Loi sur les banques (couverture des participations étrangères au moyen de fonds propres de la banque mère des banques d’importance systémique). Modification

Regazzi Fabio · Mit-M · Conseil des Etats · Tessin · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Ich habe mich in der Kommission für den Antrag der Mehrheit eingesetzt, mit dem Ziel, einen tragfähigen Kompromiss zu finden. Den Entwurf des Bundesrates lehne ich ab, auch den Antrag der Minderheit I (Hegglin Peter) für eine 90-prozentige CET1-Unterlegung lehne ich ab. Er ist meines Erachtens kein Kompromiss, sondern kommt dem zu teuren Entwurf des Bundesrates praktisch gleich.

Lassen Sie mich zunächst die Perspektive meines Kantons darlegen. Der Finanz- und Versicherungssektor erwirtschaftet im Tessin rund 7 Prozent des kantonalen BIP und trägt über 10 Prozent zu den kantonalen Unternehmenssteuern bei. Die Tessiner Regierung hat deshalb gemeinsam mit Zürich und Genf auf die Risiken des Entwurfs des Bundesrates hingewiesen. Denn die Kosten dieser Regulierung werden nicht bei den Banken bleiben. Sie können zu höheren Preisen und einem eingeschränkten Kredit- und Dienstleistungsangebot führen.

Damit komme ich zur Realwirtschaft und insbesondere zu den KMU. Als Präsident des Schweizerischen Gewerbeverbands ist mir diese Perspektive besonders wichtig. Unsere KMU brauchen leistungsfähige Banken für Kredite, Exportfinanzierungen und den Zugang zu internationalen Märkten. Höhere Kapitalkosten werden letztlich an Unternehmen und Haushalte weitergegeben. Wir alle wollen stabile Banken, aber stabile Banken müssen auch profitabel und wettbewerbsfähig sein. Die Schweiz verfügt bereits über eine der strengsten Bankenregulierungen weltweit. Die Antwort auf die Credit Suisse-Krise kann deshalb nicht darin bestehen, jedes Risiko um jeden Preis ausschliessen zu wollen.

Genau deshalb braucht es eine ausgewogene Lösung. Der Antrag der Kommissionsmehrheit sieht ebenfalls eine vollständige Kapitalunterlegung der ausländischen Beteiligungen vor, erlaubt aber, bis zur Hälfte zusätzliches Kernkapital in Form von AT1 einzusetzen. Das ist wichtig. Der PUK-Bericht zeigt, dass die Credit Suisse dank des regulatorischen Filters bis zuletzt den Anschein einer genügenden Kapitalisierung aufrechterhalten konnte. Mehr CET1 hätte möglicherweise nur dazu geführt, dass noch länger nicht gehandelt worden wäre. AT1-Kapital hingegen war in der Krise noch vorhanden. Der Antrag der Mehrheit schafft deshalb Anreize, früher zu handeln und sorgt dafür, dass Kapital vorhanden ist, wenn es gebraucht wird. Genau das schützt den Steuerzahler. Hinzu kommt die Verhältnismässigkeit. AT1-Kapital kostet ungefähr halb so viel wie CET1. Bei rund 20 Milliarden Franken zusätzlichem Kapital sprechen wir über einen Kostenunterschied von ungefähr 1 Milliarde Franken pro Jahr. Machen wir uns nichts vor: Diese Kosten würden zumindest teilweise weitergegeben. Der Mehrheitsantrag ist keine Gratislösung. Aber er versucht, Finanzstabilität, Wettbewerbsfähigkeit und Verhältnismässigkeit in ein vernünftiges Gleichgewicht zu bringen.

