38 I 406

1.

Le recours a été interjeté en temps utile et la violation de textes constitutionnels esí alléguée. Le Tribunal fédéral est donc compétent, mais pour autant qu’il s'agit non de l'interprétation à donner à l’art. §§5 CCS, et uniquement de la question de savoir si la décision priase par le Conseil d'Etat de Fribourg en refusant à la recourante i’autorisation de pratiquer le prêt sur engagement de bétail, 8e présente comme une décisíion arbitraire Cu comme portant atteinte à légalité entre les citoyens.

2.

Le Conseil d'Etat envisage tout d’abord jouir d’une liberté absolue en pareille matière et être même en droit de prendre de pareilles décisions sans indication de motifs puisqu'il s'agit d’un acte de souveraineté, c’est-à-dire de l'octroi d’une concession de Îa part de l'Etat. Ce premier moyen B89 paraît cependant pas fondé ; les discussions préliminaires auxquelles a donné lieu le CCS lors de son élaboration, établissent au contraire d’une manière parfaitement claire que le législateur fédéral n’a point voulu laisser aux cantons un champ d'activité commercial à concéder à certains particuliers ou à certains établissements, mais qu’en restreignant à des établissements ou à des sociétés coopératives cantonalement autorisés la pratique de ce genre de prêt, il a seulement voulu rendre impossible l’exploitation usuraire de la population des campagnes par les marchands de bestiaux ou des prêteurs peu recommandables. Dans ces conditions, le fait de refuser une autorisation de ce genre sans motif quelconque constituerait précisément une décision arbitraire prise en violation de l’art. 4 de la Constitution fédérale.

3.

À la vérité, la décision attaquée ne présente pas Ce caractère ; elle est au contraire expressément motivée, mais cependant gur vn motif unique, à savoir que seuls les établissements financiers cantonaux revêtant un caractère officiel par suite des lois organiques qui les ont créés, présentent les caractères prévus à l'art. §§5 CCS. Le gouvernement fribourgeois motive cette théorie dans ses mémoires, en relevant tout d’abord que les cantons sont libres de rechercher là où ils le veulent le système de garanties destinées à protéger l'emprunteur selon les circonstances locales, et qu’en conséquence, les éléments de solvabilité et de moralité au point de vue commercial étant très difficiles à apprécier, le système qui permet le mieux de préserver ce genre d’opérations de l'influence des pratiques usuraires est celui auquel il s’est arrêté, soit l’exclasion de ce genre d'opérations prononcée contre tout établissement n’ayant pas un caractère officiel et par conséquent non soumis par là-même à un contrôle direct et effectif de la part de l'Etat. Il y a lieu à ce propos de constater, et cela contrairement à l’opinion émise par la recourante, qu’à ce point de vue, la Bangue cantonale fribourgeoise revêt le caractère d’établizssement officiel prévu par l'arrêté. La question qui se pose pour le Tribunal fédéral est donc uniquement celle de savoir sí, en choisissant comme unique moyen d’appréciation le caractère officiel des établissements de crédit pour accorder ou refuser l’autorisation de pratiquer l'engagement du bétail, le Conseil d'Etat de Fribourg a commis un acte d’arbitraire et un déni de justice.

4.

L'engagement sur le bétail, tel qu’il est prévu à l’art. §§5 CCS a été adopté par la Commission d’experts sur

la proposition de M. Laur et en remplacement du pactum reservati dominii. Il régulte de la discussion à laguelle cette proposition a donné lieu, d’une part que les cantons ne peuvent interdire ou même limiter la pratique de ce genre de prét sur leur territoire et que leur compétence consiste 8implement à désigner les établissements de crédit et les sociétés coopératives autorisés à faire ce genre d’affaires. I] est vrai qu’une proposition avait -été faite de les permettre à tous les établissements et syndicats ayant leur siège en Buisse, inscrits au registre du commerce et ayant une comptabilité régulière, et que cette proposition a finalement été repoussée. Néanmoins cette décision ne saurait être interprétée dans un sens aussi restrictif que celui indiqué par le Conseil d'Etat de Fribourg; ce rejet a été dicté uniquement par la considération qu’elle aurait permis la pratique de ce genre d’opérations à des banques privées et même à de simples particuliers, dont les affaires ne sont pas soumises au contrôle d’un organe quelconque, social ou autre, et dont les comptes ne reçoivent également aucune publicité.

5.

