47 I 429
47 I 429
Rubrum
56. Urteil vom 17. Dezember 1921 i. S. Olbrich gegen Aargau. Administratives Verbot der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit, gestützt auf eine Gesectzesvorschrist, deren Übertretung vom Strafrichter zu ahnden ist. Übergriff der Verwaltung in das der Rechtsprechung vorbehaltene Gebiet.
Sachverhalt
A.
— In Laufenburg betreibt Paula Olbrich die « Penteanstalt » für Sprachleiden, wobei auch der frühere Inhaber F. Melzer beteiligt zu sein scheint. Es wird seit Jahren in der Anstalt und in Kursen ausserhalb derselben ein Verfahren zur Heilung des Stotterns angewendet, wofür in auffälliger Weise Reklame gemacht wird. Für die nur kurze Zeit dauernden Kurse (in der Regel fünf Tage) werden Honorare von 480 Fr. bis 680 Fr. verlangt.
Nachdem im Jahre 1920 der Penteanstait im Kanton Zürich jede Wirksamkeit durch eine vom Regierungsrat bestätigte Verfügung der Direktion des Gesundheitswesens untersagt worden war, beantragte auch die aargauische Sanitätsdirektion dem Regierungsrat im Jahre 1921, gegen die Anstalt in gleicher Weise vorzugehen, und am 12. September fasste der Regierungsrat dem Antrag der Sanitätsdirektion entsprechend folgenden Beschluss :
1. Den F. Melzer und Paula Olbrich, als Inhabern der Penteanstalt Laufenburg, wird unter Androhung der gesetzlichen Strafe die Aufnahme und die Behandlung von Personen, die an Sprachgebrechen leiden, sei es im Hause des F. Melzer, sei es in Kursen, verboten.
2. F. Melzer und Paula Olbrich werden ebenfalls unter Androhung der gesetzlichen Straffolgen verhalten, die Inschrift « Pentean talt für Sprachleiden » am Hause Melzers zu entfernen und die Auskündigung von Kursen der Penteanstalt zu unterlassen.
Es könne, wird zur Begründung ausgeführt, kein Zweifel darüber bestehen, dass die Penteanstalt kein ernsthaftes wissenschaftliches Institut sei : die Feststellungen in Zürich, die Berichte der von der Ánstalt angeführten « Referenzen » und die eigenen Beobachtungen des Kantonsarztes bewiesen dies. « In marktschreierischer Art und Weise wird für ein ausserordentlich teures Vêérfahren Reklame gemacht, das weder besonders originell ist, noch wesentliche Erfolge erzielt. Das Verbot der zürcherischen Behörden gegenüber den Inhabern der « Penteanstalt » zur Ausübung ihrer Tätigkeit im Kanton Zürich erscheint daher vollständig gerechtfertigt ; es erscheint angezeigt, dass auch der hierseitige Kanton dem zürcherischen Beispiel folgt. Die formelle Kompetenz zum behördlichen Einschreiten wird von Paula Olbrich in ihrer Zuschrift vom 5. Juli 1921 an das Bezirksamt Laufenburg bestritten. Sie erklärt, die « Penteanstall » habe rein pàädagogischen Charakter, weshalb sich die Gesundheitsbehörden nicht damit zu besasscn hätten. Es ist in der Tat s0, dass zum Einschreiten gegen die « Penteanstalt » aus pädagogischen Gründen die gesetzlichen Grundlagen fehlen dürften. Allein es ist wizsenschaftlich festgestellt, dass die Stotterer hochgradig nervöse Individuen sind, die ärztlicher Behandlung bedürfen, und es ergibt sich aus den Akten, dass in der « Penteanstalt » ärztliche Funktionen ausgeübt werden (Massieren, Elektrisieren). Dies ist aber nur geprüftem Medizina!personal oder Hilfspersonal gestatlet. Weder F. Melzer, noch Paula Olbrich be itzen irgendwelche Ausweise übe“ ihre medi -inischen Qualis kationen. Sie s nd nicht befugt, im Kanton Aargau cine Tätigkeit auszuüben. die den geprüften Ärzten Gewaltentrennung. No 56.
oder geprüftem Hilfspersonal vorbehalten ist. Ihre Tätigkeit und die Reklame dafür muss ihnen daher bei Strafandrohung untersagt werden, wozu die §§ 12 und 40 des Gesetzes über das öffentliche Gesundheitswesen die rechtliche Grundlage bieten. »
B.
