50 I 49

1.

En tant que fondé sur l’art. 4 Const. féd., le recours est irrecevable par le motif que les instances cantonales n’ont pas été préalablement épuisées. En revanche, le moyen tiré de l’art. 58 Const. féd. (violation du principe de la séparation des pouvoirs) est recevable en l’état de la cause, la jurisprudence n’exigeant pas en cette matière que le recourant épuise d’abord les instances cantonales (RO #1 I p. 197).

2.

Le recourant ne conteste pas la légalité du règlement communal de La Chaux-de-Fonds, du 29 juillet 1916, relatif à la vente de l'énergie électrique. Réguliérement voté par le Conseil général, ce réglement a été sanctionné par le Conseil d'Etat le 28 août 1916. Le recourant reconnaît donc implicitement la faculté pour les autorités communales de prévoir sous forme d'amende une sanction en cas de contravention aux dispositions réglementaires. Mais le recourant conteste que le Conseil communal soit compétent pour prononcer l'amende, à défaut de disposition expresse l’y autorisant.

Le Conseil communal ne cite aucun texte légsal lui conférant cette compétence ; il se borne à invoquer une pratique constante et le fait qu’il s’agit d’amendes dites « administratives » qui ressortissent, pour ainsi dire de droit, à l'autorité administrative.

On peut admettre que l’amende prévue par l'art. 36 du règlement en discussion est une amende « administrative » au même titre que l’amende prévue par l’art. 39 du règlement relatif à la distribution du gaz qui la qualifie expressément comme telle. Mais il ne s’ensuit pas nécessairement que l’autorité administrative soit compétente pour prononcer cette amende en lieu et place de l’autorité judiciaire. Ce qui est décisif à cet égard, ce n’est pas le nom donné à la sanction, mais bien la question de savoir si, étant donné la nature de l'infraction, la compétence de l’autorité administrative peut se concilier avec les dispositions du droit cantonal, spécialement en matière de contraventions et d’organisation judiciaire. La condamnation à une peine, même s’il s'agit d’une amende prévue à titre de sanction en cas de contravention à un règlement administratif, constitue une répression pénale. Lors donc qu’une autorité administrative prononce une amende, elle fait fonction d'autorité pénale et elle ne peut le faire qu’en vertu d’une disposition légale lui conférant cette compétence. En cette matière, une pratique contraire à la loi et aux principes généraux qui régissent le droit de punir ne saurait tenir lieu de loi.

3.

La garantie du juge naturel, instituée par l’art. 58 Const. féd., n’a pas pour effet d’ériger les règles du droit cantonal sur la compétence des tribunaux en règles constitutionnelles dont le Tribunal fédéral pourrait revoir librement l'application et l'interprétation (v. RO 35 I p. 300, 346, 525 et 532 ; 39 I p. 84). Mais le Tribunal fédéral peut intervenir lorsque l'autorité qui a rendu la décision attaquée s’arroge le droit de juger dans une matiére qui, d'aprés les lois en vigueur ou les principes généralement admis, échappe manifestement à sa compétence (RO 41 I p. 195). Tel est le cas en l'espèce.

La légalité du règlement communal dont il s’agit fonde la légalité de l'amende édictée, mais ne suffit pas à investir le Conseil communal de la compétence pour prononcer cette amende. Cette attribution pénale, qui n’est pas prévue par le règlement, n’est pas non plus prévue dans les autres règlements analogues, par exemple dans le règlement relatif à la distribution du gaz. Le recourant observe d’autre part avec raison que cette compétence ne peut pas découler de l’art. 37 du règlement de 1916 qui soumet au Conseil communal les contestations entre la Direction des services industriels et l’abonné. Ce n’est pas en qualité d’abonné, mais en qualité d’appareilleur, soit de tiers, que le recourant a commis l’acte réprimé comme une contravention à l’art. 23 du règlement qui interdit «à tout entrepreneur, particulier ou abonné de faire ou de laisser faire par des tiers, autres que les concessionnaires, des réparations, adjonctions, suppressions ou modifications quelconques aux installations électriques reliées au réseau communal». Il n’y a donc aucun lien contractuel entre le Conseil communal et le recourant et il s’agit non pas d’une sorte de peine conventionnelle encourue par une partie, mais d’une sanction pénale infligée à un fiers en application d’un règlement qui ne peut être obligatoire pour ce tiers qu’en vertu de la force inhérente à la loi.