Erlauben Sie mir zum Schluss noch eine weitere, etwas persönliche Bemerkung. Dieses Dossier beschäftigt uns seit langer Zeit. In der Kommission und im ganzen Land wurde intensiv und teilweise sehr emotional über den Schutz der Steuerzahler diskutiert; eine Notwendigkeit, die niemand bestreitet, selbstverständlich auch ich nicht. Weitaus weniger wurde über die Interessen unseres Finanzplatzes und der UBS gesprochen, der einzigen in der Schweiz verbliebenen Bank, die auf globaler Ebene konkurrenzfähig ist. Es ist jene Bank, es wurde erwähnt, die im März 2023 eine entscheidende Rolle bei der Rettung der Credit Suisse gespielt hat - nicht etwa, weil sie sich diese Rolle ausgesucht hätte - und damit dazu beigetragen hat, einen finanziellen Tsunami mit möglicherweise katastrophalen Folgen zu verhindern. Es ist dieselbe Bank, die zusammen mit der übernommenen Credit Suisse über die Jahre Dutzende Milliarden Franken an Steuern bezahlt hat und weltweit über 100 000 Menschen beschäftigt, davon rund ein Drittel in der Schweiz. Das bedeutet nicht, und das möchte ich klar sagen, dass wir Politiker uns als Geiseln der UBS fühlen müssen. Aber ein Mindestmass, ich sage nicht an Dankbarkeit, aber zumindest an Respekt, wäre meines Erachtens angebracht. Stattdessen wurde in dieser Debatte über die UBS fast nur wie über ein Problem gesprochen, beinahe so, als wäre sie eine Belastung für unser Land.

Dieses Misstrauen hat die Diskussion aus meiner Sicht leider stark geprägt. Selbstverständlich müssen wir alles daransetzen, dass eine nächste Bankenkrise die Schweizer Steuerzahler nicht belastet. Vielleicht lohnt es sich aber auch, daran zu erinnern, dass die Steuerzahler in den beiden grossen Bankenkrisen der vergangenen Jahrzehnte keinen einzigen Franken verloren haben. Im Gegenteil: Aus der Krise von 2008 und 2009 resultierte ein Gewinn für den Bund von rund 1,2 Milliarden Franken und für die SNB von rund 3,8 Milliarden US-Dollar - dies nur der Vollständigkeit halber.

Ich finde es schade, dass wir es nicht geschafft haben, einen gemeinsamen Nenner zu finden, einen Kompromiss, der diesen Namen verdient. Unser politisches System hat seine besten Ergebnisse immer dann hervorgebracht, wenn es uns gelungen ist, miteinander zu reden, aufeinander zuzugehen und gemeinsam tragfähige Lösungen zu finden. Genau diese Fähigkeit hat bei diesem wichtigen Dossier leider weitgehend gefehlt. Stattdessen haben Gegensätze, teilweise auch auf persönlicher Ebene, die Diskussion geprägt. Hinzu kam aus meiner Sicht eine - und ich sage es vorsichtig - sehr geringe Bereitschaft des Bundesrates, alternative Lösungen ernsthaft zu prüfen. Das bedauere ich sehr.

Ich komme zum Schluss. Wir müssen aus der CS-Krise die Lehren, vor allem aber die richtigen Konsequenzen ziehen. Unter diesen Umständen ist der Antrag der Kommissionsmehrheit der einzige ernsthafte Versuch, einen ausgewogenen Weg zu finden. Ich mache mir keine Illusionen, bitte Sie jedoch trotzdem, dem Lösungskonzept der Mehrheit zuzustimmen.

Maillard Pierre-Yves · Mit-M · Conseil des Etats · Vaud · Groupe socialiste

J'aimerais vous inviter à sortir un peu de ce débat technique. Quand j'entends nos discussions, je suis très impressionné par l'étendue des connaissances sur les types de capitaux que nous avons tous acquises pendant les derniers mois. Manifestement, le travail de formation accélérée d'UBS a porté ses fruits et nous sommes tous devenus experts dans les différents types de capitaux qui peuvent permettre à une banque de fonctionner.

Ironie mise à part, si je vous invite à faire un peu de politique, c'est parce que, quand même, ce dossier des grandes banques privées a occupé l'histoire de notre pays de manière assez singulière. Deux fois au cours de notre histoire contemporaine récente, l'État a dû venir au secours de nos grandes banques privées en s'appuyant sur le droit d'urgence.

