25.071
Loi sur la surveillance des marchés financiers et d’autres actes. Modification en vue de la collaboration avec des services étrangers
Page Pierre-André · P-M · Conseil national · Fribourg · Groupe de l'Union démocratique du Centre
Le président (Page Pierre-André, président): Nous allons mener un seul débat sur l'entrée en matière et la discussion par article.
Ryser Franziska · Mit-F · Conseil national · St-Gall · Groupe des VERT-E-S
Mit der Revision des Finanzmarktaufsichtsgesetzes, des Revisionsaufsichtsgesetzes und des Nationalbankgesetzes, über die wir heute befinden, soll bei der Aufsicht von Finanzinstituten die Zusammenarbeit mit ausländischen Stellen vereinfacht werden. Die Vorlage ist eine Reaktion auf die veränderten Anforderungen an diese internationale Zusammenarbeit von Aufsichtsbehörden und Finanzdienstleistern.
Wir beraten dieses Geschäft als Zweitrat. Ihre Kommission hat sich an ihrer Sitzung vom 12. Januar mit der Vorlage beschäftigt. Sie ist einstimmig auf das Geschäft eingetreten.
Worum geht es? Den Schweizer Rechtsrahmen für die internationale Zusammenarbeit von Aufsichtsbehörden und Finanzdienstleistern gibt das Finanzmarktinfrastrukturgesetz vor. Seit dessen Inkraftsetzung im Jahr 2016 haben sich die internationalen Standards der Aufsichtskooperation verändert. Die stark vernetzten Finanzsysteme bedingen eine nähere Zusammenarbeit und einen intensiveren Austausch von Informationen unter den Aufsichtsbehörden. Der Schweizer Rechtsrahmen kommt diesen Anforderungen nicht mehr vollständig nach. Insbesondere wird auch das Kundenverfahren, mit dem betroffenen Bankkunden vor der Übermittlung ihrer Daten an das Ausland rechtliches Gehör gewährt und Beschwerderechte gewahrt werden, international als Hindernis bei Amtshilfeverfahren wahrgenommen. Mit gezielten Anpassungen soll nun das Schweizer Finanzsystem wieder effizient in den globalen Markt eingebunden werden, was der Reputation und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes zuträglich ist.
Die Vorlage sieht punktuelle Anpassungen vor, damit die Finma in Fällen von erhöhtem Missbrauchspotenzial einfacher Amtshilfe leisten kann. Dafür soll das Kundenverfahren in aufsichtsrechtlichen Amtshilfeverfahren zu Insiderhandel oder Marktmanipulation gelockert werden. Die allgemeinen rechtlichen Anforderungen bleiben aber bestehen. Insbesondere müssen die Prinzipien der Spezialität, Vertraulichkeit und Verhältnismässigkeit sowie ein ausreichender Anfangsverdacht gegeben sein.
Der Finma soll die rechtliche Grundlage gegeben werden, um bei Anerkennungs- und Prüfverfahren ausländischer Behörden zum Schweizer Regulierungsrahmen mitwirken zu können. Mit Artikel 42d im Finanzmarktaufsichtsgesetz soll die Kommunikation zur Wahrung des rechtlichen Gehörs vereinfacht werden, indem die grenzüberschreitende Zustellung von Dokumenten zu Finanzmarktaufsichtszwecken an Adressatinnen im Ausland respektive von den ausländischen Behörden an Adressatinnen in der Schweiz direkt per Post bewilligt werden kann. Die Revisionsaufsichtsbehörde soll dank einer neuen Rechtsgrundlage zudem künftig Prüfungshandlungen mittels Fernkommunikation, sogenannte Remote Inspections, durchführen können. Die Kommission unterstützte diese Anpassungen einstimmig.
