Renoncer à l'interdiction des adoptions internationales

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Antrag der Kommission

Annahme der modifizierten Motion

Proposition de la commission

Adopter la motion modifiée

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Es liegt Ihnen ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Die Kommission beantragt einstimmig, die Motion gemäss ihrem Änderungsantrag in Ziffer 4 des Berichtes anzunehmen.

Chassot Isabelle · Mit-F · Conseil des Etats · Fribourg · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

La question des adoptions internationales occupe le Parlement et le Conseil fédéral depuis de nombreuses années. Permettez-moi d'en rappeler les principales étapes pour la compréhension de la motion de la Commission des affaires juridiques du Conseil national et de la proposition de la commission de notre conseil visant à la modifier. À la suite du postulat Ruiz Rebecca qui date de 2017 déjà, le Conseil fédéral avait donné mandat à la Haute école zurichoise de sciences appliquées (ZHAW) de lui fournir un rapport sur la situation des adoptions illégales en demandant de faire la lumière sur les adoptions en Suisse dans les années 1980 d'enfants venant du Sri Lanka. Le rapport de la haute école portait finalement sur les années 1973 à 1997 et était clair : toutes les procédures d'adoption examinées étaient entachées à divers degrés d'irrégularités, à la fois au Sri Lanka et en Suisse. Le Conseil fédéral a relevé dans son rapport du 11 décembre 2020, donnant suite au postulat Ruiz Rebecca : "les autorités suisses étaient informées des problèmes mais n'ont pas pris les mesures nécessaires à les contrer, chaque autorité se retranchant derrière les limites de son champ de compétence. Dans la perspective actuelle, cette inaction semble difficile à comprendre. Comme le souligne le rapport de la ZHAW, tout cela démontre qu'au fond, on cherchait des enfants pour des parents plutôt que des parents pour les enfants. Aujourd'hui, le Conseil fédéral prend acte des conclusions du Rapport ZHAW, reconnaît les manquements des autorités suisses, fédérales et cantonales, et exprime ses regrets envers les personnes adoptées et leurs familles."

À la suite de ce constat sans appel, le Conseil fédéral décida de poursuivre ses travaux et cela sur trois axes. Tout d'abord en élargissant l'étude historique des adoptions illégales en Suisse à d'autres pays, ensuite en chargeant un groupe de travail composé de représentants de la Confédération, des cantons, des personnes concernées et d'organisations privées d'examiner les mesures à prendre afin de rendre la pratique en matière d'adoption internationale plus transparente et plus sûre et enfin, en mandatant un groupe d'experts d'évaluer les éventuelles lacunes que présenteraient encore l'organisation, les compétences et la procédure dans le domaine de l'adoption et de proposer, si l'étude devait révéler des failles, des solutions, y compris par le biais de réformes législatives. Le Conseil fédéral prit acte le 8 décembre 2023 des résultats du rapport complémentaire de la ZHAW consacré aux adoptions d'enfants, cette fois du Bangladesh, du Brésil, du Chili, du Guatemala, d'Inde, de Colombie, de Corée du Sud, du Liban, du Pérou et de Roumanie. Des indices tendant également à montrer l'existence de pratiques illégales dans ces pays, de la traite d'enfants, de la falsification de documents et de fausses indications d'origine étant évidents, le Conseil fédéral confirma le mandat du groupe d'experts de lui soumettre d'ici fin 2024 une évaluation plus approfondie de la situation en vue d'une révision légale. Le Conseil fédéral avait en effet déjà un rapport intermédiaire de ce groupe d'experts qui indiquait que le nombre d'abus pourrait être réduit de manière significative grâce à une révision du droit international de l'adoption. Le rapport définitif daté du 24 juin 2024 est la dernière étape dans ce dossier.

