OECD-Mindestbesteuerung. Versprochene Mehreinnahmen oder fiskalische Fata Morgana?

Caroni Andrea · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Präsident (Caroni Andrea, Präsident): Der Interpellant ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates nicht befriedigt und beantragt Diskussion. - Sie sind damit einverstanden.

Regazzi Fabio · Mit-M · Ständerat · Tessin · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Die Stellungnahme des Bundesrates zu meiner Interpellation zur OECD-Mindestbesteuerung - dafür bedanke ich mich - ist zwar ausführlich, sie lässt aber zentrale Fragen offen. Das ist problematisch.

1. Die Schätzungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung reichten ursprünglich von 1 Milliarde bis 2,5 Milliarden Franken. Heute wissen wir: Laut Deloitte dürften die tatsächlichen Einnahmen 2024 unter 200 Millionen Franken liegen. Das ist ein himmelweiter Unterschied. Der Bundesrat verweist auf methodische Abweichungen und nicht berücksichtigte ausländische Firmen, doch das ändert nichts am Kern: Die erwarteten Mehreinnahmen sind ausgeblieben, und das Vertrauen in die Prognosen ist erschüttert.

2. Ein Grossteil der Einnahmen stammt offenbar von wenigen Unternehmen. Deloitte spricht sogar davon, dass 78 Prozent der Top-up-Steuern von einem einzigen Konzern entrichtet wurden. Das ist fiskalisch und politisch ein Klumpenrisiko.

3. Die Kantone haben ihre Gewinnsteuer auf 15 Prozent angehoben, wie vom SGV und vielen Wirtschaftsverbänden gefordert. Das Geld bleibt also in den Kantonen, während der Bund leer ausgeht. Das ist nachvollziehbar, aber es zeigt, dass die Vorstellung, der Bund werde von dieser Reform stark profitieren, eine Illusion war.

Permettez-moi de le dire aussi en français : le Conseil fédéral continue de défendre une réforme, qui, dans les faits, ne tient pas ses promesses. Il serait temps d'admettre que la Suisse a peut-être agi trop vite, trop seule et sans garanties suffisantes. Dans un contexte où les États-Unis imposent des droits de douane à nos exportations et ne respectent pas les règles de l'OCDE, il est légitime de se demander si nous devons continuer à jouer les bons élèves. La Suisse doit défendre ses intérêts, même si cela signifie remettre en question certaines règles internationales.

4. Die sogenannten Safe-Harbor-Regeln wurden vom Bundesrat selbst als Grund für tiefere Einnahmen genannt, aber bei den ursprünglichen Schätzungen gar nicht berücksichtigt. Wie soll man eine Prognose ernst nehmen, die zentrale Elemente der OECD-Regeln ignoriert?

5. Der Bundesrat verweist auf mögliche internationale Entwicklungen, etwa die G-7-Vereinbarung mit den USA. Genau deshalb sagen wir, die Schweiz müsse ihre Strategie überdenken. Wir dürfen nicht einfach abwarten. Wir müssen aktiv nach Verbündeten suchen, nach Ländern, die diese Mindestbesteuerung ebenfalls kritisch sehen.

Fazit: Die Mindestbesteuerung war ein Schnellschuss. Die versprochenen Mehreinnahmen sind ausgeblieben. Die Umsetzung ist komplex, die Wirkung unklar und die internationale Lage instabil. Es ist Zeit für eine ehrliche Bilanz und für eine Strategie, die nicht nur OECD-konform, sondern auch standortgerecht und finanzpolitisch verantwortungsvoll ist.

Erlauben Sie mir noch eine Bemerkung: Wenn die Realität schon heute so stark von den Prognosen abweicht, müssen wir uns ernsthaft fragen, ob auch die aktuellen Schätzungen, etwa die 1,6 Milliarden Franken im Voranschlag 2026, nicht ebenso unrealistisch sind. Es besteht die reale Gefahr, dass wir erneut einer fiskalischen Fata Morgana hinterherlaufen. Deshalb braucht es konkrete Schritte: keine automatische Umsetzung der OECD-Vorgaben, eine differenzierte Strategie, die den Standort Schweiz stärkt, klare Gegenleistungen für die Wirtschaft. Die Schweiz darf nicht nur umsetzen, sie muss gestalten. Sie muss ihre Interessen selbstbewusst vertreten, auch dann, wenn internationale Regeln nicht zu unserem Vorteil sind.