Bei Artikel 42c unterstützt die Kommission die Änderungen gemäss der Formulierung des Bundesrates und erachtet die Anpassungen des Ständerates als kritische Aufweichung des Kundenschutzes. Es geht hier um die Frage der direkten Übermittlung von Informationen an ausländische Aufsichtsbehörden. Bereits heute können beaufsichtigte Institute in gewissen Fällen Informationen direkt an ausländische Aufsichtsbehörden weitergeben. Ein Beispiel für einen solchen Fall wäre etwa die Neuzulassung von Anlageberaterinnen und Anlageberatern durch die US-amerikanische Securities and Exchange Commission (SEC). Dafür benötigen die beaufsichtigten Institute jedoch das Einverständnis der Finma. Dieses einzuholen, ist mit administrativem Aufwand verbunden, und das verzögert oft die Übermittlung der relevanten Informationen. Die Branche wünscht sich hier eine Vereinfachung. Die vom Bundesrat vorgesehene Vermutungsregel erlaubt den Instituten eine eigene Beurteilung, ob die Einhaltung des Grundsatzes der Spezialität und der Vertraulichkeit bei der Weitergabe der Informationen gegeben ist, etwa durch eine eigenständige Einschätzung über ein Rechtsgutachten oder über Zuhilfenahme von Listen Dritter.
Der Ständerat will eine direkte Weitergabe von Daten an ausländische Behörden erlauben, sofern sie mit einer Bitte um Vertraulichkeit verknüpft ist. Ihre Kommission sieht darin einen unzureichenden Schutz der Kundinnen und Kunden, insbesondere da gemäss dem Beschluss des Ständerates weder die Einhaltung des Spezialitätsprinzips, also die Verwendung der Daten ausschliesslich für den vorgesehenen Zweck, erfragt wird noch eine Zusage der ausländischen Behörde auf diese Bitte notwendig ist. Die ablehnenden Stimmen in der Kommission sahen hingegen in der Vermutungsregel eine Abwälzung von Rechtsrisiken auf die Institutsmitarbeitenden.
Die Kommission beantragt mit 19 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung, der bundesrätlichen Variante zu folgen.
Kamerzin Sidney · Mit-M · Conseil national · Valais · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.
La commission a traité de cet objet en date du 12 janvier, après le Conseil des États, et a accepté l'entrée en matière sans opposition. Depuis l'entrée en vigueur de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA), il y a environ dix ans, la situation a évolué et nécessite une adaptation. Les demandes de collaboration avec les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Union européenne sont toujours plus nombreuses et nécessitent une réponse toujours plus rapide et toujours plus complexe. C'est donc la première révision depuis dix ans qui a pour objectif de renforcer la protection de la stabilité financière, l'intégrité et la transparence des marchés financiers pour le bon fonctionnement et la réputation, aussi, de la place financière suisse. Ces intérêts sont supérieurs et essentiels pour la place financière suisse et la coopération internationale.
Le projet concerne sept éléments en particulier, dont deux qui ont donné lieu à d'importantes discussions au sein de la commission. Le premier est l'article 42a alinéa 2, qui est modifié et qui concerne l'entraide administrative, aujourd'hui soumise à la procédure administrative. La loi fédérale sur la procédure administrative (PA) prévoit un droit de recours et un droit d'être entendu, qui est parfois mal compris dans les procédures d'entraide administrative avec les autorités étrangères, car ces droits ralentissent considérablement la transmission d'informations et la collaboration avec les autorités étrangères. Dans la pratique, il a été constaté que cela concerne essentiellement les délits d'initié et les soupçons de manipulation des marchés financiers. Dès lors, il est proposé de modifier l'article 42a alinéa 2 de la LFINMA pour faciliter l'assistance avec les autorités étrangères dans ce type de situation, en excluant uniquement dans ces deux cas, délits d'initié et manipulation des marchés, la procédure administrative et, donc, également le droit d'être entendu et le droit de recours.