Aucune base constitutionnelle, aucune base légale ; c'est sur la base de ce droit dit de nécessité, comme en temps de guerre, que le Conseil fédéral a dû en urgence solliciter des capitaux colossaux, que ce soit auprès de la Banque nationale ou auprès du Parlement, pour garantir des grandes banques privées qui étaient les symboles mêmes de l'économie libérale de notre pays. Ces deux événements ont changé l'ordre juridique de notre pays.

À partir du moment où l'État a montré par un acte qu'il sauvait ses banques, il a créé un état de fait qui a créé le statut "too big to fail". Tout à coup, nous avions des entreprises privées qui ne pouvaient plus faire faillite puisque l'État les avait sauvées deux fois, ce qui a amené ensuite la législation sur la régulation de ces banques "too big to fail" pour essayer d'imposer quand même quelques conditions afin d'éviter que ce risque survienne.

Nous avons couvert ce risque. Nous avons couvert ce risque qui s'était réalisé, mais sans aucune contrepartie. Aucune participation au capital, à part pour une courte durée avec l'UBS, il y a bientôt vingt ans ; mais aucune participation au capital, aucun dividende et aucun pouvoir de décision sur les orientations stratégiques. Aucun actionnaire au monde ne ferait les choses comme cela, en assumant le risque quand il survient et en n'exigeant ensuite aucun pouvoir ni sur la conduite stratégique, ni sur les dividendes, ni sur les rémunérations.

Notre collègue Regazzi dit que cette banque paye des impôts et occupe du personnel. À la bonne heure ! Toutes les entreprises de ce pays payent des impôts et occupent du personnel. Mais il n'y a aucune autre entreprise dans ce pays qui, quand elle a des problèmes, peut dire à l'État : "Viens me sauver !" Ce sont les seules entreprises privées qui peuvent compter sur l'intervention de l'État pour venir les sauver. Nous avons créé cet état de fait. Vous pourriez nous dire que l'on a créé cet état de fait, mais qu'on ne pouvait pas faire autrement. J'aimerais cependant qu'on fasse un tout petit peu attention avec cet argument, parce qu'il y a un pays qui a fait autrement : c'est l'Islande.

L'Islande avait aussi un secteur bancaire complètement hypertrophié. Le bilan des banques représentait plusieurs fois le PIB du pays. Ces banques ont aussi connu la crise lors de la crise financière de 2008 et le gouvernement a voulu les sauver. Cependant, il a dû se confronter à un vote populaire et, si vous regardez le premier vote populaire, il est assez spectaculaire : 97 pour cent de la population islandaise a refusé le sauvetage des banques. 1,3 pour cent a donc suivi le gouvernement à l'époque. Ensuite, il y a eu une deuxième tentative, un peu plus modeste, mais elle a encore été refusée par le peuple à près de 60 pour cent. L'Islande existe encore. Elle a une économie florissante et elle a finalement traversé cette crise sans sauver ses banques privées qui avaient commis des excès d'imprudence. Il n'est donc pas du tout évident qu'il n'y ait pas d'autre solution que de sauver ses banques quand elles partent en faillite.

Cependant, nous avons suivi une autre voie. Alors le minimum qu'on puisse faire, si on suit une autre voie, c'est au moins d'avoir une législation qui fixe des principes clairs pour éviter que de telles crises ne se reproduisent. Je suis très impressionné du courage qu'un certain nombre de nos collègues ont ici d'inscrire dans l'histoire, dans les comptes rendus de nos séances de commission et du plénum, des affirmations selon lesquelles nous aurions trouvé la bonne solution, le bon équilibre entre compétitivité et sécurité, et qu'ainsi la banque peut fonctionner avec le minimum de risques pour le contribuable.