Keller-Sutter Karin · BPR-F · Bundesrat · St. Gallen

Herr Ständerat Regazzi, ich gehe gerne noch auf einige Ihrer Ausführungen ein. Zunächst einmal muss man sagen, dass es hier praktisch unmöglich war und ist, die Einnahmen zu schätzen, weil es um eine neue Steuer geht. Es ist nicht eine bestehende Steuer, wo man gewisse Erfahrungen hat. Als diese Vorlage beraten wurde, war ich noch nicht im Eidgenössischen Finanzdepartement. Es gab damals eine Schätzung. Die ESTV schätzte für das Steuerjahr 2024 Erträge von 1 bis 2,5 Milliarden Franken und für das Steuerjahr 2025 wegen der IIR Erträge von etwa 0,5 bis 1 Milliarde Franken.

Die Deloitte-Studie muss man insofern relativieren, als sie nur die fünfzig grössten börsenkotierten Schweizer Unternehmen erfasst. Die ausländischen Unternehmen umfasst sie nicht, und diese machen den grossen Anteil aus. Von daher kann man nicht sagen, dass sie repräsentativ ist. Diese Deloitte-Studie sagt auch - das haben Sie erwähnt -, dass die Einnahmen überwiegend von einzelnen Unternehmen stammen werden. Der Bundesrat hat starke Zweifel, dass das stimmt, dass die Ergänzungssteuer fast vollständig von praktisch einem einzelnen Unternehmen entrichtet werden wird. Wie schon erwähnt, umfasst diese Studie fünfzig Finanzberichte von Schweizer Unternehmen, während wir von wenigen tausend - tausend! - zumindest administrativ betroffenen Unternehmen ausgehen. Die Studie hat nicht alles ausgewertet. Dass ein Grossteil der Einnahmen aus der Ergänzungssteuer von der Entwicklung weniger Unternehmen abhängen dürfte, kann schon sein, weil es grosse Unternehmen sind, und es betrifft ja die Gewinne dieser grossen Unternehmen.

Die Einnahmenschätzungen machen nicht wir. Diese macht die Eidgenössische Steuerverwaltung gestützt auf die Angaben der Kantone. Wir kennen diese nicht. Die Kantone ziehen die direkte Bundessteuer ein. Bei einer Umfrage im Herbst 2024 gab es Rückmeldungen von siebzehn Kantonen. Bei der nationalen Ergänzungssteuer (QDMTT) kommt man auf Erträge von 1 bis 1,5 Milliarden Franken. Das ist das, was uns die Kantone melden.

Nicht alle Kantone haben die Steuer auf 15 Prozent erhöht. Sie können sich erinnern, dass es in diesem Rat eine Diskussion darüber gab, ob man nicht die OECD-Steuererträge des Bundes für die Armee einsetzen könnte. Daraufhin haben Luzern und Zug angekündigt, sie würden auf 15 Prozent gehen und fertig abschöpfen. Als Sie dann auf dieses Projekt verzichtet haben, haben Luzern und Zug das wieder zurückgenommen. Das heisst also, dass es gewisse Erträge geben dürfte. Wenn man die Kantone etwas reizt und zur Unzeit etwas verlangt - es gab am Montag eine Motion im Nationalrat, die eine Verteilung von 50/50 verlangte -, ist es möglich, dass dann gewisse Kantone einfach sagen: Wir gehen auf 15 Prozent.

Ich bin froh, haben Sie noch das Thema der USA und die Entwicklungen angesprochen. Das gibt mir Gelegenheit, dazu noch etwas zu sagen. Ich habe das Dossier damals bei der Volksabstimmung übernommen. Ich kann mich noch erinnern: Im Januar 2023 musste ich eine Frage zu den USA beantworten. Damals regierte noch die Administration Biden. Ich wies klar darauf hin, dass auch die Administration Biden das nicht übernehmen werde. Es war von Anfang an klar, dass die USA das nicht übernehmen würden.