Le deuxième élément important qui a donné lieu à discussion est la transmission directe d'informations par les assujettis. Aujourd'hui, la situation n'est pas claire et il y a lieu de préciser à quelles conditions ces informations peuvent être transmises directement par les assujettis. Dans tous les cas, les droits des clients et des tiers doivent être garantis. Le droit en vigueur prévoit que l'assujetti peut transférer des informations aux conditions de l'article 42 alinéa 2 si les conditions sont réunies, c'est-à-dire qu'il doit s'agir de la transmission d'informations nécessaires pour l'exécution de la législation sur les marchés financiers et que le destinateur doit être soumis au secret professionnel ou au secret de fonction. Le Conseil fédéral propose une modification de ces conditions en indiquant que l'expéditeur peut considérer que les conditions de l'article 42 alinéa 2 sont remplies, ce à quoi la commission se rallie.
En revanche, la Commission ne souhaite pas aller plus loin. Plus loin, cela signifie la version décidée par le Conseil des États, qui proposait que la transmission d'informations puisse avoir lieu si l'assujetti invite le destinataire étranger à traiter les informations de manière confidentielle. Pour la commission, par 19 voix contre 3 et 1 abstention, cette précaution est insuffisante. Il y a lieu pour l'expéditeur d'informations de s'assurer qu'il puisse considérer que les informations sont transmises aux conditions de l'article 42 alinéa 2 et, donc, à un destinataire soumis au secret.
Le projet contient également des modifications par rapport à la collaboration de l'affinement en cas d'audit de notre cadre juridique par un organisme étranger à l'article 42b bis. Le projet prévoit également d'élargir la possibilité d'effectuer des audits en Suisse ou à l'étranger à l'article 43. Le projet contient également des dispositions sur la notification des courriels étrangers par la Finma. Il est prévu d'éviter la voie diplomatique ou consulaire si la Finma l'autorise préalablement et si la réciprocité est prévue ; c'est par l'article 42d que cette modification est proposée. Enfin, le projet étend également la collaboration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision et également de la BNS avec les autorités étrangères à certaines conditions, qui ont dû être clarifiées.
L'accès au marché doit être renforcé, mais une capacité de coopération fiable est essentielle pour garantir un accès non discriminatoire, sûr et stable aux principaux marchés étrangers, et réciproquement. Il en va de la crédibilité et de la connectivité internationale pour notre place financière. Ce projet vise en premier lieu à garantir cette stabilité, cette intégrité et cette transparence. Nous voulons également empêcher, grâce à ces mécanismes de coopération, que l'accès au marché soit rendu plus difficile pour la Suisse.
La commission, par 16 voix contre 0 et 8 abstentions, vous propose d'accepter ce projet.
Page Pierre-André · P-M · Conseil national · Fribourg · Groupe de l'Union démocratique du Centre
Le président (Page Pierre-André, président): Le groupe libéral-radical soutient la proposition de la commission.
Widmer Céline · Mit-F · Conseil national · Zurich · Groupe socialiste
Die Sozialdemokratische Fraktion schliesst sich vollständig der Mehrheit der WAK-N an. Ich danke den Kommissionssprechenden für die Ausführungen und werde nur ganz kurz noch etwas anfügen.
Sie haben es gehört: Die vom Bundesrat vorgesehene Änderung des FINMAG passt die Regeln der Finanzmarktaufsicht den internationalen Standards an. Das ist wichtig, weil sich die Anforderungen an die internationale Zusammenarbeit von Aufsichtsbehörden und Finanzdienstleistern in den letzten Jahren stark entwickelt haben. Es braucht schlicht mehr Kooperation der Aufsichtsbehörden. Die Vorlage sieht daher unter anderem vor, dass das Kundenverfahren insbesondere im Falle von Marktmissbrauchsfällen eingeschränkt wird. Gerade bei Insider- und Marktmanipulation war das Kundenverfahren in über 70 Prozent der Fälle im Rahmen von Amtshilfe betroffen. Die SP hat in der Vernehmlassung gefordert, dass dieses Kundenverfahren ganz abzuschaffen sei. Das hätte sicher auch der internationalen Reputation des Schweizer Finanzplatzes überhaupt nicht geschadet, im Gegenteil. Der Bundesrat hat leider auf diese Variante verzichtet. Wir begrüssen nun aber die vorgenommene Einschränkung.
