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A.

Jn Ausführung von Art. 18 der kantonalen Verfassung erliess der Grosse Rat des Kantons St. Gallen am 23. November 1893 ein „Gesey über Benüssung von Gewässern“, das, nachdem ein Begehren um Volfsabstimmung in der Einspruchsfrist vom 1. bis 34. Dezember 1893 nicht gestellt worden, zufolge Erklärung des Regierungsrates am 1. Januar 1894 in Kraft trat. Laut dessen Art. 1 unterstehen sämtliche im Gebiete des Kantons St. Gallen befindlichen Flüsse, Bäche und Seen dem Hoheitsrechte des Staates und unterliegt ihre Benüssung zu Wasserwerken und zu andern gewerblichen Zwecken den Vorschriften des Gesebes, soweit nicht gegenteilige Privatrechte geltend gemacht werden können, oder nur Quellen in Frage kommen. Für jede Pferdestärke einer Wasserkraft soll nach Art. 6 bei der Konzessionserteilung eine einmalige Gebühr von 5 bis 15 Fr. und sodann ein jährliher Wasserzins von 2 bis b Fr. erhoben werden. Der Wasserzins fällt zur Hälfte der oder den politischen Gemeinden zu, auf deren Gebiet das Wassergefälle liegt. Anlagen zum Zwecke der Beleuchtung ganzer Ortschaften oder wesentlicher Teile von solchen, sowie Anklagen zu Verkehrs- oder öffentlichen Zwecken bezahlen die Minimalansäze. Für die Benüssung eines Gewässers zum Betriebe von Bleichereien, Badanstalten und zu ähnlichen gewerblichen Zwecken wird der jährliche Wasserzins vom Regierungsrate bestimmt ; er kann von diesem auch gänzlich erlassen werden (Art. 7). Der Wasserzins ist für die volle nach Art, 6 berechnete Wasserkraft, ohne Berücksichtigung der allfällig stattfindenden Verwertung, zu bezahlen (Art. 8), Die Art. 6, 7 und 8, soweit sie die Erhebung eines Wasserzinses fesisetzen, sind auh auf schon bestehende Wasserwerke anwendbar. Auch bleiben. die allfällig in bisherigen Konzessionen enthaltenen Vorbehalte betreffend Erhebung einer Konzessionsgebühr aufrecht (Art. 15). Der Regierungsrat ist mit dem Vollzuge des Gesetzes beauftragt und hat die erforderlichen Vollziehungsverordnungen zu erlassen (Art. 18).

Nachdem während mehreren Jahren weitläufige technishe Erhebungen über die vorhandenen Wasserwerke behufs Erftellung eines Wasserrechtskatasters als Grundlage für die Nörmierung der Abgabepflicht stattgefunden hatten, erliess der Regierungsrat am 5. Oktober 1900 ein „Regulativ für die Festsetzung der Wasserzinse und Wasserrehtskonzesstonsgebühren“, dessen Juhalt dem Gesessze unbestriitenermassen entspricht. Darin werden die Wasserwerke für die Berehnung des Wasserzinses innert der gesetzlichen Grenzen von 2—5 Fr. in 7 Klassen eingeteilt und die Gründe angegeben, die für die Einreichung in eine der sieben Klassen in Betracht kommen sollen. Die weit überwiegende Anzahl meist unter Berufung auf angebliche privatretliche Titel gemäss Kompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden. N* 120. TI Art. 1 des Gesetzes, grundsässulih die Pflicht zur Zahlung der berechneten Wasserzinse; andere fochten die bezüglichen Ansprüche quantitativ an, Ausserdem wandten sich 120 Wasserwerksbesizer im November 1901 mit einer Petition an den Grossen Rat, worin sie verlangten, der Nat wolle auf dem Wege der authentischen Juterpretation der Art. 1 und 15 des Gesezes über Benüzung von Gewässern den Grundsass feststellen, dass nur diejenigen Wasserwerke zinspflichtig seien, die seit den Jukrafttreten des Gesezes die Konzession erworben hätten, oder denen gegenüber der Staat den Bezug eines Wasserzinses früher ausdrücklich vorbehalten habe ; eventuell sei dieser Grundsay vom Gesetzgeber in der Form einer Novelle zum Gesetze aufzustellen.

