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1.

Le Conseil d'Etat conclut à ce qu’il ne soit pas entré en matière par le motif qu’il est souverain pour accorder ou refuser son approbation aux Règlements communaux et qu'il n'existe aucune disposition instituant un recours contre ses arrêts. Il est exact qu'il n'existe pas de disposition spéciale attribuant à l’autorité fédérale un pouvoir de contrôle en cette matière. Mais dans ce domaine comme dans tous autres les autorités cantonales sont tenues de respecter les droits constitutionnels des citoyens et le Tribunal fédéral est compétent, en vertu des art. 113 ch. 3 Const. féd. et 178 OJF, pour connaître des recours à raison de la violation de ces droits. Or les recourants soutiennent que le refus de sanction du Conseil d'Etat implique une atteinte au principe constitutionnel de l’autonomie des Commuues ; ce grief entraîne la compétence du Tribunal fédéral.

Quant à savoir quelle est la portée de ce principe constitutionnel, quelle est l'étendue du droit de surveillance du Conseil d'Etat, pour quels motifs il peut refuser sa sanction, ce sont là des questions qui ont trait au fond même du recours et qui ne sont pas préjudicielles pour sa recevabilité, D'autre part on peut avoir des doutes sur la qualité du Conseil communal et du Conseil général à recourir. À teneur de l’art. 178 ch. 2 OJF la faculté de former un recours appartient « aux particuliers ou corporations lésés par des décisions ou arrêtés qui les concernent personnellement ou qui sont d’une portée générale»; doitelle être accordée également aux autorités communales pour la défense de droits dont elles ne sont, ilest vrai, pas titulaires elles-mêmes, mais que la Commune exerce par leur organe? (cf. à ce sujet RO 6 p. 232-233, 19 p. 119, 22 p. 28, 33/1, p. 369, 34/I p. 472/473). Mais cette question n'aurait d'intérêt que si le Conseil général et le Conseil communal avaient recouru en leur propre nom. Or, bien que l’acte de recours ne le dise pas expressément, d’après toute sa teneur il est manifeste qu'ils agissent au nom et comme représentants de la Commune; ils invoquent ses droits et défendent ses intérêts et c'était bien en effet à eux à le faire, la loi sur les Communes mettant dans les attributions du Conseil général les délibérations relatives aux actions judiciaires (art. 32 ch. 5 litt. f) et le Conseil communal étant chargé (art. 33 ch. 2 litt. Æ) de pourvoir à l'exécution des décisions prises par le Conseil général. Du moment donc que, par leur organe, c'est la Commune même qui est recourante, la question de légitimation active ne peut plus faire de doute : le Tribunal fédéral n’a jamais hésité à reconnaître aux Communes le droit de recourir contre les atteintes portées à leur autonomie (v. RO 10, p. 498; 19 p. 119; 29 p. 203-204).

2.

Le principe de l'autonomie des Communes n’est prociamé en termes exprès ni par la Constitution neuchâteloise, ni par la loi sur les Communes, mais résulte implicitement de l’ensemble de leurs dispositions, en ce sens du moins que la Constitution reconnaît l’existence des Communes, qu’elle leur garantit leurs biens, qu’elle leur laisse le soin de les administrer, qu’elle leur accorde le droit de prélever des impôts et qu'elle leur confie la gestion des services publics locaux. Mais, même dans le cercle restreint de son activité, la liberté de la Commune est loin d'être illimitée : elle est sous la surveillance directe du Conseil d'Etat, elle doit lui soumettre ses budgets et ses comptes, elle ne peut aliéner ni acquérir des immeubles ‘sans lautorisation du Conseil d'Etat, enfin «les règlements communaux ne deviennent exécutoires qu'après avoir été sanctionnés par le Conseil d'Etat » (Const. art. 67, loï sur les communes art. 15). L'autonomie communale n'existant ainsi que sous réserve du droit de surveillance du Conseil d'Etat, elle ne subira une atteinte que pour autant que le Conseil d'Etat aura outrepassé les limites de son droit, qu’il aura abusé de son pouvoir. Ni la Constitution ni la loi n’indiquent à quels principes il doit obéir dans l'exercice de ce pouvoir; notamment elles ne disent pas quel critère il devra adopter pour l'octroi ou le refus de sa sanction aux règlements communaux. Mais il est dans tous les cas certain qu’il doit veiller au respect du droit existant et qu’il est fondé à refuser son approbation à un règlement qui impliquerait la violation de droits garantis aux citoyens. C’est à ce point de vue que le Conseil d'Etat s’est placé en l'espèce : s’il a ordonné la suppression de Part. 9 du Règlement c’est parce qu’il a estimé que cette disposition était contraire aux principes consacrés par les constitutions fédérale et cantonales. La situation du Tribunal fédéral est autre ; la question qui lui est soumise n’est pas celle de la constitutionnalité de l’art. 9, mais uniquement celle de la constitutionnalité de la décision du Conseil d'Etat. Il n’a donc pas à rechercher si celui-ci a fait une application incriticable des textes constitutionnels cités, car cela reviendrait à s’arroger, en ce qui concerne l'approbation du Réglement, les compétences du Conseil d'Etat lui-même, à s’attribuer le rôle

d'une autorité supérieure de surveillance des communes. Ce rôle n’est manifestement pas celui du Tribunal fédéral : il doit se borner à rechercher si, en considérant l’art. 9 comme inconstitutionnel, le Conseil d'Etat a fait preuve d’arbitraire; c’est dans ce dernier cas seulement qu'on pourra admettre qu’il a abusé de la liberté d’appréciation qui lui est reconnue par la constiuttion et la loi neuchâteloises et qu’il a donc porté une atteinte injustifiée à l'autonomie communale.

