Rechtsgrundlage für die Ukraine-Hilfe

Page Pierre-André · P-M · Nationalrat · Freiburg · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Rüegger, Büchel Roland, Buffat, Haab, Marchesi, Michel Simon, Page, Portmann, Reimann Lukas, Tuena, Vontobel, Wehrli)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Rüegger, Büchel Roland, Buffat, Haab, Marchesi, Michel Simon, Page, Portmann, Reimann Lukas, Tuena, Vontobel, Wehrli)

Rejeter la motion

Le président (Page Pierre-André, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Molina Fabian · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

An ihrer Sitzung vom 30. Juni und 1. Juli 2025 hat sich Ihre Aussenpolitische Kommission mit der Motion 24.3824, "Rechtsgrundlage für die Ukraine-Hilfe", befasst und mit 13 zu 12 Stimmen beschlossen, diese anzunehmen. Die Motion verlangt vom Bundesrat, dem Parlament eine auf Gesetzesstufe basierende Rechtsgrundlage für die Ukraine-Hilfe zu unterbreiten. Für die grosse Mehrheit der Kommission ist klar, dass die Schweiz die völkerrechtswidrig angegriffene Ukraine weiterhin entschlossen unterstützen muss. Die Mehrheit der Kommission ist jedoch klar der Ansicht, dass die parlamentarische Mitwirkung bei der Ausgestaltung der schweizerischen Unterstützungsstrategie für die Ukraine nicht ausreichend gewahrt wurde, weil der Bundesrat mit dem Abschluss des entsprechenden Staatsvertrages vorgeprescht ist und den parlamentarischen Prozess zur vorliegenden Motion nicht abgewartet hat.

Für die APK-N ist klar, dass ein neues Entwicklungsinstrument eine solide Rechtsgrundlage braucht und dass diese Rechtsgrundlage auf Gesetzesstufe geschaffen werden muss. In der Kommission wurde darauf hingewiesen, dass ein Staatsvertrag nur genehmigt, aber nicht abgeändert werden kann, wodurch der Gestaltungsspielraum des Parlamentes faktisch gegen null tendiert. Dies ist aus Sicht der Kommissionsmehrheit staatspolitisch heikel, zumal der Bundesrat die Kritik, die in der APK-N während der durchgeführten Anhörungen geäussert wurde, etwa zur gebundenen Hilfe, nicht adressiert hat. Eine Minderheit der Kommission ist der Ansicht, dass der Staatsvertrag der richtige Weg ist und dass ein Gesetz nicht der Flughöhe der Debatte entspricht. Die Mehrheit der Kommission ist jedoch der Meinung, dass der Bundesrat die neuartige Ukraine-Unterstützung der Bundesversammlung auf der Grundlage eines Gesetzes vorlegen soll.

Ich bitte Sie, die vorliegende Motion anzunehmen.

Bulliard-Marbach Christine · Mit-F · Nationalrat · Freiburg · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Nous examinons cet objet dans le contexte du projet annoncé par le Conseil fédéral d'allouer 500 millions de francs pour l'implication du secteur privé dans la reconstruction de l'Ukraine et de créer une nouvelle base juridique à cet effet par le biais d'un traité international. Notre Commission de politique extérieure et sa commission soeur du Conseil des États ont déposé deux motions identiques à l'automne 2024.

Les motions chargent le Conseil fédéral de soumettre au Parlement une base légale se fondant sur une loi pour l'aide à l'Ukraine. Depuis lors, le Conseil des États a adopté le 19 mars 2025, par 33 voix contre 12, la motion déposée par sa Commission de politique extérieure que nous traitons aujourd'hui. En revanche, notre conseil a rejeté la motion déposée par sa Commission de politique extérieure le 20 mars 2025, par 105 voix contre 74 et 12 abstentions.

En avril, votre commission s'est penchée pour la première fois sur l'intervention de sa commission soeur et a décidé, lors de sa séance du 1er juillet 2025, d'entendre des représentants des milieux économiques concernés et de la société civile avant de se prononcer sur la motion. Un rapport a également été rédigé à cette occasion. Les auditions ont permis à la commission de se faire une idée concrète de la participation du secteur privé à la reconstruction de l'Ukraine.

Notre commission reste fermement convaincue que nous devons soutenir l'Ukraine dans sa reconstruction. Lors de l'examen de cette motion, la question de savoir comment a donné lieu à des discussions. Une forte minorité de notre commission préfère la solution d'un traité international comme base juridique pour l'aide à l'Ukraine. Ce traité serait élaboré conjointement avec l'Ukraine, qui aurait la possibilité de participer aux décisions. Ses besoins pourraient ainsi être pris en compte de manière ciblée. En outre, un traité international garantirait que l'Ukraine s'engage à respecter certaines règles. Voilà pour la minorité.

