UNO-Vertragsorgane als oberste Gerichtsinstanzen für die Schweiz unter Aushebelung des Schweizerischen Bundesgerichtes

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Herr Rieder hat sich von der schriftlichen Antwort des Bundesrates nicht befriedigt erklärt. Er verlangt Diskussion. - Dem wird nicht opponiert.

Rieder Beat · Mit-M · Ständerat · Wallis · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ja, ich bin nicht befriedigt, weil das sehr wichtig und für die Schweiz in völkerrechtlicher Hinsicht eine äusserst prekäre Situation ist. Auslöser meiner Interpellation ist der Entscheid des UNO-Kinderrechtsausschusses in einem Aargauer Fall, in welchem das letztinstanzliche Bundesgerichtsurteil aufgehoben wurde. Die Antwort des Bundesrates auf die Frage der Interpellation, ob die UNO-Vertragsorgane als oberste Gerichtsinstanz die schweizerischen Bundesgerichtsinstanzen aushebeln, ist für mich nicht befriedigend.

Der Informationsgehalt der Antwort des Bundesrates ist sehr präzis. Für mich ist schockierend, wie der Bundesrat festhält, dass zwischen dem 1. Januar 2021 und dem 31. März 2026 201 Individualmitteilungen eingereicht und in sage und schreibe 170 Fällen vorsorgliche Massnahmen angeordnet wurden. Der Erlass von vorsorglichen Massnahmen durch die UNO-Instanzen bewirkt, dass der Vertragsstaat für die folgenden Jahre der Verfahrensdauer, für mindestens drei Jahre, gehalten ist, diesen vorsorglichen Massnahmen Folge zu leisten. Anders als bei der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, bei der einem Gesuch um vorsorgliche Massnahmen nur in absoluten Ausnahmefällen entsprochen wird, wurden durch die UNO-Instanzen in über 80 Prozent der Fälle vorsorgliche Massnahmen erlassen.

Dies hat gravierende Konsequenzen für den Vertragsstaat, insbesondere für die Schweiz. Der Vertragsstaat muss gestützt auf diese vorsorglichen Massnahmen alle Massnahmen treffen, um einen nicht wiedergutzumachenden Schaden für das oder die Opfer zu vermeiden. Im Falle des behinderten Kindes im Kanton Aargau müsste die Schweiz für die Verfahrensdauer, das heisst für mindestens drei Jahre, dem Gesuch des Kindes entsprechen und es in einer Regelklasse unterrichten. Jede andere Massnahme oder jede Weigerung, diese Massnahme umzusetzen, wäre eine gravierende Verletzung von Völkerrecht und würde zwangsläufig zu einer Verurteilung der Schweiz wegen Verletzung des Völkerrechts führen.

Völlig unbefriedigend ist die Antwort des Bundesrates betreffend die Ratifizierung der Zusatzprotokolle. Einerseits behauptet der Bundesrat, dass den vorsorglichen Massnahmen keine rechtliche Verbindlichkeit zukomme. Andererseits, einen Satz später - ich hätte da wenigstens ein Kapitel dazwischengeschoben, damit es nicht so auffällig ist -, weist er darauf hin, dass die Schweiz im Rahmen der Verfahren vor den UNO-Gerichtshöfen in guten Treuen den vorsorglichen Massnahmen Folge leisten müsse und sie grundsätzlich gehalten sei, vorsorgliche Massnahmen umzusetzen, dies mit Verweis auf das Bundesblatt (BBl 2016 217, 232). Damit ist ein offenkundiger Konflikt zwischen der Rechtskraft eines bundesgerichtlichen Urteils, wie im Falle des Mädchens im Kanton Aargau, und den vorsorglichen Massnahmen des UNO-Ausschusses, welche das Bundesgerichtsurteil faktisch ausser Kraft setzen, gegeben. Dieser Konflikt wird durch die Antwort des Bundesrates nicht aufgelöst und würde effektiv dazu führen, dass der Schweiz in den 170 Fällen, in denen sie den vorsorglichen Massnahmen nicht nachkommt, eine eklatante Verletzung des Völkerrechts vorgeworfen werden könnte.

Aus der Antwort des Bundesrates ergibt sich, dass der Schutzbereich der Abkommen, dieser Zusatzprotokolle, bereits durch die Europäische Menschenrechtskonvention abgedeckt ist. Die Doppelspurigkeit zwischen den UNO-Instanzen und dem EGMR muss erst recht zu einem Problem werden, bzw. wir schaffen in unserem Parlament dieses Problem selbst. Korrekterweise ist nämlich die Schweiz selbst für die Ratifizierung der Zusatzprotokolle verantwortlich. Wir können dies auch unterlassen.