Conformément au mandat reçu, le groupe d'experts a mis l'accent dans son rapport sur l'élaboration d'un scénario de réforme en indiquant quels mesures et changements seraient nécessaires pour atteindre le but visé, à savoir une meilleure protection des enfants. En résumé, le groupe d'experts conclue qu'un changement fondamental de paradigme est nécessaire et qu'il faut que toutes les personnes impliquées dans la procédure d'adoption, tant en Suisse qu'à l'étranger, se montrent à la hauteur de la responsabilité commune qu'elles partageaient. Les implications concrètes qui en découlent pour les divers aspects de l'adoption internationale en tant qu'institution sont décrites dans ce rapport dans les différents chapitres. Le groupe d'experts y présente en effet la synthèse des recommandations qu'il a formulées et qui devraient, à son avis, toutes être suivies pour assurer la planification, l'élaboration et la mise en oeuvre des réformes voulues. Comme le groupe d'experts avait des doutes quant à la possibilité de les réaliser complètement en pratique, il a indiqué, dans son rapport, qu'il fallait également envisager sérieusement l'option de renoncer entièrement aux adoptions internationales, ce qu'il a appelé le scénario d'abandon.

Appelé à prendre acte du rapport des experts, le Conseil fédéral a communiqué le 29 janvier de cette année vouloir mettre un terme aux adoptions internationales et avoir chargé le Département fédéral de justice et police de préparer pour fin 2026, au plus tard, un projet de loi interdisant les adoptions internationales. Il indique deux éléments à l'appui de cette décision. Le fait, tout d'abord, que, selon le groupe d'experts, même un droit de l'adoption strict ne permettrait pas d'exclure les abus et, je cite sa communication, l'interdiction étant dès lors "la meilleure option pour protéger suffisamment toutes les personnes concernées, en particulier les enfants". Le second élément est celui du fort recul du nombre d'adoptions internationales, passant à une trentaine ces dernières années.

Cette décision abrupte et sa communication ont provoqué de très nombreuses réactions, tant de parents que de personnes adoptées ou d'organisations concernées et, bien évidemment, également des réactions politiques, dont les médias se sont fait l'écho. Outre la motion qui nous occupe ce matin, ce ne sont pas moins, sur le plan politique, de sept questions et de deux interpellations qui ont été déposées au Conseil national.

Aujourd'hui, nous devons nous pencher sur la motion de la Commission des affaires juridiques du Conseil national. Que vise cette motion, adoptée par le Conseil national ? Elle vise à ce que le Conseil fédéral renonce immédiatement à son projet d'interdiction des adoptions internationales et garantisse un cadre légal permettant aux adoptions internationales de continuer à exister en Suisse.

Dans ce dossier délicat et sensible des adoptions internationales, nous avons donc sur la table un rapport d'experts, donnant suite au mandat qui lui a été confié par le Conseil fédéral et détaillant l'option d'une révision du droit de l'adoption, mais relevant également la nécessité d'envisager comme option l'abandon des adoptions internationales. Nous avons également une décision du Conseil fédéral de mettre fin aux adoptions internationales et un mandat donné au Département fédéral de justice et police de préparer un projet les interdisant. Nous avons maintenant une motion adoptée par le Conseil national qui, elle, enjoint au Conseil fédéral de renoncer à son projet d'interdiction et de réviser le droit actuel.

La question qui nous est dès lors posée ce matin est celle de savoir ce que le Conseil fédéral peut mettre en consultation. Pour répondre à cette question, notre commission a pris en compte deux éléments. Tout d'abord, notre commission regrette la communication du Conseil fédéral de janvier dernier, qu'elle estime préjudiciable à un traitement serein d'un thème sensible et complexe qui touche profondément les personnes concernées, en particulier les familles actuellement dans une procédure d'agrément, qui se sont trouvées très déstabilisées. Le Conseil fédéral a certes mentionné par la suite, dans son avis en réponse à la motion qui nous est soumise et lors des débats devant le Conseil national, qu'il entendait mettre en consultation non seulement la variante de l'interdiction, mais également celle du maintien des adoptions. Malheureusement, cette communication a été trop tardive pour retenir la vague de réactions.

Et comme second élément que j'ai déjà mentionné, la motion constitue une réaction à cette communication. Dans la mesure cependant où cette motion empêcherait le Conseil fédéral de mettre en consultation une interdiction des adoptions, la commission de notre conseil considère qu'elle restreint trop fortement la marge d'action du Conseil fédéral à ce stade du processus législatif. Cette motion traduit en effet une défiance à l'égard du fonctionnement institutionnel en imposant à l'exécutif une interdiction de faire une proposition dans le cadre d'une consultation, c'est-à-dire à un stade très anticipé des discussions politiques.