En revanche, en tenant compte des conclusions tirées des auditions, la majorité de la commission est convaincue qu'une nouvelle base légale est nécessaire pour les mesures visant à soutenir le secteur privé suisse dans le cadre de l'aide à l'Ukraine, ceci au motif que le choix du traité international présente divers manquements dans le cas de l'aide à l'Ukraine. Par exemple, la marge de manoeuvre dont dispose le Parlement est nettement plus faible dans le cadre d'un traité international que dans celui d'une loi. En effet, un traité international ne peut être approuvé ou rejeté. En outre, il n'est pas nécessaire de négocier un accord international, car l'aide à l'Ukraine relève de la mise en oeuvre unilatérale de la stratégie suisse de soutien. Un autre avantage de la loi réside dans la possibilité de la limiter dans le temps, comme la loi fédérale sur la coopération avec les États d'Europe de l'Est.

En conclusion, votre commission recommande, par 13 voix contre 12, d'accepter la motion.

Rüegger Monika · Mit-F · Nationalrat · Obwalden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es geht heute nicht um die Frage, ob die Schweiz den Wiederaufbau der Ukraine unterstützt, und auch nicht darum, wie viel wir beitragen - das hat das Parlament längst entschieden. Es geht einzig um die Frage, ob die Schweiz mit einem Drittel des bereits gesprochenen Budgets gezielt Projekte des Schweizer Privatsektors einbinden soll.

Die Kritiker des Staatsvertrags möchten eben genau das verhindern. Sie wollen nicht, dass ein Drittel der Mittel über wirtschaftlichen Wiederaufbau und wirtschaftliche Wiederaufbauprojekte fliesst und damit auch Schweizer Unternehmen involviert werden, Unternehmen, die in der Ukraine bereits tätig und darin erfahren sind. Der Wiederaufbau in der Ukraine ist ein partnerschaftlicher Prozess, in dem beide Staaten, die Schweiz und die Ukraine, verbindlich festlegen müssen, was sie leisten können. Ein Schweizer Gesetz ist aber nur für uns verbindlich. Die Ukraine wird zu keinerlei Mitwirkung verpflichtet. Für erfolgreiche Projekte, ob bei der Berufsbildung, bei Infrastrukturen, im Energiesektor, im Bahnbereich oder beim Wiederaufbau von Lieferketten, müssen aber beide Seiten verpflichtet sein.

Nur ein Staatsvertrag stellt sicher, dass sich die Ukraine, die ihre Bedürfnisse wohl definieren kann, zu bestimmten Regeln verpflichten und aktiv mitwirken muss. Diese beidseitige Verpflichtung ist mit einem nationalen Gesetz schlichtweg nicht möglich. Ein Staatsvertrag liefert zudem eine klare Rechtsgrundlage für die gezielte, transparente und bedarfsgerechte Einbindung des Schweizer Privatsektors. Die Teilnahme solcher Schweizer Unternehmen, die bereits in der Ukraine tätig sind, wird damit sauber geregelt, auch unter Einbezug der lokalen ukrainischen Wirtschaft.

Hier geht es nicht nur um allgemeinen Wiederaufbau; hier geht es um den Wiederaufbau in Bereichen, in denen die ukrainische Wirtschaft derzeit nicht imstande ist, ihn selber zu leisten. Es geht auch um die Schaffung von Arbeitsplätzen vor Ort. Der Teil der Wirtschaft, der mit einbezogen würde, ist nur ein Drittel des Gesamtprojekts; zwei Drittel bleiben bei der klassischen Entwicklungs- und humanitären Hilfe.

Entscheidend ist auch der Faktor Zeit. Die Ukraine braucht Unterstützung, und zwar schnell und sofort. Hingegen wäre ein Gesetz ein langwieriger Prozess. Er wäre politisch umstritten und würde dringend nötige Projekte verzögern. Ein Staatsvertrag hingegen wirkt sofort, ist unbürokratisch und kann in direkter Abstimmung mit der ukrainischen Behörde und der ukrainischen Wirtschaft umgesetzt werden. Der Staatsvertrag ist deshalb nicht nur das bessere Instrument, er ist auch das einzige funktionierende Instrument, das wir schnell und effizient einsetzen können, eben gerade für die örtliche ukrainische Wirtschaft und für unsere Wirtschaft, die in der Ukraine tätig ist.

Die Motion der APK dient also eigentlich einzig der Verzögerung und würde die Einbindung der Schweizer Firmen, der Schweizer Wirtschaft, einschränken oder gar verhindern. Das schadet der Ukraine, und es schadet unseren eigenen Unternehmen, die in der Ukraine eine Niederlassung haben, die bereitstehen und beim Wiederaufbau gebraucht werden.