Tl n'est pas contesté du reste que la décision prise par le Conseil d’Etat de Fribourg et par laquelle seuls les établissements de bangue ayant un caractère officiel sont autorisés à pratiquer le prêt sur engagement de bétail, ne soit de nature à empécher l’introduction de pratiques usuraires dans cette sorte d'opérations. Mais on doit examiner encore si ce moyen est seul efficace et s'il n’existe pas en SUÍ88e d’autres établissements que ceux soumis au contrôle et à la dépendance de l'Etat, et qui présentent cependant les mêmes garanties. En ce cas, et sì cette question doit être résolue dans un sens affirmatif, on sera amené par là-même à consìL Verletzung der Rechtsgleichheit im engern Sinne. N° 70, At dérer que la décisíon attaquée violerait le principe de l’égalité devant la loi au sens strict (RO 1 p. 287), puisque la distinction faite par l'arrêté attaqué apparaîtrait comme illogique ou tout au moins comme faisant abstraction de considérations dont les gouvernements cantonaux doivent tenir compte lorsqu’ils sont appelés à accorder ou à refuser l’autorisation prévue à l’art. §§5 CCS. Or l’examen de cette question permet précisément de constater l’existence en Suisse d’un grand nombre d'établissements de crédit, soumis par leur organisation à une surveillance et à un contrôle efficace et étendu, qui leur rend impossible l'exercice des pratiques usuraires que la loi a voulu empécher, et cela dans des conditions égales à celles assurées par la surveillance de l’Etat. Cette constatation résulte avec évidence de la manière dont ces autorisations ont été accordées dans la plupart des autres cantons de la Suisse; le nombre important de décisions de ce genre qui ont été publiées par la Feuille fédérale pendant l’année 1912 montre que l’art. §§5 CCS a été appliqué d’une manière complètement différente dans le reste de la Suisse et prouve ce qu’il y a de restrictif à l’excès dans l’interprétation adoptée par le Conseil d’Etat de Fribourg.

6.

Au surplus, l'interprétation à la base de la décisíon attaquée doit encore être considérée comme étant en contradiction complète avec le texte même-de l’art. §§5 CCS et comme faisant abstraction arbitrairement d’un des éléments indiqués par cette disposition légale. En efffet, Part. §§5 ne parle pas seulement des « établissements de crédit », mais mentionne aussi les « gociétés coopératives » comme anutorisées à pratiquer ce genre d'’affzires, L'interprétation du Congeil d’Etat quand il prétend restreindre ces autorisations accordées aux seuls établissements financiers officiels 8e heurte donc à cette partie de l’art. §§5, le caractère officiel átant par esgence impossible à acquérir de la part d’une société coopérative. La décision attaquée entraîne ainsi cette conséquence d'interdire la pratique du prêt sur engagement de bétail à toute une catégorie de personnes juridiques que le CCS mentionne cependant expressément dans l’art. §§5. Et la délibération du CCS permet au contraire de constater que c'est précisément à ce genre de sociétés à base mutuelle et professionnelle que l’on a youlu rendre possible la pratique de ce genre d'affaires, Le système adopté par l'arrêt attaqué ge trouve ainsi en contradiction absolue avec le texte même de l’art. §§5 dont il restreint la portée d’une manière inadmissible. Et cette dernière constatation est d’autant plus importante en la cause que la société recourante est précisément constituée en société coopérative, qu’elle est en relation avec les agriculteurs et qu’elle a dans 8a clientèle des agriculteurs et des paysans ; ces faits ont en eflet été allégués par la Bangue populaire sans que leur exactitude ait été en aucune manière contestée par le Conseil d’Etat de Fribourg.

7.

Dans ces conditions, et l’existence d’une violation de l'égalité devant la loi au sens strict étant ainsì constatée, il n’y a pas lieu d'examiner sì le Conseil d'Etat de Fribourg a commis ou non une error in judicando, ce point de vue paraissant au 8urplus inadmissible puisqu’il ne s’agit pas en Fespèce d’une décision judiciaire.

Le recours doit ainsi être déclaré fondé en ce sens que le Conseil d’Etat de Fribourg a violé le principe de l'égalité devant la loi en admettant que le défaut de caractère officiel est une raison suffisante pour refuser à la recourante l’autorisation prévue à l’art. §§5 al. 1 CCS, le gouvernement fribourgeois restant au surplus exclusivement compétent pour décider sí d’autres raisons existent en l’espèce et qui seraient de nature à l'amener à refuser cette autorisation.