Der Regierungsrat liess nun „die Wasserzinsfrage im Kanton St. Gallen“ durch das Justizdepartement geschichtlich und rechtlich untersuchen, Das Ergebnis dieser Untersuchung ist im Berichte des legtern an den Regierungsrat vom 22. März 1903 zusammengefasst und in der Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 28. März 1904, sowie im Bericht der Kommission des Grossen Rates verwertet, Danach ergibt sich, dass die Inhaber der vor 1803, d. h, vor Gründung des Kantons, erstellten Werke sich für ihren Anspruch auf zinsfreie Benüssung der Gewässer auf die verschiedenartigsten Rechtstitel berufen, und dass für die in der Periode von 1803 bis 1860 entstandenen Werke ebenfalls die verschiedensten rechtlihen Vomente in analogem Sinne geltend gemacht werden, ferner dass die Rechtsverhältnisse der einzelnen Wasserwerke je nach deren örtlichen und zeitlichen Errichtung ausserordentlich verschieden und vielgestaltig und in Bezug auf ihren privatrechtlichen Jnhalt meist ungemein schwierig festzustellen sind. Jn seiner Botschaft an den Grossen Nat sprach si der Regierungsrat dahin aus, dass nach Verfassung, Gese und Regulativ vom Standpunkt des strengen Rechts und der strikten Rechtsverfolgung aus jeder Wasserwerksbesiger als zinspflitig zu betrachten wäre, folange und soweit es ihm nicht gelinge, ein Privatrecht auf zinsfreie Benühzung der Wasserkraft, nötigenfalls vor dem Richter, nachzuweisen, dass aber aus Billigkeits- und Zweckmässigkeitsrüksichten von der Anwendung des strengen Rechtes Umgang genommen werden müsse, ininsbesondere den Jnhabern der vor 1860 entstandenen WasserwerkZanlagen ein Privatrecht auf zinsfreie Benützung des betresfenden Gewässers anzuerkennen sei. Für eine solche Regelung der Wasferzinsfrage macht die Botschaft u. a. folgende Argumente geltend: Bis 1860 habe im Kanton St. Gallen ein Zustand der Unklarheit und Nechtsunsicherheit auf dem Gebiete des Wasserrechts geherrscht, und da zudem der Kanton seiner Zeit aus 10 Staatswesen mit ungleichartig entwickelten Rechtszuständen verschmolzen worden sei, so habe man es auf diesem Gebiete mit einer überaus bunten Sammlung von kaum mehr zu bestimmenGesetzes müsste daher eine Menge weitläufiger Prozesse mit den Angehörigen des Kantons geführt werden; auh würde vielen Wasserwerksbesissern Unrecht geschehen, wenn von ihnen nun plöglich ein strikter Nachweis eines Privatrechtes, den sie vielleicht

nicht leisten fönnten, verlangt würde. Dazu komme, dass nach dem Berichte des Justizdepariementes das fiskalische Interesse des Kantons an der strikten Durchführung des Gesetzes ausserordentli gering sei. Für das Jahr 1859 als Abschluss der Periode zinsfreier Wasserwerke beruft sich die Botschaft auf folgende mit diesem Zeitpunkt eingetretene Verhältnisse : einen Umsswung in den Anschauungen über die staatlichen Hoheitsrechte an den Gewässern, die Geltendmachung der Regalität seitens des Staates, die Erteilung von Wasserwerkskonzessionen mit dem Vorbehalte, später eventuell Wasserzinse zu verlangen; alle diese Momente stünden der Annahme eines Verzichtes des Kantons auf die Wasserzinsansprüche für die Zeit seit dem Jahre 1860 entgegen.