Darum unterstützen Sie bitte meine Minderheit, das heisst Unterstützung für eine rasche, unbürokratische Hilfe mit einem Staatsvertrag, und lehnen Sie die Motion ab.

Parmelin Guy · BPR-M · Bundesrat · Waadt

Dans cette affaire, je ne peux que répéter une nouvelle fois mon plaidoyer en faveur d'une action efficace et rapide. Aux yeux du Conseil fédéral, un accord reste la façon la plus simple et la plus directe d'y parvenir. Lancer maintenant un processus législatif nous ferait perdre un temps précieux, d'autant plus que la consultation publique a montré que la majorité des participants approuvent l'accord et la démarche du Conseil fédéral. Je reviendrai plus tard sur les résultats de la consultation.

Le Conseil fédéral est certain d'avoir choisi la bonne voie. Lors de sa visite en Suisse fin août, la première ministre Ioulia Sviridenko a explicitement souligné l'efficacité des instruments suisses pour inclure le secteur privé. Elle considère l'approche suisse comme un modèle pour d'autres pays. L'Ukraine elle-même recherche, en complément des instruments classiques de la coopération internationale, des investissements privés afin de stabiliser son économie. Le Conseil fédéral prend ce besoin très au sérieux et a fait de l'implication de l'économie privée suisse dans la reconstruction de l'Ukraine une priorité en allouant un montant de 500 millions de francs pour les 4 prochaines années. Le fait que nous ne pouvons simplement pas attendre est particulièrement évident au vu des derniers développements en Ukraine. Compte tenu de la grave crise énergétique sur place et à la suite d'une demande du gouvernement ukrainien, le Conseil fédéral a décidé le 11 février dernier d'adopter un plan d'aide humanitaire pour la livraison de produits énergétiques de première nécessité avec un plafond de 32 millions de francs. Ce plan d'aide va permettre d'acquérir, de livrer et d'installer 18 modules électriques fonctionnant au gaz naturel et jusqu'à 80 générateurs diesel de différentes puissances des fournisseurs suisses.

Depuis le dépôt de la motion, quels sont les derniers développements ? Cette motion de la Commission de politique extérieure du Conseil des États a été acceptée par ce dernier, par 33 voix contre 12. C'était le 19 mars de l'année passée. Vous, le Conseil national, en revanche, avez rejeté le 20 mars 2025, par 105 voix contre 74 et 12 abstentions, une motion de votre Commission de politique extérieure dont le contenu était exactement le même. Je vous demande de rester cohérents et d'en rester à votre position. Parallèlement, lors de la consultation du mandat de négociation pour un traité international avec l'Ukraine, les Commissions de politique extérieure des deux conseils ont accepté ce mandat. C'était en février et en avril dernier. Ainsi, elles ont accepté la démarche du Conseil fédéral concernant la base légale pour l'aide à l'Ukraine. Cela nous a permis de faire avancer les travaux pour la négociation d'un traité avec l'Ukraine. Les négociations entre la Suisse et l'Ukraine se sont déroulées de manière très constructive et le résultat des négociations correspond aux objectifs de la Suisse. Tous ces échanges nous ont permis d'établir une relation de confiance entre notre pays et l'Ukraine. La collaboration est étroite. Nous devons bâtir sur cette confiance. Si la motion devait être adoptée, ce travail se poursuivrait, mais cela marquerait tout de même un sérieux coup dans nos relations avec l'Ukraine et cela freinerait ce mouvement positif que nous connaissons actuellement.

Concernant les prochaines étapes pour l'approbation de l'accord par l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral a soumis vendredi dernier, le 6 mars, son message au Parlement pour l'approbation du traité. Le traité fera également l'objet de la possibilité d'un référendum.

J'en viens maintenant, comme je vous l'ai dit tout à l'heure, à une brève appréciation des résultats de la consultation publique concernant le traité. Celle-ci s'est terminée le 12 novembre dernier et nous avons reçu un total de 53 prises de position dont 24 cantons, 4 partis politiques, 5 associations faîtières de l'économie et 20 ONG. Je suis heureux de pouvoir vous dire qu'une majorité des participants se sont exprimés en faveur de l'accord que le Conseil fédéral a signé. Les principales raisons qui motivent l'approbation de l'accord sont les suivantes.

