Rahmengesetz für den Schutz vor häuslicher Gewalt. Schutz, Prävention und Ahndung verbindlich regeln

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Antrag der Kommission

Annahme der Motion

Antrag Schwander

Ablehnung der Motion

Proposition de la commission

Adopter la motion

Proposition Schwander

Rejeter la motion

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion.

Maret Marianne · Mit-F · Ständerat · Wallis · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

La violence domestique n'est pas une donnée abstraite. C'est une réalité tragique, quotidienne et trop souvent silencieuse, qui affecte des femmes, des hommes, des enfants et des familles entières. Dans le développement de ma motion, je cite l'affaire dite N. D. contre Suisse, soit le cas d'une femme qui a été séquestrée, maltraitée et violée par son compagnon après lui avoir annoncé son intention de mettre fin à leur relation. Malgré des risques clairement identifiés, les mesures de protection se sont révélées insuffisantes. La Cour européenne des droits de l'homme a condamné la Suisse, estimant qu'elle n'avait pas pris toutes les mesures raisonnablement exigibles pour protéger efficacement la victime.

Cette condamnation nous oblige à agir. Elle montre que notre système actuel est trop fragmenté et pas assez efficace. Elle montre que, derrière les principes, il y a des vies. C'est précisément pour cette raison que je demande d'instaurer une loi-cadre fédérale pour la protection contre la violence domestique, fondée sur des normes contraignantes et uniformes à l'échelle nationale.

La violence domestique n'est pas marginale. En 2024, plus de 21 000 infractions ont été enregistrées par la police en Suisse, soit 6 pour cent de plus que l'année précédente. Dans environ 7 cas sur 10, les victimes sont des femmes. En moyenne, une femme meurt toutes les deux semaines dans notre pays des suites de violence domestique. Cela correspond donc à 20 à 30 féminicides par année ; des chiffres hélas en constante augmentation. Pour les deux premiers mois de 2026, l'ONG Stop Femizid a déjà dénombré cinq décès.

Ces chiffres sur les violences domestiques sont insoutenables, mais, pire encore, ils ne disent pas tout, puisque beaucoup de situations ne sont jamais dénoncées et connues des autorités. Une part importante d'entre elles concerne des enfants. La violence domestique reste ainsi l'une des formes de violence les plus invisibles, jusqu'à ce qu'elle devienne irréversible. Un des principaux problèmes dans notre système actuel réside dans l'hétérogénéité des mesures et des moyens à l'échelle cantonale. Les réponses de chaque canton diffèrent, que cela soit sur le plan de la disponibilité d'hébergement d'urgence, des modalités de protection et de prévention ou encore de la coordination entre les institutions concernées, de la police à la justice, en passant par les services sociaux. À titre d'exemple, il existe encore des cantons où l'offre de places en foyer est insuffisante, voire inexistante.

Si le fédéralisme a ses avantages, dans un tel domaine, il montre ses lacunes. Il n'existe pas de norme minimale sur le plan national, et la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons manque de clarté. La violence domestique, pourtant, ne s'arrête pas aux frontières cantonales. La mise en place d'une loi-cadre permettrait d'harmoniser les mesures telles que les interdictions de contact ou le recours aux bracelets électroniques, de garantir un accès effectif et suffisant aux foyers et aux services spécialisés dans toute la Suisse, d'assurer un accompagnement psychologique, social et juridique complet et gratuit et enfin de clarifier le droit pénal.

Il s'agit de garantir que, partout en Suisse, une victime bénéficie du même niveau minimal de protection. Au-delà de l'harmonisation, cette loi-cadre apporterait également une sécurité juridique indispensable. Elle définirait clairement les obligations des autorités et les droits des victimes. Une protection efficace ne peut pas dépendre de pratiques administratives variables, mais doit reposer sur des bases légales claires et contraignantes.

Je me réjouis que le Conseil fédéral soutienne cette motion et je tiens à le remercier. Ma motion exige un changement de paradigme important qui revient à demander d'adapter la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, peut-être au prix d'une modification de la Constitution. L'avis positif du Conseil fédéral démontre qu'il prend la mesure de l'enjeu et qu'il est prêt à modifier le cadre existant.

La violence domestique est une violation grave des droits humains. Elle détruit des existences et marque durablement les enfants qui y sont exposés. Lorsqu'il s'agit de protéger des vies et de prévenir des drames, nous ne pouvons pas accepter que la protection dépende d'un code postal. L'acceptation de cette motion constitue une étape nécessaire pour renforcer durablement la prévention, la protection et la répression.

Je vous remercie de votre soutien à cette demande ainsi qu'aux deux motions qui suivent pour que la Suisse garantisse partout et en tout temps une meilleure protection contre la violence domestique.