Die in der Angelegenheit vom Grossen Rat niedergesetzte Kommission betonte in ihrem Berichte ebenfalls, dass nach dem Gese über die Benüssung von Gewässern alle bestehenden Wasserwerke grundsäglich an den Staat zinspflichtig seien, wenn sie nicht ein Privatrecht auf zinsfreie Benützung der Wasserkraft nachweisen fönnten, Der dem Gesey allein entsprechende Standpunkt sei daher, dass alle Werke grundsäglih als zinspflichtig behandelt würden Und es jedem einzelnen überlassen sei, durch Nachweis eines Privatrechtes sich von der Tributpflicht an den Staat zu befreien.

Es könne also keine Rede davon sein, dass die Wasserwerksbesiber, von denen die Petition ausgehe, ein gesezlices Necht auf Zinsbefreiung in Anspruch nehmen könnten. Aus Billigkeits- und Zweckmässigkeitsgründen stimmte indessen die Kommission den Anträgen des Regierungsrates auf Regelung der Wasserzinsfrage durch Grossratsbeschluss zu, indem sie die Kompetenz des Grossen Rates zu einem solchen Beschlusse daraus herleitete, dass es sich nicht um die Abänderung des gesezlichen Prinzipes, das an sich unangetastet bleibe, auch nicht um eine authentische Jnterpretation des durchaus klaren Gesetzes handle, sondern um einen aus wihtigen Gründen ausgesprochenen Verzicht des Staates, die gesetzlichen Rechte in vollem Umfange geltend zu machen. Hiezu sei aber der Grosse Rat befugt, wie ex denn auc z. B. im Jahre 1902 den schwergedrückten Rheingemeinden die auf dem Geseze beruhende Rheinwuhrschuld von 1!/, Million Franken erlassen habe.

Der Grosse Nat des Kantons St. Gallen nahm unterm 417. Mai 1904 die wefentlich übereinstimmenden Anträge des Regierungsrates und der Kommission mit 104 gegen 39 Stimmen an, nachdem ein Antrag, es sei die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen, mit dem Auftrag, eine Novelle zum Gesess über die Benügung von Gewässern einzubringen, mit T7 gegen 73 Stimmen verworfen worden war, Der Grossratsbeschluss hat folgenden Wortlaut :

„Der Regierungsrat fei im Sinn der Ausführungen in feiner Botschaft vom 26. März 1904 beauftragt :

1. Gegenüber den vor 1803 errichteten Wasserwerken von der Erhebung von Wasserzinsen Umgang zu nehmen ;

2. Gegenüber den in der Zeit von 1803 bis 1860 errichteten Anlagen ebenfalls von einer Wasserzinsansprache abzusehen ;

3, Gegenüber den in den Jahren 1860 bis 1894 erstellten Werken, mag für solche eine Konzession mit Zinsvorbehalt erteilt worden sein oder nicht, an der Wasserzinspflicht festzuhalten, jedoch eine Neduktion der Wasserzinsen durch Herabsetzung um 3 Klassen (Art. 7 des Regulativs vom 5. Oktober 1900), also um 1 Fr. 50 Cts. per Pferdekraft, eintreten zu lassen, immerhin unter Beibehaltung des geseglihen Minimums von 2 Fr. per Pferdekraft ;

4. Die Konzessionsgebühren, unter Freilassung der vor 1860 errichteten Werke, für die Anlagen aus den Jahren 1860 bis 1894 auf das geseglihe Minimum von 5 Fr. per Pferdekraft herabzusegen ;

5. Die bis 1894 erfolgten Erweiterungen von Wasfserwerksanlagen hinsichtlich der Wasserzinse und der Konzessionsgebühren analog der Neuerrichtung solcher Werke zu behandeln und zwar:

a) Die bis 1860 erfolgten Erweiterungen seien frei von Wasserzins und Konzessionsgebühren ;

b) Die von 1860 bis 1894 erfolgten Erweiterungen, mag für solche eine Konzession mit Zinsvorbehalt erteilt worden sein oder nicht, haben die nach den Bestimmungen der vorstehenden Ziffern 3 und 4 reduzierten Wasserzinse und Konzessionsgebühren zu bezahlen.