— Gegen diesen Beschluss hat Paula Olbrich rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Begehren, es sei derselbe wegen Verletzung von Art. 4, 31, 33 und 58 BV und 3 KV (Grundsatz der Gewalten trennung) aufzuheben. Nachdem in tatsächlicher Beziehung bemerkt worden ist, dass Melzer nicht mehr Inhaber des Geschäftes sei, dass vielmehr Paula Olbrich seit Jahren dasselbe einzig betreibe, wird im wesentlichen geltend gemacht : Durch den Beschluss werde die Rekurrentin ihrem verfassungsmässigen Richter entzogen und es werde dadurch der Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt, weil der Regierungsrat nicht gesetzgebende Behörde sei und es nicht ihm, sondern dem Richter zustehe, zu beurteilen, ob eine Gesetzesverletzung Vorliege (§ 40 des Gesetzes über das öffentliche Gesundheitswesen). « Der Entscheid des Regierungsrates greift der richterlichen Tätigkeit vor. Die Rekurrentin hat ein vertassungsmässiges Recht darauf, dass der kompetente Richter allein darüber entscheidet, ob ihre Tätigkeit eine Widerhandlung gegen das Medizinalgesetz sei oder nicht. In diesem Verfahren kann sie auch einzig und allein ihre Rechte richtig wahren, in dem sie Parteistellung hat, ihr vor dem Entscheid Einsicht in alle Akten gegeben werden muss, wo sie Beweismassnahmen treffen kann und wo ihr die gesetzlichen Rechtsmittel zur Verfügung stehen. Das alles war ihr in diesem Administrativverfahren gar nicht möglich und sie wurde persönlich nicht einmal angehört, : ondern nur Herr Melzer einvernommen. Das richtige Vorgehen wäre gewesen, dass die Administrativbehörden eine Strafanzeige eingereicht hätten, welche vor dem zuständigen Strafrichter zur Beurteilung gekommen wäre. Ohne Gerichtsurteil kann der Rekurrentin ihre Tätigkeit nicht verboten werden, s0 lange nicht durch Urteilsspruch feststeht, dass ihre Tätigkeit in den Kreis der ärztlichen Tätigkeit fällt. » Weiter wird dann darzutun gesucht, dass der Entscheid des Regierungsrates materiell gegen die Art. 4, 31 und 33 BV verstosse.
C.
— Der Regierungsrat des Kantons Aargau trägt auf Abweisung der Beschwerde an. Über die Behauptung, es seien die Art. 58 BV und 3 KV verletzt, sagt die Vernehmlassung : « Wenn der Rekurs ausführt, einerseits könne nur der Gesetzgeber etwas unter Strafandrohung verbieten und anderseits habe hierauf nur der Richter zu entscheiden, ob der strafbare Tatbestand gegeben sei, s0 lässt er ausser Acht, dass besonders Gesetze polizeilicher Natur, wozu zum Teil auch das Gesetz über das öffentliche Gesundheitswesen des Kantons Aargau gehört, worauf sich die angefochtene Verfügung des Regierungsrates stützt, über bestimmte Fragen nur die Grundlinien festlegen und die Normierung im Einzelnen den Verwaltungsbehörden überlassen. In diesem Falle ist es deren Aufgabe, im Rahmen des GeseLlzes Bestimmungen zu erlassen, die dann ebenfalls unter die gesetzliche Strafsanktion fallen und an die der - Richter bei der Beurteilung des Einzelfalles gebunden ist. Die Verwaltungsbehörde masst sich dann weder ungerechtfertigterweise gesetzliche Kompetenzen an, da ihr solche gleichsam übertragen werden, noch greift sie in die Befugnisse des Richters ein, denn sie überlässt diesem die Bestrafung, nachdem sie den strafbaren Tatbestand formuliert hat und eine Person dessen Voraussetzungen erfüllt. Im konkreten Falle kann über die Zuständigkeit des Regierungsrates zum Erlass der ergangenen Verfügung gegen die « Penteanstalt » in Laufenburg kein Zweifel bestehen. Durch § 12 des Gesetzes über das öffentliche Gesundheitswesen des Kantons Aargau wird solchen Personen, die nicht im Besitze eines eidgenössischen Patentes sind, jede ärztliche FunkGewaltentrennung. N® 36. 