Warum tat es die Schweiz? Wir hatten während der Beratung und bei der Abstimmung hier im Parlament zwei Gründe dafür: Der erste Grund war die Rechtssicherheit, und der zweite Grund war die Steuerabschöpfung durch ausländische Staaten. Diese Gründe gelten natürlich weiterhin. Teilweise wird jetzt gesagt, man solle die OECD-Mindestbesteuerung aussetzen. Das kann man machen - es handelt sich immer noch um eine Verordnung. Der Bundesrat könnte das auf den 1. Januar 2026 tun; aber das Regelwerk wäre damit nicht weg. Die EU plus die G-7-Staaten minus die USA setzen die OECD-Mindestbesteuerung um. Was passieren würde, wäre Folgendes: Das Ausland würde in der Schweiz Steuern abschöpfen. Wir haben vor allem auch europäische Gesellschaften hier. Wir würden also Steuersubstrat ins Ausland abfliessen lassen. Solange das so ist, ist eine Aussetzung der OECD-Mindestbesteuerung nicht im Interesse der Schweiz.

Wir sind bei den Diskussionen innerhalb der OECD ganz nah dabei. Wenn es Entwicklungen gibt, wenn es Vereinfachungen gibt, die im Sinne und Interesse der Schweiz sind, dann schauen wir selbstverständlich, dass wir in den Genuss dieser Vereinfachungen kommen. Aktuell wird diskutiert, dass die amerikanische Mindestbesteuerung (Gilti-Regelung) mit der OECD-Mindestbesteuerung gleichgestellt werden soll. Das heisst, es gäbe ein Side-by-Side-Modell, beide Systeme würden also sozusagen nebeneinander koexistieren. Jetzt ist die Frage, wie weit die anderen Staaten, insbesondere auch die EU, unter dem Druck der USA gehen werden und ob die Abschöpfungsstufen Income Inclusion Rule und Undertaxed Profits Rule für die amerikanischen Gesellschaften gelten oder nicht. Es könnte durchaus passieren, dass diese Abschöpfungen aufgrund des Drucks nicht geschehen werden. Dann wird sich die Frage auch in der Schweiz stellen, was wir mit den amerikanischen Gesellschaften machen sollen.

Die Gespräche mit Finanzministerkollegen und auch sonst in der EU haben gezeigt, dass die EU an der OECD-Mindestbesteuerung festhalten wird. Das heisst, dass sie sie gegenüber der Schweiz durchsetzen wird. Wir befinden uns hier zwischen zwei Systemen, und das wird für uns eine ganz schwierige Situation werden. Sie wissen es, auch wenn wir das Verhältnis jetzt etwas regeln: Die EU kennt bei Steuern keinen Spass. Da werden wir dann also auch ziemlich unter Druck kommen.

Meine grössten Bedenken sind folgende, dieser Fall könnte durchaus eintreten: Am Schluss setzen die europäischen Staaten und vielleicht noch gewisse G-7-Staaten die OECD-Mindestbesteuerung um - UK setzt sie bereits um, Japan auch usw. -, die amerikanischen Gesellschaften profitieren, und unsere Unternehmen büssen an Wettbewerbsfähigkeit ein. Das ist nicht auszuschliessen. Sie sehen ja, wie im Moment die Diskussionen mit den USA laufen. Aufgrund der US-Zollpolitik haben jetzt eigentlich alle Staaten Nachteile. Aufgrund dieser Zollpolitik fällt vielleicht noch Wertschöpfung weg, sie geht vielleicht in die USA. Es gehen vielleicht auch Arbeitsplätze in die USA; ich weiss es nicht. Zusätzlich wären wir dann noch benachteiligt, weil man den Amerikanern eventuell entgegenkommt.

Aber ich kann Sie beruhigen, wir sind daran. Es ist für die Schweiz nicht ganz einfach, denn es gibt natürlich auch innerhalb der EU verschiedene Interessen. Es gibt Hochsteuerländer, für die es, sage ich mal, nicht so schlimm ist, wenn diese 15 Prozent bleiben. Aber für Länder, die Wert auf die Wettbewerbsfähigkeit legen, beispielsweise Irland, ist es nicht so einfach. Wir versuchen auch, uns mit diesen Ländern zu verständigen.

Ich habe jetzt, Herr Präsident, etwas länger gesprochen. Aber ich habe die Gelegenheit, die ich jetzt hatte, gerne genutzt, um Ständerat Regazzi eine ausführliche Antwort zu geben.

Caroni Andrea · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Präsident (Caroni Andrea, Präsident): Damit ist das Geschäft erledigt.