49 I 280
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Rubrum
38. Arrêt du 6 juillet 1923 dans la cause Ministère pablic fédéral c. Grivaz et consortsArt. 175 ch.1O1F : définition de la notion «conflit de com pétence entre autorités fédérales et cantonales. »
Faits
A.
— Par arrêté du 18 février 1921, l’Assemblée fédérale a autorisé le Conseil fédéral à « limiter ou faire dépendre d’un permis l’importation de marchandises qu’il lui appartiendra de désigner ». L'art. 4 de cet arrêté dispose ce qui suit :
« Le Conseil fédéral peut prévoir pour les contraventions aux prescriptions édictées en vertu du présent arrêté l’amende jusqu’à 10 000 fr. ou l'emprisonnement jusqu’à un an.
Les deux peines peuvent être cumulées.
La poursuite et le jugement sont du ressort des autorités cantonales, à moins que le Conseil fédéral ne saisisse de l'affaire la Cour pénale fédérale.
La première partie du code pénal fédéral du 4 février 1853 est applicable. » L'art. 5 de l’ordonnance d'exécution du 14 mars 1921 punit de l'amende jusqu’à 10 000 fr. et de l’emprisonnement jusqu'à un an les infractions à l'arrêté précité, ainsi qu'aux prescriptions d'exécution décrétées par le Conseil fédéral, le Département de l'Economie publique et le Département des Douanes.
Par arrêté du 29 avril 1921, le Conseil fédéral a subordonné à un permis d'importation d'ouvrages en fer.
B.
— Le 26 janvier 1922, Francis Tissot, employé de la S. A. La Mondiale, agence de transports à Genève, a demandé le dédouanement en gare des Eaux-Vives d’une caisse expédiée de Bellegarde et contenant des moules à biscuits et des fouets à crème. Tandis que Tissot avait déclaré ces articles comme d’origine française, la douane a constaté qu'il s’agissait de marchandises de fabrication allemande qui ne pouvaient être importées sans autorisation spéciale. Le même jour, Tissot a signé une déclaration de soumission à la décision de l’autorité compétente et La Mondiale s’est portée caution pour lui.
Le Département fédéral de l'Economie publique ayant requis le Département de Justice et Police du canton de Genève de poursuivre La Mondiale en vertu de l'art. 4 de l'arrêté fédéral du 18 février 1921, des poursuites ont été intentées contre Francis Tissot et contre les administrateurs de La Mondiale, Théodore Grivaz, Alexandre Rousset et Georges Schmied. Par jugement du 26 juin 1922, le Tribunal de Police a annulé la sommation notifiée aux prévenus et a renvoyé l'affaire au Parquet, l'affaire se trouvant réglée par la voie administrative, soit par l'acte de soumission intervenu qui met fin à la poursuite aux termes de l’art. 14 de la loi fédérale du 30 juin 1849 sur la poursuite des contraventions aux lois fiscales et de police.
A la requête du Ministère public fédéral, le Procureur général du canton de Genève a appelé de ce jugement. Par arrêt du 9 décembre 1922 la Cour de justice a déclaré l'appel irrecevable, le Tribunal de Police ayant eu raison de juger que l'affaire n’aurait pas dû être déférée à l’autorité judiciaire puisqu'elle avait été réglée par voie administrative. La Cour a estimé que l’arrêté du 18 février 1921 avait le caractère d’une loi fiscale et que par conséquent il y avait lieu à application de la loi du 30 juin 1849 qui n'’institue le jugement par les tribunaux qu’en l’absence d’un acte de soumission de la part des contrevenants.
C.
— Le 9 mars 1923, le Conseil fédéral a décidé de soulever, conformément à l’art. 113 ch. 1 OJF, le conflit de compétence relativement à l'arrêt précité de la Cour de Justice civile et il a chargé le Procureur général de la Confédération de l’exécution de cette procédure. Par mémoire du 4 avril 1923, le Ministère public fédéral a donc saisi le Tribunal fédéral en concluant, pour les motifs suivants, à l'annulation du dit arrêt :
L'arrêt attaqué ne rentrant pas dans la catégorie de ceux qui, à teneur des art. 153 et 155 OJF, doivent être transmis au Conseil fédéral, le recours en cassation n’était pas possible et le Conseil fédéral a dû procéder par la voie du conflit de compétence. Il s’agit bien d’un conflit de compétence, puisque le litige a pour objet l'interprétation de l’art. 4 de l’arrêté fédéral du 18 février 1921 qui délimite la compétence des autorités fédérales et cantonales relativement à la poursuite et au jugement des contraventions aux restrictions d'importation. Cet arrêté n’a pas le caractère d’un arrêté fiscal. Par conséquent la procédure à suivre pour la répression des contraventions à cet arrêté n’est pas régie par la loi fédérale _ du 30 juin 1849 et le refus des tribunaux genevois de donner suite à la plainte des autorités fédérales dans l’affaire de La Mondiale S. A. constitue une violation du droit fédéral, soit de la compétence pour poursuivre et juger ces contraventions.
D.— Grivaz et consorts ainsi que la Cour de Justice civile ont conclu à l’irrecevabilité et, subsidiairement, au rejet. du recours exercé par le Ministère public fédéral. ls font observer que le Ministère public fédéral aurait dû recourir en cassation et qu'il aurait pu le faire, l'arrêt cantonal lui ayant été adressé en décembre 1922. Il n'existe pas en l’espèce de conflit de compétence, car les autorités cantonales ne se sont pas refusées à juger la cause et elles se sont bornées à constater au fond que la poursuite se trouvait réglée administrativement. En ce faisant, elles ont sainement interprété la loi du 30 juin 1849 qui est applicable en l'espèce, l'arrêté sur lequel se fonde la poursuite constituant une loi fiscale et, dans tous les cas, de police.
