Finma. Mécanisme de consultation du Parlement

Page Pierre-André · P-M · Conseil national · Fribourg · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Ryser, Amoos, Badran Jacqueline, Bendahan, Bertschy, Michaud Gigon, Roth David, Stämpfli, Widmer Céline)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Ryser, Amoos, Badran Jacqueline, Bendahan, Bertschy, Michaud Gigon, Roth David, Stämpfli, Widmer Céline)

Rejeter la motion

Pamini Paolo · Mit-M · Conseil national · Tessin · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die Rechtsetzung ist eine Kernfunktion der Legislative, des Parlamentes. Wir sprechen hier von Verordnungen des Bundesrates, der Exekutive. Deren nachgelagerte Rechtsetzung unterliegt demgemäss einem Konsultationsrecht des Parlamentes und ist insofern konsistent mit der Kernfunktion der Legislative. Dieses Vorgehen ist bekannt und besteht seit Jahrzehnten oder Jahrhunderten.

Nun haben wir aber ein Problem, weil bei der Rechtsetzung durch die Finma kein Konsultationsmechanismus des Parlamentes besteht. Die Finma kann Verordnungen erlassen oder auch umschreiben. Es kommen aber auch weitere generell-abstrakte Finma-Regularien zur Anwendung, die im Bundesrecht, dem Finanzmarktaufsichtsgesetz, nicht vorgesehen sind. Dazu zählen insbesondere Aufsichtsmitteilungen und Wegleitungen, die faktisch ebenfalls eine verbindliche Wirkung haben. Anders formuliert: Man kann ins Gefängnis kommen oder gebüsst werden, wenn man sie verletzt.

Es ist nicht selten umstritten, ob einzelne Finma-Regulierungen über eine ausreichende gesetzliche Grundlage verfügen. Was wir mit der Kommissionsmotion erreichen möchten, ist die Einführung einer Konsultationspflicht bei der nachgelagerten Rechtsetzung. Sie wäre vergleichbar mit dem Verfahren bei Verordnungsentwürfen des Bundesrates. An der Sitzung vom 9. Februar dieses Jahres hat sich Ihre Kommission für Wirtschaft und Abgaben mit dem Thema befasst und mit 15 zu 9 Stimmen bei 1 Enthaltung beschlossen, die Motion einzureichen. Deswegen besprechen wir sie heute hier.

Ich bitte Sie im Namen der Kommissionsmehrheit um Unterstützung der Motion. Eine Minderheit beantragt, die Motion abzulehnen.

Kamerzin Sidney · Mit-M · Conseil national · Valais · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

La Commission de l'économie et des redevances a adopté cette motion en séance du 9 février 2026, par 15 voix contre 9 et 1 abstention. Cette motion s'inscrit dans un débat plus large sur la Finma, portant notamment sur les nominations des membres de l'administration de la Finma, sur ses missions et sur son pouvoir de régulation. Les propositions reçoivent peu d'écho auprès de la Finma, en raison, surtout, de l'indépendance qui devrait être garantie pour cette structure.

La présente motion de commission s'inscrit dans le cadre de la question de la régulation, soit la possibilité, pour la Finma, d'édicter des ordonnances et des circulaires et, surtout, la possibilité pour le Parlement d'être consulté et d'émettre des recommandations ou des interventions par rapport à de nouvelles ordonnances ou circulaires ou par rapport à des modifications d'ordonnances ou de circulaires. Les débats en commission ont porté sur plusieurs points. On nous a dit que la liberté d'action de la Finma pourrait être restreinte par rapport à la consultation du Parlement. En réalité, le cadre n'est pas plus strict, puisqu'il s'agit uniquement, pour le Parlement, de s'assurer que la régulation de la Finma s'inscrit dans le cadre législatif du Parlement.

On nous a aussi indiqué que la Finma pourrait perdre son indépendance ou qu'elle serait réduite. Il a d'ailleurs été relevé que dans le cadre de l'affaire de Credit Suisse, en invoquant son indépendance, la Finma était très réservée quant à la transmission d'informations. Il ne s'agit pas ici de remettre en question la compétence opérationnelle de la Finma, mais simplement de vérifier que sa compétence normative de régulation s'inscrit dans le cadre législatif clair fixé par le Parlement.