6. Die Wasserzinsen zum erstenmal pro 1903 einzuziehen.“

B.

Gegen diesen Grossratsbeschluss haben die Kanton2räte Sctherrer-Füllemann, Dr. R. Forrer, A. Hartmann und Dr. A. Janggen, letzterer zugleich namens des Elektrizitätswerkes Kubel, den staatsrechtlicen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen mit dem Antrag, es sei der Beschluss aufzuheben. Der Rekurs wird, ausser auf Art. 4 und 5 BV, auf folgende Bestimmungen der KV geſttügt: Art. 18 („dem Staate steht das Hoheitsreht über die Gewässer zu. Die Benützung derselben soll auf dem Wege der Gesetzgebung geregelt und gefördert werden“) ; Art. 45 („die Staatögewalt beruht auf der Gesamtheit des Volkes und wird ausgeübt teils unmittelbar durch die Stimmberechtigten, teils mittelbar durch die Behörden und Beamten“); Art. 46 litt. e („die Stimmberechtigten üben ihre verfassungsmässigen Rechte FAND e) durch Genehmigung oder Verwerfung der Gesetze“); Art. 47 (wonach alle Geseye der Volksabstimmung unterliegen, wenn diese von 4000 Bürgern oder einem Dritteil der Mitglieder des Grossen Nates verlangt wird) ; Art. 54 („Als oberste Behörde des Kantons erlässt und erläutert der Grosse Rat die Gesege, unter Vorbehalt des verfassungsmässigeu Souveränetätsrechtes des Volkes. Als Gesege werden alle Erlasse angesehen, welche die Rechte und Pflichten der Privaten, der öffentlichen Genossenschaften, der Gemeinden und des Staates, sowie die organischen Einrichtungen des Staates, des Gerichts- und VerwaltungSwesens allgemein und Wleibend bestimmen“), Art. 55 (die übrigen Befugnisse und Pflichten des Grossen Rates); Art,- 65 (wonach der Regierungsrat die Gesetze und Beschlüsse des Grossen Rates zu vollziehen hat. „Nie dürfen Massregeln zur Vollziehung der Gesege veränderte oder neue Bestimmungen über die HauptJache enthalten“); Art. 101 (Trennung der Gewalten). Es wird ausgeführt, dass das verfassungsmässig zu Stande gekommene Gesetz betreffend Benüssung von Gewässern, soweit es die Pflichten der Wasserwerksbesizer und die Rechte des Staates und der Gemeinden in Ansehung der Wasserzinse und Konzessionsgebühren regele, durch den angefochtenen Grossratsbeschluss abgeändert worden fei, also durch einen Erlass, der mangels der Sanktion des Volkes keinen gesetzlichen Charakter habe. Hiezu sei der Grosse Nat aber nicht befugt gewesen ; denn ein Gesez könne nah St, Galler Staatsrecht nur dur ein neues Geset, d. h. durch einen dem fakultativen Referendum unterliegenden Erlass des Grossen

Nates abgeändert werden, und sogar für eine authentische Jnterpretation sei in Art. 54 KV das verfassungsmässige Souveränetätsrecht des Volkes vorbehalten. Billigkeitsgründe könnten selbstverständlich ein Abweichen von den Grundsätzen der KV nicht rechtfertigen. Der angefochtene Beschluss soll eine Abänderung des Gesezes nach folgenden Richtungen enthalten :

1, Die klaren Bestimmungen der Art. 1, 3, 6, 7, 8 und 15 des Gesezes seien durch Ziff. 1, 2, 4 und 5a des Beschlusses allen Besizern von vor 1860 errichteten oder erweiterten Wasserwerken gegenüber in dem Sinne aufgehoben, dass sie von Wasserzinsen und Konzessionsgebühren vorbehaltlos befreit seien, gleichviel, ob ihnen, worauf das Geset allein abstelle, ein Privatrecht auf zinsfreie Benützung des Gewässers zustehe und ob sie überhaupt die Zinsfreiheit in Anspruch genommen hätten.