Je vous trouve tous très courageux et j'admire ce courage, mais je me demande quand même si vous ne regretterez pas l'un ou l'autre un certain nombre de déclarations quand la prochaine Commission d'enquête parlementaire fera une étude sur les décisions que nous avons prises pour éviter la prochaine crise. Nous avons une responsabilité face à l'avenir. On ne peut pas dire que les nuages ne s'amoncèlent pas sur l'économie mondiale. Tous les jours, on lit qu'un effondrement boursier menace, que l'intelligence artificielle pourrait s'avérer être un mirage et s'effondrer et on sait très bien qu'une chute des cours boursiers pourrait avoir des impacts massifs sur les banques. J'ai vu que le titre UBS a perdu quelque peu de sa couleur ces derniers temps. Les risques sont donc réels et nous avons une responsabilité énorme d'éviter que ces risques ne gagnent ensuite l'État puis le contribuable par contagion.

Je suis très modeste dans cette affaire : je ne suis pas du tout technicien, je ne suis pas banquier et je n'ai reçu aucune formation continue d'aucune banque. Mon sentiment premier, ce serait de dire qu'il faut faire un peu confiance au Conseil fédéral qui a géré la dernière crise, qui l'a gérée en direct, en vrai, qui a vu ce que donnait ces produits AT1, qui a vu le niveau de sécurité qu'ils apportaient, et qui a dû au jour le jour - même plutôt heure par heure - régler une panique bancaire mondiale. Je pense que cette expérience venant d'une conseillère fédérale, qui n'est pas particulièrement réputée pour être gauchiste ou étatiste, a quand même une certaine valeur. De même, les fonctionnaires qui se sont occupés de cette banque ont eux aussi accumulé de l'expérience. Enfin, la Banque nationale suisse a été décisive dans la solution trouvée après la faillite de Credit Suisse ; Banque nationale suisse qui n'est pas non plus particulièrement connue pour être étatiste ou pour être hostile à l'économie de marché. Cette Banque nationale suisse est catégorique : elle dit que la solution proposée par le Conseil fédéral est la bonne, qu'elle est minimale et que l'UBS peut parfaitement la mettre en oeuvre sans dommage pour sa compétitivité. Enfin, la Finma s'est exprimée ainsi que l'OCDE récemment, qui n'est pas non plus un organe de poètes et de fantaisistes pour ce qui est du soutien à l'économie marchande. J'aurais donc tendance modestement, pour ne pas prendre de risques à l'égard de l'avenir, à faire confiance à ces experts et à ces acteurs et à suivre le Conseil fédéral.

À l'inverse, la majorité de la commission a essayé d'inventer du capital propre, du capital dur, de faire de prêts autre chose que ce qu'ils sont, en disant qu'ils peuvent devenir du capital dur. Il faut alors une technique à partir de laquelle ces prêts deviennent du capital dur. Il faut commencer à fixer des moments où cette transformation se fait. Nous essayons dans un projet très simple du Conseil fédéral, qui tient en peu d'articles - et tout à coup nous devons légiférer avec beaucoup de précipitations, ces articles ayant été rédigés en commission de manière très rapide -, de légiférer sur un type d'actif internationalement connu en faisant une spécificité suisse. Je rappelle que ce type d'actif a été utilisé dans l'affaire de Credit Suisse et que leur transformation en capital est encore aujourd'hui pendante devant les tribunaux et que la première instance a déclaré que cette opération n'était pas licite. Nous attendons que le Tribunal fédéral corrige cette décision. Il se pourrait bien qu'on légifère ici en décidant que ces prêts peuvent devenir du capital, mais que dans quelques mois ou dans quelques semaines le Tribunal fédéral décide que ce n'est pas possible. Quel visage aura-t-on quand le Tribunal fédéral prendra sa décision si d'aventure elle était défavorable ?