Schwander Pirmin · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zu meinen Interessenbindungen: Ich bin mindestens einmal pro Monat bei der Art von Vorfällen vor Ort, um die es in der Motion geht - nicht weit weg, sondern direkt vor Ort. Der Bundesrat unterstützt das Anliegen, nimmt aber nur sehr spärlich dazu Stellung: "Er weist jedoch darauf hin, dass mutmasslich eine Änderung der Bundesverfassung nötig sein wird." Ich weiss nicht, warum; die Gründe dafür sehe ich nicht.

Der Bundesrat unterstützt das Anliegen. Auch ich kann bestätigen, dass das Anliegen sehr wichtig ist und dass das Ausmass der Gewalt in den letzten zehn Jahren enorm zugenommen hat. Sie können sich das nicht vorstellen - ich möchte Ihnen am liebsten Bilder davon zeigen, was vor Ort in Wohnungen, in Häusern, in unserer Nachbarschaft passiert. Dennoch komme ich zum Schluss, dass wir die föderalen Strukturen und Zuständigkeiten nicht ändern müssen. Falls das gemeint ist, Herr Bundesrat, möchte ich gerne wissen, was denn geändert werden soll, wenn wir die Verfassung mutmasslich ändern müssten, um die Motion umzusetzen. Darum geht es in der Stellungnahme des Bundesrates. Ich sehe es einfach nicht.

Es geht um die Grundsatzfrage, wie wir Menschen - Frauen, Kinder - vor rückfälligen, kaltblütigen, barbarischen Gewaltverbrechern schützen wollen, deren Zahl zugenommen hat und die wir, nicht nur, aber teilweise, importiert haben. Wie wollen wir das tun? Das ist die Kernfrage. Bei häuslicher Gewalt stelle ich die Frage ein bisschen anders: Wie wollen wir Frauen und Kinder vor renitenten, bösartigen, empathielosen Narzissten mit Gewaltpotenzial schützen? Das ist nicht genau die gleiche Frage.

Meine Antwort ist klar. Ich nehme die zentralen Elemente der Motion heraus. Wir haben bereits alle zentralen Elemente, um Menschen - Frauen, Kinder - zu schützen. Wir haben das Strafgesetzbuch, in dem der Strafrahmen geregelt ist. Hier könnten wir folgende Frage stellen: Müssen wir bei häuslicher Gewalt nicht Mindeststrafen einführen? Das ist sehr umstritten. Wir wollen ja den Gerichten einen möglichst grossen Strafrahmen geben, damit sie punktuell und im Einzelfall richten können. Mindeststrafen sind sehr umstritten.

Im konkreten Fall des rückfällig gewordenen barbarischen Gewaltverbrechers N. D. wurde die Schweiz durch den EGMR verurteilt, weil die Behörden nicht reagiert bzw. die Situation offenbar falsch eingeschätzt hatten. Darum ging es in der Verurteilung; so schätze ich das ein. Aber das heisst noch lange nicht, dass unser System nicht funktioniert.

Abgesehen von den Strafrahmen im Strafgesetzbuch müssen wir uns also fragen: Müssen wir in solchen Fällen auch bei der Verwahrung etwas tun? Darüber, wie wir das machen wollen, haben wir auch schon diskutiert. Da hapert es meistens beim Vollzug.

Zentrale Elemente, die in der Motion gefordert werden, sind Kontakt- und Rayonverbote. Diese Möglichkeit ist in Artikel 67b StGB vorgesehen, wonach die Gerichte Kontakt- und Rayonverbote bis zu fünf Jahren aussprechen können, sogar mit der Androhung von Fussfesseln, was ebenfalls gefordert wird. Das gibt es also bereits; die Gerichte müssen es lediglich aussprechen. Wir können nun darüber philosophieren, ob die Gerichte den Willen des Gesetzgebers umsetzen oder nicht. Aber die Instrumente haben wir. Wir haben das Instrument der Ausschaffung, wir haben den Landesverweis. Was braucht es darüber hinaus in einem Rahmengesetz? Wir haben alles.

Nun stellt sich die Frage, ob die Behörden die Situation vor Ort richtig einschätzen. Es geht nicht um uns als Parlament, sondern um die Behörden. Leiten sie die Massnahmen, die wir alle bereits vorgesehen haben, korrekt ein? Offenbar kann es, auch wenn es nicht vorkommen sollte und dürfte, in der Praxis zu Fehleinschätzungen kommen. Und diese Fehleinschätzungen stehen und fallen mit den Menschen vor Ort und nicht mit Änderungen von Gesetzen. Entweder haben die Verantwortlichen vor Ort den Mut, solche Leute mitzunehmen, und zwar wirklich mitzunehmen, oder sie haben diesen Mut nicht. Das ist meine Beobachtung, wenn ich vor Ort bin: Es wird diskutiert, ob man jemanden nun mitnehmen soll oder nicht. Solche langen Diskussionen gäbe es bei mir nicht, wenn ich sehe, was vor Ort Sache ist.