2, Dieselben Bestimmungen des Gesezes seien durch Ziff. 3 und 5b des Beschlusses gegenüber allen Besizern von in den Jahren 1860 bis 1894 errichteten oder erweiterten Wasserwerken in der Weise allgemein abgeändert worden, dass sie nur einen reduzierten Wasserzins, immerhin unter Beibehaltung des gesetzlichen Minimums von 2 Fr. per Pferdekraft, zu entrichten hätten und dass ihnen zugleich die Konzessionsgebühr auf das gesetzliche Minimum von 5 Fr. per Pferdekraft herabgesetzt worden sei. Dadurch seien das gesetzliche Postulat der Prüfung des einzelnen Falles und der hierauf gestüssten Festsetzung der zu entrichtenden Abgaben für jene Wasserwerke beseitigt.

3. Endlich sei durch Ziff. 6 des Beschlusses, obgleich das Gefess am 1. Januar 1894 in Kraft getreten sei, die Anwendung von Art. 6, 7, 8 und 15 gegenüber allen Wasserwerksbesissern für die Jahre 1894 bis 1903 aufgehoben, d. h. es seien die letztern für diese Zeit von der Zahlung der gesesslichhen Wasserzinse befreit worden.

Nach allen diesen drei Richtungen, so wird weiter ausgeführt, sei der angefochtene Beschluss verfafsungswidrig nicht nur, weil er ein Gesez materiell abändere, sondern schon, weil sein Jnhalt, durch den allgemein und bleibend die Rechte und Pslichten der Wasserwerksbesisser im Kanton St. Gallen bestimmt würden, zu den in Art. 54 Abs. 2 der Gesetzgebung vorbehaltenen Gegenständen gehöre. Dass sodann über die von den einzelnen Wasserwerfsbesiern geltend gemachten Privatrechte auf zinsfreie Benügzung der dffentlichen Gewässer im Bestreitungsfalle nur der Richter und nicht der NRegierungsrat oder der Grosse Nat zu entscheiden habe, ergebe sich auch aus dem Verfassungsgrundsassz der Gewaltentrennung. Die Kompetenz des Grossen Rates könne vorliegend auh nicht ewa von dem Gesichtspunkte aus angesprochen werden, dass der Negierungsrat und damit auch der Grosse Rat die Ermächtigung hätten, für den Staai Prozesse zu führen, Vergleiche abzuschliessen und etwa auf Forderungen des Staates aus wichtigen Gründen zu verzichten ; denn es handle sich beim angefochtenen Beschlusse nicht um die vergleihsweise Erledigung einzeluer bestimmter Streitfachen oder um einen Verzicht auf konkrete Ansprüche des Staates, sondern um den Erlass allgemeiner objektivec Normen für alle Wasserwerksbesizer, Auch die Berufung auf den Beschluss des Grossen Nates vom 19. November 1902 betreffend Erlass der Rheinwuhrschuld gehe daher fehl; denn damals habe man es mit einer Anzahl bereits bestehender, ziffernmässig ausgewiesener Forderungen zu tun gehabt. Übrigens könnte eine frühere Kompetenzüberschreitung eine spätere Kompetenzüberschreitungen kantonaler Behörden, Ne 120. TIT noch nicht begründen. Der angefochtene Grossratsbeschluss verletze aber auh Art. 5 BV, weil dadurch das verfassungsmässige Recht des Bürgers auf Teilnahme an der Gefessgebung angetastet sei, ferner Art. 4 BV, weil dadurch eine ungleiche Behandlung der vor 1860 bezw. 1894 und der nachher erstellten Werke geschaffen werde. Aus dem leztern Gesichtspunkte beschwert sich insbesondere das Elektrizitätswerk Kubel, dessen Juteressen durch den angefochtenen Beschluss materiell geschädigt seien, während die Legitimation der übrigen Rekurrenten aus ihrer Stellung als Kantonsräte und stimmberechtigte Bürger hergeleitet wird.

C.