Das ist der springende Punkt. Der Bundesrat ist dringend aufgefordert, sämtliche Zusatzprotokolle, die in der Antwort auf die Interpellation 26.3222 erwähnt wurden, bis Ende Jahr zu kündigen und damit Verfahren vor den UNO-Instanzen zu vermeiden, da dies einerseits dem Ansehen des Schweizerischen Bundesgerichtes, der schweizerischen Justiz und der Schweiz selbst schadet und andererseits zu Doppelspurigkeiten zwischen dem Rechtsweg an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und dem Rechtsweg an die UNO-Instanz führt. Die Schweiz hat offensichtlich sehr leichtfertig und unüberlegt - damit meine ich auch unser Parlament, insbesondere den Ständerat - Zusatzprotokolle ratifiziert, ohne sich über die Folgen der Ratifizierung Gedanken zu machen. Zukünftig ist daher insbesondere bei allen völkerrechtlichen Verträgen darauf zu achten, dass Zusatzprotokolle mit der Begründung von Individualrechten nicht mehr ratifiziert werden.

Wir erinnern uns an unsere Diskussionen im Bereich des Arbeitsrechtes - ILO -, als wir Zusatzratifikationen hätten vornehmen müssen. Glücklicherweise haben wir das verweigert. Stellen Sie sich vor, wir hätten im Arbeitsrecht Zusatzprotokolle unterzeichnet, welche den betroffenen Parteien den Weg vom Bundesgericht an die UNO-Instanzen ermöglicht hätten.

Das Gleiche gilt auch im Bereich der Behindertengleichstellung. Nach meiner Kenntnis befasst sich das EDI damit, ein Abkommen im Bereich der Behindertengleichstellung zu ratifizieren. Ich brauche Ihnen nicht zu erklären, welche Folgen das für die Schweiz hätte. Wir installieren damit eine weitere Gerichtsinstanz oberhalb des Schweizerischen Bundesgerichtes.

Daher bitte ich den Bundesrat, diese Zusatzprotokolle bis Ende Jahr zu kündigen und dem Parlament einen entsprechenden Antrag zu unterbreiten. Eine zweite Möglichkeit wäre, gegenüber der schweizerischen Justiz verbindlich zu erklären, dass allfälligen vorsorglichen Massnahmen der UNO in diesem Bereich keine Folge geleistet werden muss; das halte ich für äusserst problematisch. Andernfalls werden wir, das Parlament, mit Sicherheit darüber entscheiden müssen, ob wir es zulassen, dass bundesgerichtliche, letztinstanzliche Urteile über vorsorgliche Massnahmen von UNO-Instanzen aufgehoben werden können.

Ich halte diese Situation für äusserst prekär, und die Zunahme dieser Verfahren ist offenkundig. Wir müssen uns aber auch selbst an der Nase nehmen. Wir winken im Ständerat ohne Abschätzung der Konsequenzen solche Vertragswerke durch und stellen später erstaunt fest, dass ein Vertrag nicht nur Rechte, sondern eben auch Verpflichtungen mit sich bringt - insbesondere, wenn es um Zusatzprotokolle geht, die Individualrechte statuieren, die es den Schweizerinnen und Schweizern und allen, die in der Schweiz wohnhaft sind, ermöglichen, das Schweizerische Bundesgericht schachmatt zu setzen.

Ich gehe davon aus, dass der Bekanntheitsgrad des Urteils betreffend das Mädchen im Kanton Aargau dazu führen wird, dass meine Gilde und mehr und mehr auch die Rechtsuchenden die Möglichkeiten solcher vorsorglicher Massnahmen in der Schweiz erkennen werden. Die Anwälte werden diesen Weg einschlagen. Das heisst, man wird im Bundesamt für Justiz eine neue Abteilung zur Behandlung solcher Individualbeschwerden vor dem UNO-Gerichtshof schaffen müssen, mit sehr viel Personal. Das ist nicht wünschenswert und führt zu einem Super-GAU für das Schweizerische Bundesgericht.

Ich bitte Sie daher um eine schnelle und harte Reaktion. Ansonsten muss das Parlament entscheiden, ob es diesen Irrsinn weiter unterstützen wird.

Jans Beat · BR-M · Bundesrat · Basel-Stadt

Wie stehen unser Bundesgericht und internationale Verfahren zueinander? Der von Herrn Rieder angesprochene Fall aus dem Kanton Aargau hat die Diskussion verstärkt. Auch wenn der Bundesrat sich nicht zum konkreten Fall äussert, sieht er, dass es ein Spannungsfeld gibt. Wir wollen zum einen wirksamen Menschenrechtsschutz für jede einzelne Person, und wir wollen zum andern klare Zuständigkeiten für unsere Gerichte.