Alle Massnahmen, die mit der Motion zentral gefordert werden, sind bereits in unserer Gesetzgebung enthalten. Daher stellt sich die Frage, ob wir es den Kantonen, den Behörden, der Polizei und den Staatsanwälten zutrauen, ihre Aufgaben richtig zu erfüllen. Ich stelle fest: Sie machen ihre Arbeit gut. Fehler können vorkommen. Sie dürften zwar nicht vorkommen, aber manchmal passiert es eben, dass Personen nicht dingfest gemacht, nicht ausgeschafft oder nicht ausreichend lange verurteilt werden. Das sind mögliche Schwachpunkte in unserem System. Ansonsten muss ich sagen: Es funktioniert. Aus diesen Gründen bitte ich Sie, diese Motion abzulehnen.

Ich bin gerne bereit, bei der Verwahrung, im Strafgesetzbuch, bei Kontakt- und Rayonverboten Verfeinerungen vorzunehmen, aber die Instrumente haben wir bereits. Ich bin überzeugt, dass die Kantone und vor allem die Polizei und die Staatsanwälte ihre Aufgaben gut machen. Unterschwellig könnte man aus dieser Motion ableiten, die Behörden würden ihre Aufgaben nicht richtig erfüllen; dagegen möchte ich mich ausdrücklich wehren. Sie machen ihre Arbeit gut. Es passieren jedoch Fehler, leider, Fehler, die nicht passieren dürften, weil man vor Ort manchmal zu gutmütig ist. Man glaubt sogenannten Narzissten, die ihr Verhalten gut verdecken können, und lässt sich von ihren Argumenten überzeugen.

Nach all dem Gesagten bitte ich Sie, die Motion abzulehnen.

Z'graggen Heidi · Mit-F · Ständerat · Uri · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Häusliche Gewalt geschieht dort, wo Menschen am sichersten sein sollten, nämlich im eigenen Zuhause. Für Tausende Frauen und Kinder in der Schweiz ist genau dieser Ort der gefährlichste. Wir müssen uns ehrlich eingestehen: Wir haben bei der Bekämpfung dieses Elends wertvolle Zeit verloren. Während Jahren hat man auf Präventionsprogramme gesetzt, Pilotprojekte lanciert und gehofft, dass die Kantone Lösungen entwickeln. Das haben sie auch gemacht. Vieles davon war gut, auch gut gemeint, teilweise auch gut umgesetzt, aber es blieb fragmentiert, freiwillig, regional unterschiedlich.

Und jetzt steigt die Zahl der Fälle häuslicher Gewalt weiter an. Wir haben ein Problem in der Schweiz. Diesem Problem müssen wir und wollen wir entgegentreten. Deshalb bin ich sehr froh um die Motion Maret Marianne. Ein Rahmengesetz schafft verbindliche Mindeststandards, Schutzmassnahmen wie Kontakt- und Näherungsverbote, elektronische Überwachung usw. Das sind alles Themen, die wir schon angesprochen haben, die aber eben unterschiedlich umgesetzt werden in den Kantonen.

Es kann doch nicht sein, dass Frauen und Kinder unterschiedlich geschützt werden, je nachdem, in welchem Kanton sie leben. Ich glaube, hier müssen wir ein Rahmengesetz machen. Wir müssen es natürlich mit den Kantonen zusammen erarbeiten, diesen Rahmen setzen und die Themen bündeln. Das garantiert einen niederschwelligen Zugang zu Frauenhäusern, Notunterkünften, spezialisierten Beratungsstellen usw. Vor allem aber sorgt es dafür, dass, wie gesagt, der Schutz der Betroffenen nicht vom Wohnort abhängt. Es bedeutet nicht Zentralisierung, es bedeutet auch nicht eine Übersteuerung des Föderalismus, sondern es bedeutet Koordination, Verlässlichkeit, klare Zuständigkeiten von Bund und Kantonen. Nach Jahren des Zuwartens ist es jetzt Zeit zu handeln.

Ich bitte Sie deshalb: Stimmen Sie mit dem Bundesrat der Motion Maret Marianne zu.