438 tion im Kanton Aargau verboten. Die Direktion des Gesundheitswesens isí gemäss Grossratsverordnung betreffend Organisation und Aufgaben der Gesundheitsbehörden des Kantons verpflichtet, die nötigen Massnahmen zur Verhütung und Beseitigung aller die öffentliche Gesundheit beärohenden Übelstände zu treffen (§ 4 Abs. 1 der zitierten Verordnung). Dazu gehört offenbar auch, dass die Ausübung der ärztlichen Funktionen durch nicht kompetente Personen verunmöglicht wird, besonders, wenn diese ärztliche Praxis noch als unreell bezeichnet werden muss. In diesem Fall statuiert § 4 Ziff. 12 der zitierten Verordnung noch eine spezielle Kompetenz der Direktion des Gesundheitswesens, indem sie diese mit der Bekämpfung des Medizinalschwindels
betraut. Wenn die Gesundheitsdirektion angesichts der Wichtigkeit des streitigen Falles nicht selber eine Verfügung gegen die Penteanstalt erliess, sondern dem Regierungsrat Bericht erstattete und einen Antrag stellte, der zur heute angefochtenen Entscheidung führte, §0 lag darin nichts ungesetzliches, das wider die angerufenen Verfassungsartikel verstossen würde. Der Einwand der Verletzung der Art. 58 Bundesverfassung und 3 Staatsverfassung durch die hierseitige Behörde kann somit nicht gehört werden. » Sodann wird auch der Behauptung, dass die Art. 4, 31 und 33 BV verletzt seien, entgegengetreten.
Erwägungen
Der angefochtene regierungsrätliche Beschluss ist ein administratives Verbot der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit aus sanitätspolizeilichen Gründen, Es beansprucht nach der Form, in der es erlassen ist, und nach den Erklärungen in der Vernehmlassung unbedingte Geltung, und es s01ll auch der Richter daran gebunden sein. Die darin angedrohte Strafe ist eine Exekutivstrase, ein Zwangsmittel zur Durchführung des Verbotes, woran der Umstand nichts ändert, dass darin die gesetzlichen Strafen angedroht sind, wobei übrigens unklar ist, ob darunter die Strafen des Gesetzes betreffend das öffentliche Gesundheitswesen oder allenfalls besondere Ungehorsamsstrafen zu verstehen seien. Ebensowenig kommt für die Natur des Verbotes darauf etwas an, ob neben der Strafe der unmittelbare polizeiliche Zwang zur Durchführung desselben angewendet werden könnte oder nicht. Die Zuständigkeit zum Erlass des Verbotes wird aus dem den Sanitätspolizeibehörden eingeräumten Oberaufsichtsrecht über das Gesundheitswesen (§ 4 der Grossratsverordnung betreffend die Organisation und Aufgaben der Gesundheitsbehörden des Kantons Aargau vom 8. November 1920) hergeleitet, wobei insbesondere auf Ziff. 12 des § 4 der Verordnung verwiesen Wird, wo den Sanitätsbehörden die Bekämpfung des Medizinalschwindels zur Aufgabe gemacht ist.
Allein der Regierungsrat gibt selbst zu, dass seine daherigen Verfügungen und Erlasse sich im -Rahmen des Gesetzes halten müssen, was auch den allgemeinen Grundsätzen über das Verhältnis der Verwaltung zu der Gesetzgebung entspricht (vgl. z. B. MAYER, Verwaltungsreecht,
2.