C'est en prenant en compte ces deux éléments que la commission de notre conseil vous propose de modifier le texte de la motion afin de charger le Conseil fédéral de mettre en consultation les deux variantes telles qu'élaborées par le groupe d'experts et de reprendre l'indication que le Conseil fédéral avait donnée au Conseil national lors des débats. En mettant en effet en consultation les deux scénarios, le Conseil fédéral pourra disposer de prises de position claires et argumentées sur chacune des variantes pour ensuite proposer dans son message au Parlement soit l'interdiction des adoptions internationales, soit leur maintien avec une révision de la loi. Nous disposerons comme parlementaires des bases nécessaires et suffisantes pour décider ; c'est à cela que sert une consultation.

Je vous remercie dès lors de soutenir la proposition de la commission de notre conseil.

Crevoisier Crelier Mathilde · 2VP-F · Conseil des Etats · Jura · Groupe socialiste

Loin de moi la volonté de compléter l'excellent rapport fait par la rapporteuse, j'aimerais simplement apporter quelques considérations supplémentaires. Nous avons reçu, je pense, nous toutes et tous, plusieurs courriers de personnes qui ont elles-mêmes été concernées par l'adoption internationale. Évidemment, on ne peut absolument pas rester insensibles à ces histoires de vie, qui ont permis à ces personnes d'avoir de meilleures chances dans leur pays d'accueil que dans leur pays d'origine. Il ne s'agit pas du tout de nier cette réalité ni de chercher à leur enlever quoi que ce soit. Toutefois, nous devons aussi prendre acte du fait que les adoptions internationales ont été, durant toute la période où elles ont été réalisées - disons des années 1970 aux années 2000 où elles étaient plus fréquentes que maintenant -, émaillées de nombreux abus, de cas de corruption, de traite d'êtres humains, que des bébés ont été volés à des mères qui n'étaient pas consentantes pour les laisser. Toutes ces histoires ont également fait des victimes, qui sont aussi en Suisse et dont la voix mérite d'être entendue.

C'est pourquoi je salue vivement la version modifiée de la commission qui permet, d'une part - c'est quand même à souligner - d'éviter que le Parlement interdise au Conseil fédéral d'interdire l'adoption, ce qui pose, comme cela a été dit, quelques problèmes institutionnels, et, d'autre part, de maintenir le débat large et de pouvoir véritablement nous pencher sur une meilleure manière de réguler ces adoptions. Il faut toutefois rappeler que, chaque fois qu'on traite d'un sujet où il s'agit de réguler mieux ce qui se fait à l'étranger, que ce soit dans l'importation de produits issus de la déforestation, dans la limitation de la corruption dans quelque domaine que ce soit, on nous répond systématiquement qu'on ne peut pas contrôler ce qui se fait à l'étranger, qu'il est difficile de surveiller, de forcer ou d'outrepasser les législations des autres pays. Dans ce cas, nous devons également avoir conscience du fait que, quelles que soient les législations restrictives que nous adoptons, nous ne pourrons pas totalement prévenir la commission d'abus à l'étranger. Il faut en avoir conscience en abordant la suite de cette question.

Je vous invite donc à soutenir la proposition de la commission.

Schwander Pirmin · Mit-M · Conseil des Etats · Schwyz · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Ich danke der Kommissionssprecherin für die ausgezeichnete Berichterstattung. Eigentlich müsste ich nichts hinzufügen, aber ich möchte trotzdem auf zwei Punkte aufmerksam machen.

Erster Punkt: Die Kommissionssprecherin hat auf die unglückliche Kommunikation hingewiesen. Ich bitte Sie, Herr Bundesrat, dafür zu sorgen, dass gerade in solchen Bereichen - dies betrifft auch mein Thema, den Kindes- und Erwachsenenschutz - solche Kommunikationspannen nicht mehr passieren, und ich nenne dies Kommunikationspannen.