Namens des Grossen Rates des Kantons St. Gallen hat der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde angetragen. In der Vernehmlassung wird auf die Billigkeits- und Zweckmässigkeitsgründe verwiesen, die dem angefochtenen Beschluss zu Grunde liegen. Es sei nicht richtig, dass durch den legtern das Gese über Benüssung von Gewässern abgeändert und damit das verfassungsmässige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei der Geseggebung verlegt sei. Der Beschluss bewege sich vielmehr im Rahmen eines sachgemässen und billigen Gesessesvollzuges ; denn es liege zweifellos im Willen des Gesessgebers und in der Absicht des Volkes, welches das Gefessz stillschweigend bestätigt habe, dass es friedlich, zweckbmässig und billig vollzogen werde. Wie es dem Regierungsrat und umsomehr dem Grossen Rat zugestanden hätte, in den einzelnen Fällen durch Vergleich oder Anerkennung Privatrechte von Wasserwerksbesizern auf zinsfreie Benuzung der öffentlichen Gewässer als zu Necht bestehend zu respektieren und zwar auh aus Billigkeits- und Zweckmässigkleitsgründen, so habe ein solcher Verzicht auch gleichzeitig allen Wasserwerksbesizern gegenüber, bei denen gewisse Voraussetzungen zutreffen, ausgesprochen werden nnen, zumal es ein Gebot selbstverständlicher Billigkeit gewesen sei, dass man si hiebei nicht auf die 120 Petenten beschränkt, sondern die Wasserzinsfrage allgemein gelöst habe. Die verschiedene Behandlung sodann nah Zeitperioden beruhe nicht auf Willkür, sondern auf der historisch begründeten Annahme, dass eine und dieselbe Periode der Rechisentwickklung auch für alle Beteiligten einheitlich zu behandeln sei. Weiterhin wird ausgeführt, dass der Grosse Rat des Kantons St. Gallen, fo lange das Finanzreferendum nicht bestehe, überhaupt berechtigt sei, aus Gründen des Rechts, der Billigkeit und der Zweckmässigkeit auf bestehende Forderungen des Staates von sich aus zu verzichten, wie dies z. B. beim Erlass der Rheimvuhrschuld im Jahre 1902 geschehen fei. Auch aus diesem Gesichtspunkte sei der angesochtene Beschluss nicht verfassungswidrig. Was speziell die Ziff. 3, 4, 5 þ des lebtern anbetrifft, so wird darauf verwiesen, dass die dort fixierten Ansätze für den Wasserzins und die Konzessionsgebühren der von 1860 bis 1894 errichteten Werke sich innerhalb des geseglichen Spielraumes halten, innert welchem sich die Vollzugsorgane nah freiem Ermessen bewegen könnten, und dass man bei

ven Zinsvorbehalten, die sich in den Konzessionsurkunden der seit 1860 errichteten Werke finden, niedrigere Ansähsse als die dann dur das Gese aufgestellten im Auge gehabt habe. Die Erhebung der Wasserzinse sodann sei vor dem Zahre 1903 unmöglich gewesen, weil vorerst die erforderlichen technischen Erhebungen hätten gemach! werden müssen und die vor dem Grossen Rat liegende Petition zu erledigen gewesen sei, worüber das Jahr 1904 angebrochen sei. Die Eintreibung von 10 verfallenen Wasserzinsen, worin eine grosse Härte läge, sei nun schlechterdings nicht mehr angängig gewesen und hätte zweifellos auh dem Willen des Gesees nicht entsprochen. Man habe sich daher auf das Jahr 1903 beschränken müssen, Schliesslich wird der Beschwerde des Elektrizitätswerkes Kubel gegenüber bemerkt, dass eine Verlegung der Rechtsgleichheit deshalb nicht in Frage kommen könne, weil es an der Gleichheit der erheblichen tatsächlichen Verhältnisse fehle; denn das Elektrizitätswerk Kubel sei erst im Jahre 1897, also nach Inkrafttreten des Gesezes über Benügung von Gewässern erstellt worden und könne die bei ältern Werken für eine Zinsbefreiung oder Zinserleichterung sprechenden Rechts- und Billigfeitsgründe nicht für sich in Auspruch nehmen.