Wasserfallen Flavia · Mit-F · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Ich möchte ganz kurz auf das Votum von Kollege Schwander reagieren, der die Motion mit seinem Einzelantrag ablehnen möchte, entgegen dem Antrag der Motionärin und des Bundesrates. Eigentlich zeigt mir sein Votum, warum das Anliegen so berechtigt ist. Denn er hat in seinem Votum ganz einseitig wiederholt, wo das Problem liegt: Wir begegnen dem komplexen Thema der häuslichen Gewalt zu einseitig, mit einer einseitigen Sicht auf die Täter, auf die Strafverfolgung, auf die Behörden.

Es braucht jedoch noch viel mehr, damit wir diesem Problem gerecht werden; das wurde von Kollegin Z'graggen sehr gut beschrieben. Häusliche Gewalt passiert eben zuhause, sie hat ganz viele unterschiedliche Ausprägungen. Wir haben die Möglichkeit, von anderen Ländern zu lernen, von dem, was dort im Bereich der Prävention bereits Sinnvolles gemacht wird.

Sie sprechen nur von Taten, die schon passiert sind; ich möchte, dass solche Taten erst gar nicht passieren. In diesem Bereich können wir noch viel mehr machen. In den Kantonen wird schon einiges gemacht, aber ganz unterschiedlich. Die Finanzierung ist nicht geregelt, wir kennen zum Beispiel auch kein schweizweit einheitliches Fall- und Risikosystem mit Täterkategorisierung, es gibt keine einheitliche Datenerhebung und Berichterstattung, wir machen zu wenig bei der medizinischen Unterstützung von Gewaltopfern und bei der Ausbildung des Personals der Opferhilfe; wir haben das bereits diskutiert.

Dort müssten wir eigentlich ansetzen. Die Motion bietet eine Möglichkeit, dort wirklich Verbesserungen herbeizuführen. Es geht auch darum, dass wir national verbindliche Standards aussprechen können, also Mindeststandards, damit es nicht darauf ankommt, in welchem Kanton man wohnt, wie gut oder wie ungenügend dort der Schutz ist bzw. wie gross die Lücken sind; damit das Recht auf persönliche Freiheit und insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit sowie auf Bewegungsfreiheit gewährleistet wird, wie wir es gemäss der Verfassung kennen; und damit wir die Prävention und den Opferschutz in den Fokus nehmen, statt immer nur auf die Täter fokussiert zu sein.

Danke für die Annahme der Motion.

Jans Beat · BR-M · Bundesrat · Basel-Stadt

Für den Bundesrat ist die Bekämpfung häuslicher Gewalt eine Priorität. Er will sein Engagement in diesem Bereich verstärken. Nach geltendem Recht wären im Wesentlichen die Kantone für die Umsetzung der vorliegenden Motion zuständig. Die Kantone haben zwar Massnahmen zur Bekämpfung häuslicher Gewalt an die Hand genommen, es verdichten sich aber die Anzeichen, dass sie bei deren Umsetzung an ihre Grenzen stossen und es kantonale Unterschiede gibt. Gewaltopfer sollten jedoch in der ganzen Schweiz denselben Schutz erhalten. Mit einem nationalen Rahmengesetz könnten hier Mindeststandards geschaffen werden.

Nach Ansicht des Bundesrates ist es an der Zeit, dafür zu sorgen, dass der Bund die Kantone bei der Bekämpfung häuslicher Gewalt unterstützen kann, und dass er dieses prioritäre Thema in einem nationalen Rahmengesetz regelt. Die hohe Zahl an Femiziden im letzten Jahr und die Zunahme von Fällen häuslicher und sexualisierter Gewalt zeigen, dass wir den Schutz von Opfern häuslicher Gewalt dringend verbessern müssen.

Einige Forderungen in der Begründung der Motion fallen in die Zuständigkeit des Bundes. Für ein umfassendes Rahmengesetz zum Schutz vor häuslicher Gewalt fehlt dem Bund jedoch die verfassungsrechtliche Zuständigkeit. Es zeichnet sich folglich ab, dass für die Umsetzung der Motion eine Verfassungsänderung nötig ist. Bei der inhaltlichen Umsetzung der Motion wären im Einzelnen noch Fragen zu klären. Insbesondere müssen wir genauer prüfen, ob bestimmte Forderungen nicht bereits durch das Opferhilfegesetz und dessen laufende Revision abgedeckt sind. Der Bundesrat ist aber der Ansicht, dass sich dieser Aufwand im Interesse eines besseren Opferschutzes lohnen wird und diese Fragen nun auf Bundesebene verstärkt angegangen werden müssen. Selbstverständlich wird sich der Bundesrat bei der Ausarbeitung einer solchen Vorlage eng mit den Kantonen abstimmen.

Aus den eingangs ausgeführten Gründen beantragt Ihnen der Bundesrat die Annahme der vorliegenden Motion.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 32 Stimmen

Dagegen ... 9 Stimmen

(1 Enthaltung)