Nous avons subi une campagne d'une grande banque privée, qui a mené une campagne active avec passablement d'arrogance, comme si les leçons de l'histoire ne gagnaient jamais les cerveaux de ces directions de banque. Nous avons subi cette campagne ; soit, ce n'est pas la première fois que des acteurs font pression sur le Parlement, mais, à la fin, le Parlement suisse et notre conseil doivent montrer de la hauteur, de l'autorité et faire confiance au Conseil fédéral dans cette affaire. La seule réponse possible, c'est de suivre le Conseil fédéral en adoptant la solution des 100 pour cent. C'est ce que je vous invite à faire pour que personne ne puisse croire que nous sommes un Parlement sous influence et qui ne retient pas les leçons de l'histoire.

Schmid Martin · Mit-M · Conseil des Etats · Grisons · Groupe libéral-radical

Im Unterschied zu Kollege Maillard, der die UBS jetzt hart kritisiert hat, habe ich schon ein gewisses Verständnis dafür, dass sich die UBS für die Beibehaltung der geltenden Regeln eingesetzt hat. Schliesslich hatte die UBS im Interesse der Öffentlichkeit und vielleicht - das kann Frau Bundesrätin dann noch erklären - auch auf Aufforderung des Bundesrates mitgeholfen und die CS in einer ganz schwierigen Phase übernommen. Dafür, dass man sich später, nach gelungener Rettung sofort gegen eine Verschärfung der Regeln wehrt, habe ich ein gewisses Verständnis, weil man vielleicht auch im Vertrauen darauf gehandelt hatte, dass die Regeln gleichbleiben.

Letztlich haben Sie jedoch recht: Das ist für unsere Politik nicht massgebend, weil wir verantwortlich sind. Herr Kollege Maillard, Sie haben mir aus dem Herzen gesprochen, als Sie gesagt haben, auch mit den neuen AT1-Anleihen gebe es Risiken. Herr Kollege Bischof hat das ebenfalls gesagt. Ja, ich glaube auch, dass es eine weitere Bankenkrise geben wird. In der jahrhundertealten Geschichte des Bankwesens hat es immer wieder Bankenkrisen gegeben. Wir müssen uns darauf ausrichten, dass es auch in Zukunft wieder eine Bankenkrise geben wird. Niemand kann hier schlüssig behaupten, dass Bankenkrisen in Zukunft ausgeschlossen seien. Da stimme ich Ihnen sogar zu.

Ich werde auch sagen: Ja, wir sollten Regeln für die Abwicklung bestimmen. Heute haben wir jedoch nicht die Regeln zur Bankenabwicklung auf dem Tisch. Wir haben nur darüber zu entscheiden, ob die ausländischen Töchter eines Bankenkonzerns mit hartem Kapital oder, gemäss dem Antrag der Mehrheit, mit AT1-Anleihen unterlegt werden sollen. Wenn wir das andere Thema vor Augen hätten, hätten wir hier eine Gesamtschau zu diskutieren. Kapital ist ein Teil davon.

Die Finma hat eine Rolle als Aufsichtsbehörde. Vielleicht müssen wir auch die bestehenden Abwicklungsregeln ändern, die aus Sicht des Bundesrates nicht genügend waren bzw. zu einem schlechten Ergebnis geführt haben. Aber darüber beraten wir heute nicht. Heute ist nur ein Teilbereich Thema bei uns - einfach, damit wir die Dimension der Diskussion im Blick haben. Heute geht es nur darum, wie wir die ausländischen Töchter mit Kapital unterlegen. Ich glaube, dass sich die Präsidentin der PUK "Geschäftsführung der Behörden - CS-Notfusion" ebenfalls noch zu Wort melden wird.

Das Kapital ist ein Teil, aber auch die Liquidität gehört dazu, wie Herr Kollege Hegglin gesagt hat; die WAK-S hat einen entsprechenden Auftrag erteilt. Zu den Anträgen kommen wir noch. Wir nehmen keine Gesamtschau vor. Insoweit stimme ich Ihnen in diesem Bereich zu.