En commission, il a aussi été relevé que cette proposition n'aurait pas de sens, car le cadre normatif est clair, mais qu'en réalité il s'agirait d'une vérification par le Parlement, justement, que les ordonnances et circulaires s'inscrivent dans le cadre de lois décidées par le Parlement, comme c'est le cas - cela a été dit par mon préopinant - des ordonnances importantes du Conseil fédéral qui font aussi l'objet d'une consultation du Parlement.

Le recours existe. C'est vrai que, de l'avis de certains, il suffit de faire recours contre des décisions qui ne seraient pas respectueuses du cadre législatif. Mais on connaît la lenteur des recours devant le Tribunal administratif fédéral ou le Tribunal fédéral ; des mois et des années de procédures pourraient être évités par une consultation du Parlement et un cadre législatif clair.

Enfin, c'est pourtant cette même rapidité qui a été invoquée en nous disant que c'est trop long de consulter le Parlement et qu'il faut éviter cette étape. Au contraire, de l'avis de la commission, par 15 voix contre 9 et 1 abstention, passer par la consultation du Parlement est une procédure rapide par rapport aux procédures de recours et aux procédures judiciaires.

Cette proposition de la commission vise donc à augmenter et à intensifier les liens entre la Finma et le Parlement, non pas sur le plan opérationnel, mais sur le plan législatif, pour essayer de trouver un cadre normatif total, non seulement sur le plan des lois, mais aussi des ordonnances et des circulaires de la Finma ; un cadre normatif qui soit de nature à éviter les catastrophes, comme celle qui s'est passée avec l'affaire de Credit Suisse.

Pour tous ces motifs, la commission vous propose d'adopter sa motion.

Ryser Franziska · Mit-F · Conseil national · St-Gall · Groupe des VERT-E-S

Im Namen der Kommissionsminderheit bitte ich Sie, die Motion abzulehnen, denn sie bringt keine Lösung, sondern schafft nur neue Probleme - institutionelle, rechtliche und praktische. Einmal mehr wird hier mit Vorurteilen statt mit Fakten politisiert.

1. Der zentrale Vorwurf ist schlicht falsch. Die Finma schafft kein neues Recht. Neues Recht schafft allein dieses Parlament. Die Finma erlässt Verordnungen nur dort, wo wir sie als Parlament ausdrücklich dazu ermächtigt haben, nämlich in hochtechnischen Fragen, die einer Auslegung auf Verordnungsstufe bedürfen. Mit den Rundschreiben legt die Finma dar, wie sie das geltende Recht auslegt. Damit wird kein neues Recht, sondern Transparenz über die Rechtsanwendung geschaffen. Genau das braucht es in einer prinzipienbasierten Regulierung. Grundsätze oder undefinierte Rechtsbegriffe müssen in der Praxis konkretisiert werden. Rundschreiben sind also im Interesse der Banken, denn so schafft die Finma Transparenz, Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit.

2. Der Vorwurf einer fehlenden gesetzlichen Grundlage hat sich bisher nicht bestätigt. Jede Verordnung, jedes Rundschreiben, jede Aufsichtsmitteilung muss sich auf das bestehende Recht stützen. Das Vorgehen der Finma wurde bei den bisherigen Prüfungen als grundsätzlich angemessen, transparent und stufengerecht eingeordnet. Wenn die Grundlage trotzdem einmal bestritten wird, sind es die Gerichte, die das Legalitätsprinzip prüfen, und nicht das Parlament über Konsultationen.

3. Der Vergleich mit den Verordnungen des Bundesrates greift zu kurz. Ja, das Parlament kann bei besonders wichtigen Verordnungen angehört werden, aber das ist bewusst die Ausnahme und nicht die Regel. Eine eigentliche Konsultationspflicht, wie es die Motion fordert, ist weit davon entfernt. Das würde nicht nur bedeuten, dass sich unsere Kommissionen regelmässig zu Dutzenden hochtechnischen Dokumenten äussern müssten, es würde auch die Aufsichtspraxis lähmen und eine flexible und rasche Reaktion der Finma auf Entwicklungen im Markt verunmöglichen.