Aufl. Bd. I S. 78 ff., 242). Es berufen sich denn auch sowohl der angefochtene Beschluss selbst als die Vernehmlassung in materieller Beziehung auf § 12 des Gesetzes über das öffentliche Gesundheitswesen, nach dem PerSsOnen, die nicht im Besitze eines eidgenössischen Patentes sind, die Ausübung jeder ärztlichen Tätigkeit im Kanton untersagt ist. Der Regierungsrat geht davon aus, dass das Gewerbe, das die Rekurrentin betreibt, sei es als solches, sei es wegen bestimmter zur Anwendung gelangender Hülfsmittel, eine ärztliche Tätigkeit in sich schliesse und dass es deshalb von der Rekurrentin, die das ÁArztpatent nicht besitze, nicht ausgeübi werden dürfe. Mit dem Verbot wendet er danach administrativen Zwang zur Aufrechterhaltung jener gesetzlichen Vorschrift an, wobei er selber den Entscheid darüber beansprucht, ob die Tätigkeit der Rekurrentin unter Gewaltentrennung. Ne 56. Ado die gesetzliche Vorschrift falle. Nun bestimui § 40 des Gesetzes über das öffentliche Gesundheitswesen : « Übertretungen dieses Gesetzes oder der darauf sich stützenden Verordnungen werden vom Richter mit Geldbussen bis auf 1000 Fr. oder mit Gefängnis oder mit Geldbusse und Gefängnis bestraft. » Damit ist dem Richter der Entscheid darüber vorbehalten, ob eine gewerbliche Tätigkeit unter das Verbot von § 12 des Gesetzes falle, wie dies jedenfalls da, wo die Verwaltungsentscheide nicht einer Nachprüfung durch ein Verwaltungsgericht unterstehen, als Ausfluss des Grundsatzes der Trennung der Gewalten allgemein Rechtens ist. Ein administratives Verbot, das den Richter binden will, steht mit dieser Ordnung der Zuständigkeit in Widerspruch. Es mag angehen, dass die Administrativbehörden in dieser Weise einschreiten, wenn das strafgerichtliche Vorgehen nicht möglich ist oder zum Schutze des in Frage stehenden öffentlichen Interesses nicht hinreicht, sowie dann, wenn die Übertretung einer gesetzlichen Vorschrift Klar zu Tage liegt. Von dem allem trifft hier nichts zu. Das regierungsrätliche Verbot will einen fortdauernden Zustand beseitigen, der schon längere Zeit besteht, sodass es möglich ist, die Frage, ob das Geseliz übertreten sei, wirksam durch den Richter beurteilen zu lassen. Es ist ferner nicht ersichtlich, dass jetzt besondere Interessen des gemeinen Wohls die sofortige Schliessung der Anstalt der Rekurrentin und die Unterdrückung ihres Geschäftsbetriebs erforderten,
und endlich ist auch die Frage, ob man es hier mit einer durch das Gesetz verpönten Tätigkeit zu tun habe, keineswegs liquid, wie denn auch der Betrieb der Anstalt Jahre lang unbeanstandet geblieben ist. War aber danach zu administrativem Vorgehen gegen die Rekurrentin kein genügender Anlass vorhanden, s0 stellt sich das regierungsrätliche Verbot als ein Übergriff der Verwaltung in das der Rechtsprechung vorbehaltene Gebiet dar. Es ist deshalb aufzuheben und s0 dem Richter 43s Staatsrecht.
die Freiheit der Kognition wiederzugeben, die ihm durch den Regierungsrat entzogen werden will. Erst wenn auf Anzeige der Sanitätspolizeiorgane der Richter die Tätigkeit der Rekurrentin als Übertretung des § 12 des Gesetzes erklärt haben wird, werden administrative Zwangsmassnahmen zur Beseitigung des gesetzwidrigen Zustandes getroffen werden können.
Ist aus diesem Grund der angefochtene Beschluss aufzuheben, s0 brauchen die dagegen geltend gemachten materiellen Beschwerdegründe nicht geprüft zu werden.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht :
Der Rekurs wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen und demgemäss der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Aargau vom 12. Septcmber 1921 aufgehoben.
VII. INTERKANTONALE RECHTSHILFE FÜR DIE VOLLSTRECKUNG ÖFFENTLICHRECHTLICHER ANSPRÜCHE GARANTIE INTERCANTONALE POUR L'EXÉCUTION LÉGALE DES PRESTATIONS DÉRIVANT DU DROIT PUBLIC