La compétence que s’arroge le Conseil communal repose, semble-t-il, précisément sur une confusion du recourant avec l’abonné ou l’appareilleur-concessionnaire liés par leur contrat d'abonnement ou de concession par lequel ils ont pu se soumettre à une amende pour le cas de contravention à certaines clauses de ce contrat. En ce qui concerne l’appareilleur-concessionnaire, l’art. 38 du règlement du 8 septembre 1911 pour l'exécution d'installations particulières prévoit expressément, à titre de peine, le paiement d’une somme à fixer par le Conseil communal (200 fr. au maximum). On est donc en présence d’une clause pénale dont le concessionnaire admet l'application. Pour les abonnés qui se soumettent au règlement, on peut se demander si, à défaut d'une pareille clause relative à la compétence, le droit du Conseil communal pour infliger l'amende peut être considéré comme reconnu. Mais il est en tout cas hors de doute que si l'amende est infligée à un tiers comme le recourant, la compétence pénale du Conseil communal ne saurait se fonder sur un lien contractuel. Elle ne peut donc être admise que si elle est conciliable avec les dispositions organiques réglant la compétence des autorités neuchâteloises et si, à défaut de règle positive, elle découle des principes généraux régissant les attributions des différents pouvoirs dans le canton de Neuchâtel. Ces conditions ne sont pas réalisées.

Les art. 54 et 55 de la Constitution neuchâteloise consacrent le principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire et attribuent l'exercice de la justice civile et pénale aux justices de paix et aux tribunaux. La juridiction et la compétence sont déterminées par la loi, soit par la loi sur l’organisation judiciaire du 22 mars 1910. Les art. 48, 52 et 53 de cette loi déterminent les autorités chargées d’administrer la justice pénale et attribuent aux juges de paix et aux tribunaux de police la juridiction pour toutes les contraventions de leur compétence, commises dans le district. Sous le titre de la «compétence », l’art. 57 confie au juge de paix la répression des contraventions lorsque la peine ne dépasse pas une amende de 20 fr., le président du Tribunal étant compétent au delà de ce chiffre (art. 58). Ces dispositions régissent toute la matière des contraventions sans exception. Elles concordent avec celles relatives aux contraventions contenues dans le livre III du Code pénal neuchâtelois (art. 435 et 448). L'art. 440 Cp limite même à 15 fr., le montant des amendes que les communes peuvent prévoir dans leurs ordonnances ou règlements. Cette dernière disposition montre la séparation rigoureuse des pouvoirs en matière de police dans le canton de Neuchâtel et ne permet pas ‘ l'intervention de l’autorité administrative dans Fapplication de la peine sans délégation de pouvoir spéciale ou générale. Pareille délégation doit être prévue par une disposition légale. Or cette disposition n'existe pas en droit neuchâtelois en faveur de la compétence pénale des conseils communaux (cf. par ex. art. 328 et 333 du C. p. p. zurichois ; en droit allemand l’« Ungehorsamstrafe» ne peut pas être prononcée par l’autorité administrative sans délégation lègale, v. FLEINER, Verwalt. Recht p. 209 No 19 ; le droit français est encore plus rigoureux, toute disposition péualement sanctionnée doit être appliquée par l'autorité judiciaire, v. Moreau,

4.

Réglement administratif p. 332 et suiv., 476, 196 et 504). Les attributions des conseils communaux sont déterminées dans le cauton de Neuchâtel par la loi sur les communes du 5 mars 1888 (art. 33). Sous litt. k, l’art. 33 prévoit l'obligation générale du Conseil communal de pourvoir à l'exécution des lois et règlements, mais cette obligation ne peut impliquer le droit de prononcer des sanctions pénales si cette attribution n’est pas contenue dans ces lois et règlements. Il s’agit d'une «autre attribution » qui, à teneur de la litt. k, ne peut être exercée que si elle est « conférée » par une loi ou un règlement, condition qui n’est pas réalisée en l’espéce.

L'art. 58 Const. féd. étant violé, la décision attaquée doit être annulée, Le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est admis. En conséquence, la décision du 17 novembre 1923 du Conseil communal de La Chauxde-Fonds, infligeant au recourant une amende de 20 fr. est annulée.