'agit très directement de l'argent des contribuables au niveau fédéral. Gouverner, c'est prévoir. Vous êtes en droit d'attendre cela de nous. Il vaut donc mieux ne pas attendre que des erreurs se produisent afin de garantir le respect des règles qui ont fait leurs preuves dans d'autres institutions plus ou moins grandes.

Movetia doit continuer d'être perçue comme un centre de compétences national fiable et au-delà de tout reproche quant à son bon fonctionnement et sa gestion. La mise en oeuvre efficace de la politique d'encouragement sur le terrain en dépend également. C'est aussi ce que vous êtes en droit d'attendre de nous. Il s'agit d'une responsabilité commune du législatif et de l'exécutif. C'est pourquoi nous vous proposons cette réorganisation.

Il me tient aussi à coeur d'insister sur un dernier élément. Le changement de forme juridique et de modèle de pilotage de Movetia ne changera rien au bon fonctionnement de l'agence nationale et à ses avantages comparatifs actuels pour ce qui concerne son travail d'encouragement sur le terrain. Ni la qualité, ni l'efficacité de ses prestations, ni sa capacité de répondre aux besoins des acteurs du terrain et des cantons et de coopérer avec eux ne seront réduites. Au contraire, Movetia devrait sortir renforcée et gagner encore en autonomie opérationnelle. En somme, la transformation de Movetia en établissement de droit public peut être qualifiée d'option globale, cohérente et efficace afin de remédier aux lacunes actuelles et de préparer l'agence nationale aux défis futurs.

Le conseil fédéral vous propose donc d'entrer en matière.

Madame la conseillère aux Etats Crevoisier Crelier, j'ai entendu que, d'après vous, vous n'avez pas eu toutes les réponses aux questions que vous posiez. Cela me surprend un peu, étant donné les trois ans de travaux et les nombreuses auditions que vous avez faites. J'espère que vous entrerez en matière, mais si vous n'entrez pas en matière, nous ferons ce travail d'information au moment où nous serons devant le second conseil et nous essayerons d'apporter toutes les réponses aux questions qui pourraient se poser à ce moment.

Je le répète: pour nous, cette proposition est la meilleure. Elle répond aux critiques qui ont été émises, entre autres, par le Contrôle fédéral des finances. Je pense que le projet qui est devant vous est le bon.

Je vous invite à entrer en matière, malgré l'avis négatif de votre commission.

Vote

Präsidentin (Herzog Eva, Präsidentin): Das Geschäft geht an den Nationalrat. BO 2024 E 175