Noch etwas zu Artikel 42c FINMAG: Dort werden die Bedingungen der beaufsichtigten Finanzmarktakteure für die formlose direkte Übermittlung nicht öffentlich zugänglicher Informationen an ausländische Behörden klarer definiert. Der Ständerat hat hier eine Änderung vorgenommen, die gemäss den Informationen, die wir in der Kommission erhalten haben, nicht praktikabel scheint. Wir vermuten zudem, dass ein Schlupfloch geschaffen werden könnte. Daher unterstützen wir die Ausführungen der Kommissionssprechenden. Wir finden die Vermutungsregel gemäss Vorlage des Bundesrates sinnvoll.
Ich bitte Sie, der Kommissionsmehrheit zu folgen und die Vorlage gemäss Bundesrat zu unterstützen.
Müller Leo · Mit-M · Conseil national · Lucerne · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.
Wir haben vorliegend Änderungen des Bundesgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht zu beraten. Vorweg das Wichtigste: Die Mitte-Fraktion wird auf diese Revision eintreten und den von der Kommission beantragten Änderungen zustimmen. Zusammenfassend, Sie haben es gehört, geht es hier insgesamt um Änderungen in acht Punkten.
Die Revision ist nötig, da in den letzten Jahren verschiedene Veränderungen stattgefunden haben und die letzten gesetzlichen Anpassungen in diesem Bereich bereits zehn Jahre zurückliegen; zwischenzeitlich hat sich die internationale Zusammenarbeit eben sehr stark verändert. Jetzt scheint der Nukleus dieser Revision tatsächlich in Artikel 42c zu liegen. Hier geht es darum, dass Beaufsichtigte ihre Verpflichtungen gegenüber ausländischen Finanzmarktaufsichtsbehörden rechtssicher wahrnehmen können. Mitarbeitende der Beaufsichtigten dürfen nicht öffentlich zugängliche Informationen übermitteln, sofern eben die Voraussetzungen für die Amtshilfe erfüllt sind und die Rechte der Kundinnen und Kunden gewahrt bleiben.
Wir haben deshalb nur eine Bemerkung zu Artikel 42c: Wir bitten Sie, dem Antrag der Kommission zuzustimmen, im Wissen, dass der Ständerat hier wahrscheinlich noch eine genaue Analyse und allenfalls noch Anpassungen vornehmen muss. Dieser Artikel war ja offenbar nicht in der Vernehmlassung, die Branche will hier aber eine Anpassung. Ich glaube, Artikel 42c Absätze 1 und 2 sind nochmals genau zu überdenken. Aber wenn wir jetzt dem Antrag der Kommission zustimmen, schaffen wir eine Differenz, und der Ständerat hat dann die Chance, da eben noch präzisierend zu wirken.
In diesem Sinne bitte ich Sie, dem Antrag Ihrer Kommission zuzustimmen.
Michaud Gigon Sophie · Mit-F · Conseil national · Vaud · Groupe des VERT-E-S
Du point de vue du groupe des Verts, la révision de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA), de la loi sur la surveillance de la révision (LSR) et de la loi sur la Banque nationale (LBN) visant à améliorer la surveillance des établissements financiers interconnectés au niveau international est pertinente. Il est important de pouvoir réagir rapidement avec précision dans le cadre des procédures d'entraide administrative internationales, par exemple lors de la transmission transfrontalière de documents à des fins de surveillance ; il est utile de disposer d'un cadre juridique clair définissant ce que les établissements et leurs collaborateurs sont autorisés à faire. Une exception à la procédure applicable aux clients dans des cas tels que le délit d'initié ou la manipulation du marché semble également appropriée.