Die Schweiz hat sich an internationale Menschenrechtsübereinkommen gebunden. Die Bundesversammlung hat den Bundesrat jeweils zur Ratifikation ermächtigt. Diese Übereinkommen verankern verbindliche Menschenrechte. Diese Übereinkommen sehen auch Individualmitteilungsverfahren vor. In diesen Verfahren prüfen die vertraglich eingesetzten Organe, sogenannte Ausschüsse, Einzelfälle.

Der Bundesrat hat, gestützt auf ausdrückliche Ermächtigung der Bundesversammlung, die Zuständigkeit von fünf Ausschüssen anerkannt. Dabei gilt: Die Ausschüsse sind keine Gerichte. Sie können keine Urteile des Bundesgerichtes aufheben. Sie können keine rechtlich verbindlichen Entscheide erlassen. Es gilt aber auch - Sie haben recht, das kommt unmittelbar nachher -: Die Ausschüsse bestehen aus Expertinnen und Experten, die zur Anwendung des Übereinkommens im Einzelfall Stellung nehmen. Ihre Feststellungen haben Gewicht. Weil die Schweiz die Zuständigkeit der Ausschüsse akzeptiert hat, muss sie auch deren Feststellungen gebührend in Erwägung ziehen.

Die Schweiz leistet den Feststellungen der Ausschüsse jeweils auf pragmatische Weise Folge, beispielsweise durch Wiedererwägung oder Neueinschätzung des Falls durch die betroffenen Verwaltungsbehörden. Die Feststellungen der Ausschüsse sind also eine Aufforderung an die Schweiz, ernsthaft und kritisch nochmals zu prüfen, wie sie die Verpflichtungen aus dem Menschenrechtsübereinkommen im Einzelfall umsetzt. Daraus ergibt sich dann selbstverständlich auch eine Praxis.

Die Rolle des Bundesamts für Justiz als Vertretung der Schweiz vor den UNO-Ausschüssen in Individualbeschwerdeverfahren beschränkt sich darauf, die Entscheidungen und vorläufigen Massnahmen an die zuständigen Behörden weiterzuleiten sowie die Koordination sicherzustellen, damit die gesamtschweizerische Praxis kohärent ist.

Ein wesentlicher Punkt sind die vorsorglichen Massnahmen. Sie sollen einen nicht wiedergutzumachenden Schaden verhindern. Vorsorgliche Massnahmen können dazu führen, dass ein Vollzug vorübergehend ausgesetzt wird. Das ist richtig, und das ist auch eine Herausforderung. Die Schweiz prüft die vorsorglichen Massnahmen jeweils sorgfältig und in guten Treuen. Das Gros der Fälle betrifft die Einhaltung des Non-Refoulement-Prinzips. Da kann ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohen, zum Beispiel, wenn das Leben der zurückzuführenden Person in ihrem Herkunftsland bedroht ist.

Auch die vorsorglichen Massnahmen sind, wie die Feststellungen der Ausschüsse, rechtlich nicht bindend, aber die Schweiz hat sich den Individualmitteilungsverfahren durch eigenen Entschluss unterstellt. Es liegt deshalb auf der Hand, dass sie vorsorgliche Massnahmen in aller Regel beachtet. Es gibt wenige Fälle, in denen die Schweizer Behörden der Ansicht waren, dass die vorsorglichen Massnahmen nicht im Interesse der Betroffenen sind, beispielsweise im Sinne des Kindeswohls, und daher nicht zu befolgen seien.

Erlauben Sie mir noch einige Worte zur Frage des Mehrwerts der UNO-Übereinkommen und des Individualmitteilungsverfahrens gegenüber der Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Die UNO-Übereinkommen schützen zusätzliche Bereiche, zum Beispiel spezifische Kinderrechte oder Rechte zum Schutz von Frauen gegen Diskriminierung. Diese Rechte ergänzen die Bundesverfassung und die EMRK. Darin sieht der Bundesrat weiterhin einen Mehrwert.

Zur Frage der Kündigung der bestehenden Fakultativprotokolle: Eine Kündigung der Fakultativprotokolle zu den Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau und über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren ist rechtlich möglich. Zuständig ist die Bundesversammlung, es sei denn, sie hat diese Zuständigkeit an den Bundesrat delegiert. Der Bundesrat gibt aber zu bedenken, dass ein solcher Schritt merkliche Auswirkungen auf die internationale Glaubwürdigkeit der Schweiz und vor allem auf den UNO-Standort Genf haben kann.

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Damit ist das Geschäft erledigt.

Schluss der Sitzung um 17.25 Uhr

La séance est levée à 17 h 25