Considérants
Le Tribunal fédéral connaît comme Cour de droit public (Const. féd. art. 113 ch. 1, OJF art. 175 ch. 1) « des conflits de compétence entre les autorités fédérales, d'une part, et les autorités cantonales, d'autre part ». Cette notion a toujours été interprétée comme visant les cas où il y a désaccord entre les autorités cantonales et fédérales au sujet de l'étendue de leurs attributions respectives, chacune prétendant à une compétence que l’autre lui dénie. C’est en effet seulement lorsqu'une autorité empiète sur la sphère des compétences revendiquées par l’autre que l’on peut parler d’un conflit proprement dit de compétence entre ces autorités. (v. RO 11 p. 250; 22 p. 948; 33 I p. 100 et suiv. ; 40 I p. 538; cf. BzumEr-Morez, 2e éd., III p. 168 ; BURCKHARDT, Commentaire p. 788; F. Féd. 1889 III p. 627 et suiv.).
Or, en l'espèce, il ne s’agit pas d’un conîlit de compétence dans ce sens, soit de la délimitation des souverainetés fédérale, d’une part, et cantonale, d’autre part. L'autorité judiciaire genevoise ne s’est pas arrogé une compétence qui lui serait déniée par l'autorité fédérale et elle n’a pas davantage refusé de reconnaître une compétence revendiquée par cette dernière. Chargée de statuer sur une contravention à l'arrêté fédéral du 18 février 1921 sur la restriction des importations, elle ne s’est nullement refusée à prêter son concours sovs prétexte que l'autorité fédérale n'avait en cette matière pas de compétences et ne pouvait donc les lui déléguer. Elle a simplement estimé que, dans le cas particulier, la poursuite pénale était exclue, l’affaire ayant été réglée définitivement par la voie administrative en application de la loi fédérale du 30 juin 1849 sur la poursuite des contraventions aux lois fiscales et de police de la Corfédération. La contestation porte ainsi uniquement sur le point de savoir si l'arrêté fédéral du 18 février 1921 est applicable à l'exclusion de la loi fédérale du 30 juin 1849 : aucune question de compétence canionale n’est donc en jeu.
Mais d’ailleurs, si même on voulait étendre la notion traditionnelle du conflit de compétence en y faisant rentrer les cas où il y a divergence de vues entre l’autorité fédérale et l'autorité cantonale au sujet de la portée et du mode d’accomplissement de la mission confiée à cette dernière en vertu du droit fédéral, une telle extension ne se justifierait. que s’il n'existait pas, en droit fédéral, une voie ordinaire de recours permettant de résoudre ce différend. Or cette voie de recours existe en l’espèce et c’est celle du recours en cassation, puisque la décision critiquée a été rendue par la dernière instance cantonale et que, d’après le Ministère public fédéral, elle implique une violation de l’art. 4 de l'arrêté fédéral du 18 février 1921, soit d'une disposition du droit pénal fédéral (art. 160 et 163 OJF). Le Ministère public fédéral estime, il est vrai, que, aux termes de l’art. 161 OJF, le Conseil fédéral n'avait pas qualité pour recourir en cassation, parce qu’il ne s’agit pas d’un des cas où les jugements doivent lui être transmis à teneur des art. 153 et 155 OJF. Mais, outre qu’en fait le jugement lui a été transmis, on doit observer que l’art. 161 OJF qui consacre cette limitation du droit de recours du Conseil fédéral, vise les délits dont «la poursuite n’a lieu que sur la plainte du lésé », tandis que les contraventions à l'arrêté sur la restriction des importations sont poursuivies d’office et l’on peut se demander si, en cette matière, le droit de recourir en cassation ne devrait pas tre reconnu aux administrations fédérales compétentes, soit au Département de l'Economie publique et au Département des Douanes (v. Ordonnance du Conseil fédéral du 14 mars 1921 et Arrêtés du Conseil fédéral du 29 avril et du 24 maï 1921), tout comme il a été reconnu à l'administration des CF F en matière de contraventions à la loi sur la police des Chemins de fer (RO 35 I p. 187 et sv. et 46 I p. 76 et sv.). D'ailleurs, en tout état de cause, le Conseil fédéral aurait pu se procurer la qualité pour recourir prévue à l’art. 161 OJF en ordonnant que les jugements relatifs à la restriction des importations lui seraient communiqués (art. 155 OJF) et enfin, même à ce défaut, il pouvait faire exercer le recours en
cassation par le Ministère public genevois qui avait qualité à cet effet (RO 37 I p. 105 et sv.) et qui certainement se serait conformé aux instructions qui lui auraient été données dans ce sens, de même que, à la requête du Département de l'Economie publique, il avait appelé du jugement de première instance. Du moment done que la voie normale du recours en cassation était ouverte et permettait d’obtenir la solution de la question de droit fédéral litigieuse, il n’y a pas de motif pour y suppléer par une interprétation extensive de l’art. 175 ch. 1 OJF, c’est-à-dire pour admettre que le Conseil fédéral pourrait saisir le Tribunal fédéral en soulevant un conflit de compétence en dehors des conditions toujours exigées jusqu'ici par la doctrine et la jurisprudence.
Le Tribunal fédéral prononce :
Il n’est pas entré en matière sur les conclusions prises par le Ministère public fédéral.
ÀS 49 I — 1928 20