Vor allem aber untergräbt die Motion die Gewaltenteilung. Wir als Parlament setzen den Rahmen. Die Exekutive oder das mit der Rechtsausübung beauftragte Organ, wie die Finma, wendet das Recht an, und die Gerichte kontrollieren diese Anwendung. Dieses Zusammenspiel ist ein Grundprinzip unseres Rechtsstaates. Wenn wir nun beginnen, uns in die Auslegung und Anwendung einzumischen, verwischen wir diese Grenzen. Wir würden faktisch auf Ermessensentscheide einer unabhängigen Aufsichtsbehörde Einfluss nehmen und damit auf Bereiche, die der gerichtlichen Kontrolle vorbehalten sind. Das ist staatspolitisch bedenklich, und es schwächt die Unabhängigkeit der Finma. Die Unabhängigkeit ist aber die Voraussetzung für eine glaubwürdige und wirksame Finanzmarktaufsicht. Ohne funktionelle Aufsicht und Unabhängigkeit droht diese Aufsicht für kurzfristige politische oder wirtschaftliche Interessen anfällig zu werden, und das schadet letztlich dem Vertrauen in unseren Finanzplatz.

Eine solche Motion würde auch nicht zu mehr Transparenz führen, im Gegenteil, sie würde paradoxerweise genau das Gegenteil tun, denn die Finma ist nicht verpflichtet, ihre Rechtsanwendung zu dokumentieren. Wenn jede Auslegung politisch mitverhandelt wird, wird die Finma ihre Praxis künftig gar nicht mehr ausweisen. Das würde weniger Rundschreiben, weniger Klarheit und damit weniger Rechtssicherheit für die betroffenen Institute bedeuten.

Diese Motion löst keine Probleme, sie schafft aber neue - institutionelle, rechtliche und praktische. Sie schwächt die Gewaltenteilung, untergräbt die Unabhängigkeit der Aufsicht und erschwert eine effiziente Regulierung.

Ich bitte Sie deshalb, dem Antrag der Minderheit zu folgen und die Motion abzulehnen.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Conseil fédéral · St-Gall

Der Bundesrat steht diesem Vorstoss kritisch gegenüber, und zwar aus folgenden Gründen.

Zunächst kann die Finma Normen einzig erlassen, wenn das Parlament oder der Bundesrat der Finma die Kompetenz einräumt, Ausführungsbestimmungen in Form einer Verordnung vorzunehmen. Dabei kann die Finma grundsätzlich Bestimmungen fachtechnischen Inhalts von untergeordneter Bedeutung erlassen. Namentlich hat das Parlament es damit selbst in der Hand, ob es solche Kompetenzen gewähren will oder nicht. Anders als Verordnungen dienen Rundschreiben der Finma ausschliesslich der Rechtsanwendung und dürfen keine rechtsetzenden Bestimmungen, eben gerade keine Normen, enthalten. Vielmehr geht es um die transparente Darlegung einer bereits etablierten Praxis im Rahmen der Aufsicht, die die Finma gemäss dem Willen des Parlamentes selbstständig und unabhängig ausübt. Die verlangte Konsultationspflicht erscheint daher widersprüchlich.

Verordnungen und Rundschreiben der Finma einerseits und Verordnungen des Bundesrates andererseits sind nicht ohne Weiteres vergleichbar; auch die Sprecherin der Minderheit hat das gesagt. Zudem gehen die Forderungen der Motion weiter als das bestehende Konsultationsrecht des Parlamentes bei Bundesratsverordnungen. Erstens fokussiert das Konsultationsrecht des Parlamentes bei Bundesratsverordnungen auf wichtige Verordnungen des Bundesrates. Die vorliegende Motion verlangt die Konsultation für sämtliche Finma-Verordnungen oder Finma-Rundschreiben. Zweitens fordert die Motion eine eigentliche Konsultationspflicht der Finma, während es im Verhältnis zum Bundesrat ein Konsultationsrecht ist.

Was schliesslich die Normenkontrolle an sich anbelangt, obliegt diese aufgrund der Gewaltenteilung gemeinhin den Gerichten. Die Unabhängigkeit ist für die Finanzmarktaufsicht und damit für die Stabilität und Integrität des Finanzplatzes von zentraler Bedeutung. Dem Parlament stehen bereits heute Instrumente zur Verfügung, um die Finma zu steuern. Insbesondere untersteht die Finma der Oberaufsicht des Parlamentes, und sie muss auch den Aufsichtskommissionen Rede und Antwort stehen.

Ich bitte Sie deshalb im Namen des Bundesrates, diese Motion abzulehnen.

Vote

Le président (Page Pierre-André, président): La commission propose d'adopter la motion. Une minorité Ryser et le Conseil fédéral proposent de la rejeter.

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 116 Stimmen

Dagegen ... 67 Stimmen

(3 Enthaltungen)