Aus Sicht der Kommissionsmehrheit möchte ich hier aber einhaken. Wie Frau Kollegin Herzog gesagt hat, wird das AT1-Konzept kritisiert, indem gesagt wird, dieses biete nicht so viel Sicherheit wie CET1, also wie das harte Kernkapital. Das mag vielleicht stimmen. Den Vergleich mit den alten AT1-Anleihen, über die das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, finde ich jedoch falsch. Damals entschieden die Instanzen, die AT1-Anleihen zu triggern. Bevor die Aktionäre das Geld verloren hatten, wurde das Kapital der Fremdkapitalgeber in Eigenkapital umgewandelt. Ob das geschickt war oder nicht, will ich nicht bewerten. Daraus haben wir die entsprechende Konsequenz gezogen, damit das nicht mehr passiert. Ich glaube, dass der Bundesrat und die Finma korrekt gehandelt haben, denn das stand in den Emissionsprospekten. Ich hoffe, dass das Bundesgericht das bestätigen wird, denn damit wäre klar, dass man korrekt gehandelt hat; so würde Rechtssicherheit bestehen.

Nichtsdestotrotz haben Sie recht: Man muss das Instrument weiterentwickeln. Wir haben versucht, uns dabei an den internationalen Regeln zu orientieren. Sie, Herr Maillard, sagen, da gebe es Trigger usw., ohne ins Technische zu gehen. Ich weise Sie darauf hin, dass es diese auch bei den Bail-ins gibt; bei den AT1-Anleihen machen wir das jetzt ebenfalls. Daher müssten Sie das gesamte Konzept der internationalen Bankenfinanzierung ändern, wenn Sie glauben, es funktioniere nicht. Das sind internationale Regeln.

Ich möchte nochmals darauf hinweisen, dass sich die Kommission Mühe gegeben hat, effektive Lösungsansätze zu erarbeiten. Es wurde gesagt, das Modell der Mehrheit sei ein Brandbeschleuniger. Ich glaube das nicht. Warum? Die AT1-Anleihen, die die Kommissionsmehrheit vorsieht, sind mit einem Verzicht auf Boni verknüpft: Ab dem Moment, in dem die AT1-Anleihen in Anspruch genommen werden, dürfen in der betroffenen Bank keine variablen Vergütungen mehr ausbezahlt werden. Wissen Sie, wo das wirkt? Das wirkt bei der Konzernleitung, im Verwaltungsrat und bei den Entscheidungsträgern. Dort muss es auch wirken. Der Entwurf des Bundesrates hingegen hat darauf keine Auswirkungen. Wir als Kommissionsmehrheit möchten, dass bei den Entscheidungsträgern etwas passiert. Gleichzeitig werden die Dividendenauszahlungen gestoppt. Ich wiederhole es: Die Dividendenauszahlungen werden gestoppt. Und die Bank hat ein Vorratskapital geschaffen. Die Aktionäre - alle diese Unternehmen sind börsenkotiert - werden sich zweimal überlegen, ob sie in diesem Moment nicht eine Kapitalerhöhung machen sollen, was die Bank stärkt, denn ansonsten werden diese Anleihen in Eigenkapital umgewandelt. Das ist das System.

Ich bin mit Ihnen einverstanden, dass es noch ein paar weitere Stufen gibt. Aber in der Abwägung zwischen einem überlebensfähigen Finanzplatz, einer günstigen Finanzierung für unsere KMU-Wirtschaft, dem Schutz des Steuerzahlers und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit bin ich überzeugt, dass es ein Kompromiss, eine Verbesserung ist. Ich stimme aus Überzeugung diesem Konzept zu, weil ich glaube, dass es das richtige ist.

Wenn die UBS aufgrund der hohen Steuerzahlen ihren Sitz verlegen will, dann würde ich den Kanton Graubünden empfehlen; man ist dann zwar noch immer in der Schweiz, aber wir hätten eigentlich schon immer gerne so viele Steuergelder gehabt; das vielleicht nur als Nebenbemerkung. Ich hoffe nicht, dass die UBS die Schweiz verlassen wird. Für mich wäre das ein grosser Verlust.

Ich bitte Sie, dem Mehrheitsantrag zuzustimmen.

Engler Stefan · P-M · Conseil des Etats · Grisons · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

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