Concernant l'article 42c, nous soutenons le projet du Conseil fédéral. Il s'agit de déterminer dans quels cas les collaborateurs d'établissements surveillés peuvent transmettre directement des informations non publiques à des autorités de surveillance étrangères. Une chose est claire, les droits des clientes et des clients doivent continuer à être protégés. Dans le droit en vigueur, il est nécessaire de vérifier si l'article 42c alinéa 2 est respecté, c'est-à-dire si les conditions requises pour l'entraide administrative sont remplies. Dans la pratique, cela n'est évidemment pas toujours possible aussi rapidement, et le Conseil fédéral propose donc d'assouplir cette condition en introduisant une règle de présomption dans la loi. S'il est possible de supposer que les conditions sont remplies, elles sont réputées l'être. Cette approche pragmatique est judicieuse. Elle maintient en principe la protection des clientes et clients tout en apportant aux banques une clarification et une sécurité juridique.
La proposition du Conseil des États, en revanche, représenterait un affaiblissement nettement plus important de la protection des clientes et clients et des informations. On peut comprendre le souhait d'une règle simple et claire, mais il ne peut pas être question que des autorités de surveillance étrangères puissent obtenir des données confidentielles par une sorte de fuite des données officielles. C'est pourquoi nous soutenons la version du Conseil fédéral. La réputation de la Suisse et de sa place financière s'est améliorée. Cependant, les résultats de la Commission d'enquête parlementaire sur Credit Suisse montrent qu'un renforcement supplémentaire de la surveillance des établissements financiers suisses ne doit laisser aucune place à la manipulation des marchés, au blanchiment d'argent ou au financement du terrorisme. Afin de continuer à garantir cela, des instruments de contrôle efficaces sont nécessaires. L'approche systématique du Conseil fédéral, qui comprend les modifications législatives dans la loi sur la surveillance des marchés financiers, la loi sur la surveillance de la révision et la loi sur la Banque nationale, comble ainsi les lacunes existantes.
Je vous remercie de suivre la majorité de la commission.
Pamini Paolo · Mit-M · Conseil national · Tessin · Groupe de l'Union démocratique du Centre
Il nostro gruppo non voterà l'entrata in materia e rigetterà l'oggetto, per il semplice motivo che siamo estremamente scettici verso un'ulteriore apertura dello scambio di informazioni finanziarie con l'estero. Crediamo che questa modifica legislativa, comprensibile per le motivazioni ma non condivisibile, avrebbe potuto essere collegata perlomeno a una migliore negoziazione per l'accesso ai mercati esteri del nostro sistema bancario, cosa che è carente da molti anni. Penso alla piazza bancaria ginevrina, ma anche a quella ticinese e quella svizzera tedesca che curano clienti esteri.
Durante i lavori commissionali - è già stato detto da chi mi ha preceduto - ci siamo concentrati in particolare sull'articolo 42c capoverso 1. In questo caso anche il nostro gruppo ha seguito la scelta di aderire alla formulazione più conservativa, quella del Consiglio federale, anziché a quella del Consiglio degli Stati. Però nonostante questo, nel complesso il progetto non raccoglie il nostro sostegno, e per questo vi invito a rigettarlo.
Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall
Seit der letzten Revision im Jahr 2016 haben sich die Anforderungen an die internationale Zusammenarbeit und an die Amtshilfe der Aufsichtsbehörden stark gewandelt. Die Finanzmärkte sind heute wesentlich enger verflochten, während der bestehende Rechtsrahmen diese Entwicklung nur teilweise abbildet. Mit der vorliegenden Revision schlagen wir daher gezielte Anpassungen im Finanzmarktaufsichtsgesetz, im Revisionsaufsichtsgesetz und im Nationalbankgesetz vor. Dabei verfolgen wir zwei zentrale Ziele: erstens den Schutz der Finanzstabilität, der Marktintegrität und der Transparenz sowie das reibungslose Zusammenspiel der Märkte; zweitens den Erhalt und die Stärkung des Marktzugangs unserer Finanzinstitute. In einer Zeit zunehmender regulatorischer Fragmentierung ist eine verlässliche Kooperationsfähigkeit entscheidend, um diskriminierungsfreien Zugang zu den wichtigsten Auslandmärkten sicherzustellen.