L'importance du soutien à l'Ukraine pour la stabilité en Europe et, par conséquent, l'engagement de la Suisse, sont reconnus. L'implication du secteur privé suisse est considérée comme indispensable pour la reconstruction en Ukraine. L'accord permet d'apporter une aide rapide à l'Ukraine. L'approche de partenariat dans le cadre de laquelle l'Ukraine et la Suisse collaborent étroitement pour choisir les projets est saluée. La protection juridique des moyens engagés par le biais du monitorage, de l'évaluation, du contrôle par le Contrôle fédéral des finances ainsi que par le respect des principes de l'état de droit et de la démocratie, des droits de l'homme et de la lutte contre la corruption ont été soulignés positivement.

Le Conseil fédéral reste convaincu que l'accord négocié avec l'Ukraine représente une solution élégante et efficiente qui nous permet de résoudre les questions juridiques relatives aux aides financières prévues ainsi que de régler les obligations des deux parties. Alors que les arguments en faveur du traité international restent les mêmes, nous sommes aujourd'hui plus avancés et avons la preuve que notre approche rencontre un écho positif en Ukraine et en Suisse. Au moment de la clôture du premier appel d'offres, près de 80 propositions avaient été reçues, venant de 60 entreprises suisses. Douze projets ont été sélectionnés, et leur mise en oeuvre est en bonne route. Les projets couvrent des thèmes tels que l'approvisionnement énergétique, l'hébergement pour les personnes déplacées à l'intérieur du pays ou les chemins de fer. Le budget total des projets sélectionnés s'élève à plus de 112 millions de francs, dont 93 millions sont financés par la Suisse, le reste étant pris en charge par les entreprises et par leurs partenaires ukrainiens.

Il convient également de mentionner la participation des ONG suisses dans le cadre de ces projets. Elles apportent en effet leur expertise au secteur privé, une piste qui pourrait être approfondie pour de futurs appels à propositions. Entre-temps, nous avons lancé un deuxième appel à propositions le 9 janvier et le délai pour soumettre les projets échoit cette semaine. Compte tenu des retours positifs du marché, nous attendons à nouveau un grand nombre de propositions de projets.

En conclusion, je suis persuadé que nous, Parlement et Conseil fédéral, avons le même objectif : fournir une aide à l'Ukraine le plus vite possible, là où elle est nécessaire, en encourageant les entreprises suisses à livrer des biens et des services urgents pour sa reconstruction, dont l'Ukraine ne dispose pas actuellement. Nous pouvons ainsi créer un levier ou un effet de levier pour relancer l'économie ukrainienne. Grâce à l'accord que nous avons négocié et signé, nous pourrons atteindre cet objectif dès l'automne prochain. Je vous invite à continuer sur cette voie, qui est efficace, et à ne pas en ouvrir une deuxième qui pourrait ralentir le processus de soutien et utiliserait des ressources aujourd'hui utiles à la mise en oeuvre du programme suisse pour l'Ukraine.

Je vous invite dès lors à accepter la démarche que nous suivons et à rejeter une deuxième fois cette proposition. La motion du Conseil des États a, je le répète, les mêmes termes que la motion de votre conseil.

Si vous deviez l'accepter, le Conseil fédéral poursuivrait le processus de ratification de l'accord. Il élaborerait en parallèle une loi, et nous pourrions ainsi faire de notre mieux pour que le soutien à l'Ukraine et les secteurs privés en Suisse puissent débuter l'année prochaine. Je le répète : il serait administrativement et politiquement extrêmement dommage que vous suiviez ce chemin. Je vous invite vivement à rejeter la motion, pour des raisons d'efficacité.

Molina Fabian · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

Ich bedanke mich im Namen der Kommission für diese Debatte und beim Herrn Bundespräsidenten für seine ausführliche Stellungnahme zur vorliegenden Motion.

Um Missverständnissen vorzubeugen, möchte ich hier einfach noch einmal zu Protokoll geben, dass der Bundesrat mit dem gewählten Vorgehen Fakten geschaffen hat, welche ja in beiden Kammern des Parlamentes seit einiger Zeit zu Diskussionen führen. Herr Bundespräsident, ich glaube, das Learning, das der Bundesrat mitnehmen sollte, ist, dass der Entscheid in der Frage, ob es ein Gesetz oder einen Staatsvertrag braucht, ganz grundsätzlich beim Parlament und nicht beim Bundesrat liegt. Egal, wie dieser Rat heute entscheiden wird, in der Kommission war völlig klar, dass das Vorgehen des Bundesrates - dass er sich über den parlamentarischen Prozess hinwegsetzt - so nicht geschätzt wurde. Ich glaube, das ist das Ergebnis, das man vom heutigen Tag mitnehmen kann.

Abstimmung

Le président (Page Pierre-André, président): La majorité de la commission propose d'adopter la motion. Une minorité Rüegger et le Conseil fédéral proposent de rejeter la motion.

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 78 Stimmen

Dagegen ... 113 Stimmen

(1 Enthaltung)