Or, quels que soient d’ailleurs les doutes qu'on peut avoir sur la valeur de certains des arguments du Conseil d'Etat, on doit à tout le moins admettre que le grief qu'il fait à l’art. 9 de violer la liberté individuelle des ouvriers n’est pas dépourvue de fondement. En obligeant les ouvriers à faire partie du syndicat, la Commune ne leur impose pas une obligation qui soit en relation directe avec les nécessités du service et qui à ce titre se légitime. Les recourants prétendent, il est vrai, que le groupement en un syndicat est destiné à assurer la coopération des supérieurs et des subordonnés en vue de l’accomplissement de l’œuvre commune. Mais les statuts du syndicat contredisent à cette conception:le but qui y est nettement indiqué est la sauvegarde des droits et des intérêts des ouvriers, considérés moins comme les collaborateurs des supérieurs que comme leur partie adverse qui a à redouter d’eux des « représailles» et des « abus de pouvoir ». Le syndicat constitue donc un groupement, sinon de combat, du moins de défense de la classe ouvrière; il a une. tendance bien déterminée et suppose chez ses membres un certain nombre d'idées communes, non pas seulement en ce qui concerne leur situation d'ouvriers des services industriels, mais aussi quant au prcblème social en général. Ce caractère est encore accentué par le fait de l'affiliation nécessaire à des groupements plus vastes dont le programme s’étend bien au delà du cercle de l’activité professionnelle des ouvriers de la Commune. Forcer un ouvrier à entrer dans le syndicat, c’est le contraindre à s'associer à un mouvement qu’il réprouve peut-être; il est obligé de subordonner ses propres opinions à celles que le syndicat a pour but de défendre ; il renonce dans tous les cas à la faculté de faire valoir personnellement ses droits; il abdique en faveur du syndicat une part de sa liberté individuelle; il risque même (art. 6 ch. 2 des statuts) d’être exclu du syndicat et, par conséquent, de perdre sa place à raison d’actes qui sont sans relation avec ses obligations professionnelles ; enfin le droit de sortie du syndicat — qui est considéré par la loi civile (CC art. 70) comme un droit essentiel du sociétaire — lui est sans doute reconnu (art. 5); mais en fait il est entravé puisque, s’il l’exerce, il perd par-là même sa place.

Dans ces conditions et sans que le Tribunal fédéral ait à prendre position au sujet de la constitutionnalité du syndicat obligatoire et du mérite de cette institution, on doit constater que le Conseil d'Etat n’a pas dépassé ses compétences d'autorité de surveillance et n’a donc pas empiété sur le domaine de l’autonomie communale en jugeant inadmissible l’atteinte à la liberté individuelle qu’implique l'art. 9 du Règlement. À ce point de vue il n’est pas sans intérêt d’oberver que même la question de savoir si des employés ou des ouvriers d’un service public ont le droit de se syndiquer a été et est encore controversée dans plusieurs pays; à bien plus forte raison n'est-il pas arbitraire de considérer comme illicite leur affiliation forcée à un syndicat.

3.

Mais d’ailleurs, ainsi que le Tribunal fédéral la déjà jugé (v. RO 31/1 p. 120; cf. dans le même sens RESsiN, Recht der ôffentlichen Genossenschaft p. 116, Sevpez, Bayerisches Staatsrecht IT p.22, HAURION, Précis de droit administratif p. 303-304), le droit de contrôle de l'Etat n’est pas restreint à l’examen de la constitutionnalité ou de Ia légalité des mesures prises par les communes. Le Conseil d'Etat exerce, aussi bien dans l'intérêt de l'Etat dont elle constituent une partie intégrante que dans celui des Communes elles-mêmes, une sorte de tutelle ou de contrôle hiérarchique sur leur administration et il a le droit de tenir compte de raisons d'opportunité pour refuser son approbation à une mesure qu'il juge désavantageuse pour les intérêts de la Commune ou de l'Etat. Or dans sa réponse au recours le Conseil d'Etat indique, à l'appui de sa décision, un certain nombre de motifs d'intérêt général qui, si même ils ne sont pas tous irréfutables, sont du moins plausibles. En particulier il fait remarquer que l'institution du syndicat obligatoire a pour conséquence de rendre plus difficile le recrutement des ouvriers, en excluant des éléments qui cependant ont par ailleurs toutes les qualités requises. De même on peut craindre qu’elle ne compromette l’autorité et la discipline nécessaires dans un service public. Enfin il faut noter que l’art. 9 du Règlement introduit en fait dans l’administration communale un rouage nouveau sur lequel la surveillance du Conseil d'Etat devrait pouvoir s'exercer comme sur les autres corps constitués de la Commune et qui cependant lui échappe, puisque les statuts du syndicat ne sont pas soumis à sa sanction. On conçoit que, pour cette raison également, le Conseil d'Etat aït refusé son approbation à une disposition impliquant une restriction du pouvoir de contrôle qui lui est assuré par la Constitution et par la loi.

La conclusion du recours qui tend à l’annulation de la décision du Conseil d'Etat doit, par tous ses motifs, être écartée. Quant aux autres conclusions — qui ont d’ailleurs plutôt le caractère d’une argumentation juridique — il ne saurait être entré en matière à leur sujet,

4.

Tribunal fédéral — ainsi que cela a été exposé cidessus — n’ayant pas à se prononcer sur la constitutionnalité de l’art. 9 du Règlement.