Sie beraten, Sie haben es gehört, die Vorlage als Zweitrat. Der Ständerat hat die Vorlage mit 38 zu 1 Stimmen angenommen. Der Ständerat hat an der Vorlage des Bundesrates eine Änderung vorgenommen: Er ersetzte die vom Bundesrat vorgeschlagene Vermutungsregel bei der direkten Informationsübermittlung durch Beaufsichtigte zu Aufsichtszwecken mit einem blossen Ersuchen um vertrauliche Behandlung. Die Kommissionsmehrheit beantragt, dem Beschluss des Ständerates nicht zu folgen und beim Entwurf des Bundesrates zu bleiben. Mit der vom Bundesrat neu vorgeschlagenen gesetzlichen Vermutungsregel sollen Institute Informationen direkt übermitteln dürfen, wenn sie aufgrund nachvollziehbarer Anhaltspunkte davon ausgehen können, dass die Voraussetzungen der Spezialität und Vertraulichkeit erfüllt sind, die gemäss Artikel 42 FINMAG zu den Schutzmechanismen der internationalen Amtshilfe gehören.
Diese Regelung stellt gegenüber dem geltenden Recht eine Erleichterung dar, nicht eine Erschwerung. Es ist eine Erleichterung, da sie den Prüfaufwand reduziert und die Rechtsrisiken für die Beaufsichtigten senkt. Die vom Ständerat beschlossene Fassung verzichtet demgegenüber auf eine ausdrücklich normierte Zweckbindung und beschränkt sich auf ein Vertraulichkeitsersuchen an die empfangende ausländische Behörde. Dessen rechtliche Verbindlichkeit ist nicht klar geregelt und hängt letztlich vom Ermessen der ausländischen Behörde ab. Diese Lösung mag kurzfristig operative Vorteile bringen, eröffnet jedoch einen Kanal für Informationsübermittlung mit tieferen Schutzstandards und birgt die Gefahr einer faktischen Umgehung des Amtshilferegimes. Zudem kann dadurch der internationale Druck auf Institute steigen, Informationen auch für sachfremde Zwecke offenzulegen. Dies gefährdet den Kundenschutz, die Rechtssicherheit und die Reputation des Schweizer Finanzplatzes.
Ihre Kommission teilt diese Einschätzung. Sie ist auf die Vorlage eingetreten und hat sie in der Fassung des Bundesrates angenommen. Ich empfehle Ihnen, das Gleiche zu tun.
Page Pierre-André · P-M · Conseil national · Fribourg · Groupe de l'Union démocratique du Centre
Le président (Page Pierre-André, président): Les rapporteurs renoncent à prendre la parole.
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
L'entrée en matière est décidée sans opposition
Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht
Loi sur l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers
Detailberatung - Discussion par article
Titel und Ingress; Ziff. I Einleitung; Art. 42 Abs. 1-4, 6; 42bbis
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Titre et préambule ; ch. I introduction ; art. 42 al. 1-4, 6 ; 42bbis
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des États
Angenommen - Adopté
Art. 42c Abs. 1
Antrag der Kommission
Abs. 1 Einleitung
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Abs. 1 Bst. a, b
Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates
Abs. 1 Bst. c
Streichen
Abs. 2-5
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 42c al. 1
Proposition de la commission
Al. 1 introduction
Adhérer à la décision du Conseil des États
Al. 1 let. a, b
Adhérer au projet du Conseil fédéral
Al. 1 let. c
Biffer
Al. 2-5
Adhérer à la décision du Conseil des États
Angenommen - Adopté
Art. 42d; 43; Ziff. II; III
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Art. 42d ; 43 ; ch. II ; III
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des États
Angenommen - Adopté
Änderung anderer Erlasse
Modification d'autres actes
Ziff. 1; 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Ch. 1 ; 2
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des États
Angenommen - Adopté
Vote
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Entwurfes ... 125 Stimmen
Dagegen ... 62 Stimmen
(0 Enthaltungen)
Page Pierre-André · P-M · Conseil national · Fribourg · Groupe de l'Union démocratique du Centre
Le président (Page Pierre-André, président): L'objet retourne au Conseil des États.