Zweiter Punkt: Das EJPD wurde vom Bundesrat beauftragt, eine Gesetzesrevision im Zusammenhang mit der Herkunftssuche zu prüfen. Hier bitte ich Sie, dafür zu sorgen, dass die Kantone und vor allem auch die Gemeinden pragmatisch vorgehen und sich nicht hinter dem Datenschutz verstecken. Es ist mühsam für die Betroffenen, wenn sie Dokumente suchen und dann mit einem bürokratischen Moloch konfrontiert sind, bevor sie zu den Dokumenten kommen. Das ist mühsam für die Betroffenen. Hier müssen wir Remedur schaffen. Natürlich müssen wir das Datenschutzgesetz einhalten, aber es gibt meines Erachtens auch Spielraum, um die Betroffenen zu unterstützen und die Herausgabe der Dokumente zu ermöglichen. Wenn Sie schon in Bezug auf die Herkunftssuche eine Gesetzesrevision in Angriff nehmen, dann ist es ein Kernanliegen der Betroffenen, dass diese schneller zu den Dokumenten kommen. Es geht mir insbesondere auch darum, dass die Gemeinden und Kantone die Dokumente nach der Verjährung ab sofort nicht mehr gleich vernichten. Noch vor ein paar Jahren hätte man die Dokumente vernichtet. Das darf ab sofort nicht mehr passieren.

Ich bitte Sie, Herr Bundesrat, dafür zu sorgen, dass das nicht passiert und dass die zwei Anliegen, die ich vorgebracht habe, aufgenommen werden.

Jans Beat · BR-M · Conseil fédéral · Bâle-Ville

Der Bundesrat bedankt sich bei der Kommission. Er begrüsst den einstimmig gefällten Antrag der Kommission, die Motion anzupassen. Er hält es für richtig, explizit beide Varianten im Hinblick auf die internationalen Adoptionen - also die Variante Ausstieg und die Variante Reform - in die Vernehmlassung zu schicken. Somit können die Bedenken des Nationalrates berücksichtigt werden, ohne der wichtigen und sensiblen Auseinandersetzung mit dieser Thematik vorzugreifen. Wichtig ist insbesondere, dass sich die Kantone im Rahmen der Vernehmlassung zu allen Varianten äussern können, weil ihre Kompetenzen in diesem Bereich stark tangiert werden.

Der Bundesrat ist aber nach wie vor der Ansicht, dass die Motion, die der Nationalrat überwiesen hat, an sich nicht nötig gewesen wäre. Der Bundesrat ist den Anliegen der Motionäre schon vor der Überweisung entgegengekommen. Er hat bereits vor der Überweisung gesagt, dass er beide Varianten in die Vernehmlassung schicken will und wird.

Noch ein letztes Wort zur Kommunikationspanne: Der Bundesrat hat einen Richtungsentscheid gefällt, der schwierig ist. Genau deshalb hat er ganz früh erklärt - also zwei Jahre vor der Eröffnung einer Vernehmlassung -, warum er das macht. Alle Bedenken, die dann später gekommen sind, hatte er schon aufgenommen. Ich habe die Debatte ganz bewusst frühzeitig adressiert, Sie können sie nachhören. Ich habe dort schon gesagt: Die Leute, die früher adoptiert haben, sind nicht betroffen, sie werden auch nicht stigmatisiert, es gibt ihnen gegenüber keine konkreten Vorwürfe. Alles wurde damals adressiert, auch der Umstand, dass alle, die jetzt ein Adoptionsgesuch am Laufen haben, ebenfalls nicht betroffen sind. Wir wussten, dass die Diskussion schwierig wird. Der eigentliche Grund für die frühzeitige Kommunikation war, genau diese Diskussion zu ermöglichen.

Es scheint uns richtig zu sein, dass wir jetzt, mit beiden Varianten in der Vernehmlassung, die Diskussion auch offen lassen. Dann können wir, wenn Sie am Schluss das letzte Wort haben und die entsprechenden Gesetzesanpassungen beschliessen, auch eine gute, fundierte und breit abgestützte Diskussion führen.

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Der Bundesrat schliesst sich dem Antrag der Kommission an.

Angenommen - Adopté